I. RELATÓRIO:
J…, com os demais sinais nos autos, intentou no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa - TAC de Lisboa, ação administrativa especial de impugnação de ato administrativo, na qual cumulou pedido de indemnização civil, contra o MINISTÉRIO DA JUSTIÇA, o então MINISTRO DA JUSTIÇA, A… e o ESTADO PORTUGUÊS - EP, pedindo, a final, cumulativamente, a declaração de nulidade ou a anulação do: “… a) (…) ato impugnado, absolvendo-se o A. da pena aplicada; b) Condenar o R. a praticar todos os atos e operações materiais necessários ao integral apagamento do ato impugnado, de modo a repor a situação anterior ao mesmo, com comprovação em tribunal; c) Condenar o R., solidariamente com o Estado, a pagar ao A. a quantia de 60.000,00€ (sessenta mil euros) para ressarcimento dos danos não patrimoniais e na saúde que foram, e continuam a ser, sofridos pelo A.; d) Condenar o R. a mandar publicar em ordem de serviço da Direção Nacional um extrato da sentença absolutória do A. e condenatória do R., nos termos aprovados pelo tribunal; e) Condenar o R., Ministro da Justiça, Dr. A..., ou quem lhe suceder no cargo, em sanção pecuniária diária por cada dia de incumprimento das injunções das alíneas b) e d), a partir de prazo fixado pelo tribunal, em quantia não inferior a €100,00 euros/dia; f) Condenar o R. em custas e procuradoria condignas…”.
O objeto da causa viu-se substancialmente reduzido por efeito do respetivo saneamento, dado que foi, nessa sede, julgada a extinção parcial da lide por impossibilidade superveniente (quanto ao pedido impugnatório), prosseguindo os autos relativamente ao pedido indemnizatório [concretamente, apenas quanto aos pedidos formulados sob as alíneas c) e f)], para o qual foram consideradas partes legítimas: o EP e A…, improcedendo assim as exceções de ilegitimidade passiva invocadas.
O TAC de Lisboa, por Sentença de 2019-03-20, julgou a ação: “… parcialmente procedente por provada e, em consequência, a) Absolv[eu] o segundo RR. - A... - na qualidade de titular do cargo de Ministro da Justiça, do pedido indemnizatório; b) Conden[ou] o RR. Estado Português a pagar ao A. a quantia total de €10.000,00 (dez mil euros), a título de indemnização civil; c) Conden[ou] o Ministério da Justiça, o Estado Português e o Autor em custas na proporção do respetivo decaimento, que se fixa, respetivamente, em ½, 5/12, e 1/12, calculadas nos termos do art.º 6.º/1 do RCP e da tabela I-A do mesmo Regulamento…”.
Inconformado, o RR. ESTADO, ora recorrente, interpôs recurso de apelação para este TCA Sul, no qual peticionou a revogação da decisão recorrida, para tanto concluindo: “…
1- a sentença recorrida ao entender que um ato administrativo ilegal é obrigatoriamente um ato ilícito, invocando desde logo a existência de um dano, encerrou o litígio, sem ter em conta o art.º 483º nº. 1 do C. Civil e a Lei 67/2007 de 31/12.
2- A verificação de danos dependia intrinsecamente de verificação do elemento ilicitude
3- Só depois de objetivamente ter sido provado este elemento é que funciona a presunção natural ou judicial de dano moral.
4- Verificando-se no caso sub judice, uma verdadeira omissão de pronúncia pelo Tribunal “a quo”, que desde já se invoca e que determina a nulidade da sentença recorrida, nos termos do art.º 615º nº. 1 al. d).
5- Não decorre da lei que as ações ou omissões praticadas no exercício das funções públicas e por causa desse exercício, geram sempre e automaticamente, responsabilidade civil, e por isso, um dano.
6- Termos em que a sentença recorrida incorre em erro de julgamento.
7- Violando ainda o disposto no art.º 615º nº. 1 als. b) e d) do CPC…”.
Por seu turno, o A., ora recorrido, veio oferecer recurso subordinado e responder ao recurso interposto, apresentando as seguintes conclusões: “…
a. Invoca o Estado Português que a sentença é nula por omissão de pronúncia.
b. No entanto, não se verifica o vício a que se reporta a al. d) do nº 1 do art. 615º do CPC, pois que o Tribunal apreciou todas as questões que lhe foram suscitadas.
c. Alega o Estado português que ocorre exceção de caso julgado.
d. No entanto, não se verifica identidade de sujeitos, pedidos e causa de pedir entre esta ação e os autos de processo n.º 1072/10.5BEAVR, em que era A. Teófilo Santiago, não sendo o ora A. parte naqueles autos, nem tendo o ora A. deduzido qualquer pedido nesses autos, não alegando aí os fundamentos da sua causa de pedir.
e. Na verdade, nos referidos autos de processo n.º 1072/10.5BEAVR o despacho igualmente impugnado nos presentes autos foi anulado por ser ilegal, e tal sentença transitou em julgado.
f. Por via disso, não mais pode ser discutida a legalidade/validade do ato impugnado.
g. O mesmo não sucede com o direito do A. à indemnização.
h. O A. não reclamou o seu direito nos autos de Proc° 1072/10.5 BEAVR, onde, aliás, não era parte, pelo que tal questão nunca foi apreciada.
i. É por demais evidente que não se verifica exceção de caso julgado.
j. Invoca ainda o Estado Português que não se verifica o requisito da ilicitude.
k. No entanto, no caso dos autos, teremos de concluir que o ato administrativo ilícito, já anulado, não violou meramente uma norma instrumental ou de direito adjetivo.
l. O ato administrativo em questão é ilícito por violação de uma norma de direito substantivo, na medida em que sancionou um comportamento do ora A. – que atuava em exercício do seu direito à liberdade de expressão - que não podia sancionar.
m. Puniu disciplinarmente o A. por este ter usado o seu direito à liberdade de expressão.
n. Trata-se de um ato administrativo ilegal por violar um direito fundamental e absoluto do ora A.
o. Assim, tal ato é ilícito e violador de um interesse diretamente atingido do A, que lhe causou danos.
p. Verificam-se todos os requisitos para fazer incorrer o Estado Português em responsabilidade civil, não merecendo a sentença recorrida qualquer censura a esse título.
q. A única censura que pode ser imputada à decisão recorrida é o facto de ter aplicado uma indemnização parca – assim fazendo errónea interpretação do art.º 3º da Lei nº 67/2007 -, requerendo se a esse Alto Tribunal o arbitramento de indemnização de valor superior, tendo por limite o máximo pedido de € 60.000,00. ...”.
O recorrente nada disse quanto ao recurso subordinado.
Os recursos foram admitidos, o recurso independente foi sustentado e ainda ordenada as suas subidas em 2019-07-02.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II. OBJETO DO RECURSO:
Delimitadas as questões a conhecer pelo teor das alegações de recurso apresentadas pela entidade recorrente e respetivas conclusões (cfr. art. 635°, n° 4 e art. 639°, n°1 a nº 3 todos do Código de Processo Civil – CPC ex vi artº 140° do CPTA), não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas - salvo as de conhecimento oficioso -, importa apreciar e decidir agora se a decisão sob recurso padece, ou não, das assacadas nulidades e/ou do erro de julgamento e se, no âmbito do recurso subordinado, se justifica o novo arbitramento da indemnização concedida.
Vejamos:
III. FUNDAMENTAÇÃO:
A- DE FACTO:
Remete-se para os termos da decisão da 1.ª instância que decidiu a matéria de facto: cfr. art. 663º n.º 6 do CPC ex vi art. 1.º, art. 7º-A e art. 140.º n.º 3 todos do CPTA.
B- DE DIREITO:
DAS NULIDADES (v.g. art. 615º nº. 1 al. b) e al. d) do CPC ex vi art. 140º n.º 3 do CPTA):
Do despacho de sustentação de ressalta que: “… mantenho a sentença ora recorrida na medida em que a mesma não deixou de conhecer da questão da culpa, nem padece de nulidade por omissão de pronúncia ─ ao contrário do alegado pelo Recorrente.
Com efeito, conforme decorre da fundamentação ora transcrita, a culpa leve é legalmente presumida quando esteja em causa a prática de um ato administrativo (jurídico) ilegal e ilícito [cfr. art.º 10.º/2 do RRCEE], não tendo logrado o Estado Português afastar tal presunção, através da contraprova da ausência de qualquer culpa…”.
APRECIADO E DECIDINDO:
Ressalta do discurso fundamentador da decisão recorrida: “… Assim, tendo em conta que a decisão em ii) foi já anulada por sentença, transitada em julgado, proferida nos autos que correram termos sob o n.º de processo 1072/10.5BEAVR, no TAF de Aveiro - cfr. factualidade em a) - está fixada a ilicitude objetiva da conduta imputada à Administração; por outro lado, atenta a norma constitucional/legal em cuja violação aquela decisão disciplinar incorreu ─ o direito (fundamental) à liberdade de expressão [conforme factualidade fixada em b)] ─, está também demonstrada a chamada ilicitude subjetiva.
Com efeito, determina o art.º 9.º/1 do RRCEE que a ilicitude (dos atos jurídicos) ocorre quando haja violação de «disposições ou princípios constitucionais, legais ou regulamentares» e dessa violação «resulte a ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos» do lesado. Conforme nota CARLOS CADILHA, a jurisprudência superior tem consagrado a distinção entre normas substantivas e normas instrumentais no que toca ao preenchimento do pressuposto da ilicitude [cfr. Regime da Responsabilidade Civil do Estado e demais Entidades Públicas, 2ª ed., Coimbra, 2011, p. 187] e tem entendido que «a verificação da ilicitude não se basta com a existência da ilegalidade, sendo necessário que esta se traduza na violação de normas que incluem, entre os fins que visam tutelar, a proteção, não meramente reflexa ou ocasional, mas direta e intencionalmente - do interesse particular» [v. acórdão do STA de 26//2007, proc. 569/06 e cfr., no mesmo sentido, os Acórdãos do STA de 28/11/2007, proc. 808/07, e de 23/9/2009, proc. 1119/08]. Não pode haver qualquer dúvida de que a norma constitucional que garante a liberdade de expressão (cfr. art.º 37.º da CRP) ao consagrar um direito, liberdade e garantia é uma norma substantiva naquela aceção pois que visa delimitar, no que para o caso releva, o conteúdo admissível de atos administrativos suscetíveis de contender com o exercício dessa liberdade.
Ora, sucede que, atento o seu teor - mencionado na factualidade em g) -, a iii) decisão do Ministro da Justiça que indeferiu o recurso hierárquico interposto pelo A. da aplicação daquela pena disciplinar, incorporou o mesmo vício sendo igualmente ilícita para efeitos de responsabilidade civil. Pelo que se justifica que a apreciação da verificação dos demais pressupostos da responsabilidade civil por ato ilícito seja, em parte, conjunta quanto a estes dois atos.
Assim, quanto à culpa - entendida como título de imputação do facto ilícito ao lesante - determina o art.º 10.º/1 do RRCEE que esta decorre de um comportamento adotado com diligência ou aptidão inferiores àquelas que fosse razoável exigir, no caso, a um titular de órgão administrativo, funcionário ou agente zeloso e cumpridor, com base nos princípios e regras jurídicas relevantes.
A culpa reconduz-se ao nexo de imputação ético-jurídico que liga o facto ilícito à conduta do agente e, ao abrigo do regime aplicável à responsabilidade pelo exercício da função administrativa, pode revestir duas modalidades: 1) a culpa grave, mais séria, quando o autor da conduta ilícita haja atuado com dolo ou diligência e zelo manifestamente inferiores àquele a que se encontrava obrigado em razão do cargo (cfr. art.º 8.º/1 do RRCEE); e 2) a culpa leve, menos séria, não está expressamente definida na lei, ocorrendo quando o autor da conduta ilícita haja atuado com diligência e zelo inferiores, mas não manifestamente inferiores, àqueles a que se encontrava obrigado. A lei, a fim de facilitar a responsabilização da Administração, estabelece uma presunção, com base na qual a autoria de um ato jurídico ilícito traz associada a culpa leve (cfr. artigo 10.º/2 do RRCEE). Esta distinção é fulcral para a repartição da responsabilidade. Assim, a responsabilidade do Estado ou outra entidade pública é exclusiva quando o autor da conduta ilícita tenha atuado no exercício da função administrativa e por causa desse exercício, com culpa leve (cfr. artigo 7.º/1 do mesmo regime), a qual se presume, designadamente, nos casos em que o ilícito se reconduza à prática (ou omissão) de atos jurídicos (ilícitos) — art.º 10.º/2 do RRCEE. Diferentemente, quando o autor da conduta ilícita tenho atuado com dolo ou culpa grave, no exercício das suas funções e por causa desse exercício, o Estado ou outra entidade pública são solidariamente responsáveis com o titular do órgão, funcionário ou agente (cfr. art.º 8.º/2 do RRCEE), podendo ser demandado igualmente o autor do ato e ou exercido o direito de regresso relativamente às quantias que o Estado, ou outra entidade pública, venha a suportar a esse propósito.
Ora, in casu, o A. invocou que a decisão de aplicação da pena disciplinar mencionada na factualidade em a) e d) era imputável ao DN da PJ e a título doloso - porquanto, por causa das funções que exerce, das competências que se lhe exigem para esse exercício e da formação jurídica que detém, bem sabia «que era ilícita a sua intrusão no direito de o A. expressar as suas ideias e opiniões», e, para além de «injusta e imoral», essa intromissão disciplinar tinha por objetivo «intimidar e subjugar o A. pelo mecanismo da ‘prevenção especial’, para o silenciar e constranger ‘ad futurum’ nas suas posições públicas».
De igual modo, também a decisão do, então, Ministro da Justiça - de manter, em sede de recurso hierárquico, a sanção disciplinar já aplicada [cfr. factualidade em f)] - lhe deveria ser imputada a título de dolo pois também ele, como jurista, não poderia desconhecer «que era ilícita a sua intrusão no direito de o A. expressar as suas ideias e opiniões» a atuou tendo em vista “apadrinhar” os intuitos silenciadores e persecutórios do DN da PJ, «sabendo que ia ferir a autoridade e a reputação decorrentes do prestígio acumulado pelo A.». Na qualidade de autor da decisão que incidiu sobre o recuso hierárquico, vem o então titular do cargo de Ministro da Justiça demandado, solidariamente, com o Estado [cfr. art.º 8.º/1 do RRCEE].
Importa, pois averiguar desde já se se verificam a culpa grave ou o dolo imputado àquelas decisões, de que depende, em primeira linha, a responsabilização do titular aqui demandado como 2.º Réu.
Determina a lei, a propósito do grau de culpabilidade, que pode estar em causa uma situação de culpa grave ou de culpa leve, sendo que a formulação constante do art.º 8.º/2 in fine do RRCEE recobre, sobre o regime jurídico da culpa grave (ou grosseira) as situações tradicionalmente reconduzidas ao dolo.
Assim, atua com culpa grave o titular do órgão ou o funcionário quando a sua conduta manifesta diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se encontrava obrigado em razão do cargo. Alega o A. que o segundo R., assim como o DN da PJ, não podia desconhecer a ilegalidade da decisão disciplinar que confirmou, desde logo porque é jurista. Sucede que tal decisão disciplinar – confirmada pelo segundo R. — foi anulada por violar um direito fundamental (a liberdade de expressão) consagrado no art.º 37.º da Constituição e garantido igualmente pelo art.º 10.º da Convenção Europeia dos Direitos Humanos, tal como o mesmo vem sendo interpretado pelo Tribunal Europeu dos Direitos Humanos [cfr. factualidade em a) e b)]. E a decisão de aplicação da pena disciplinar sustentou-se numa aplicação formalmente fundamentada de violação de diversos deveres disciplinares através da publicação do artigo “A Falácia” da autoria também do, aqui, A. - cfr. factualidade em d). Assim, no tocante à atividade de pura interpretação e aplicação da lei, não pode imputar-se àquela decisão [nem à que decidiu mantê-la - cfr. factualidade em g)] um erro jurídico palmar ou grosseiro. Esse erro - que conduziu à sua anulação -resulta antes de a decisão disciplinar se ter ficado pela aplicação cega das normas disciplinares que recrutou para a solução do caso sem ter prestado atenção às exigências constitucionais - e mesmo europeias - em matéria de garantia da liberdade de expressão.
Na decisão do caso estava latente um conflito de direitos e de interesses (ambos constitucionalmente protegidos), cuja solução não se apresentava legislada (uma vez que o regime disciplinar aplicável não dispõe de qualquer norma atinente à liberdade de expressão dos funcionários a que se aplica) e que carecia, nessa medida, da aplicação de metodologias próprias do Direito Constitucional (Direitos Fundamentais), de ponderação adequada dos direitos em presença a fim de solucionar, no caso, o conflito identificado.
Apesar de a técnica em causa ser ensinada aos juristas, a errónea decisão administrativa nesta sede — conducente à aplicação cega do regime disciplinar em violação da liberdade de expressão constitucionalmente consagrada — não pode ser vista como um erro palmar ou que redunde numa negligência grave; logo não foi tal decisão tomada com zelo e diligência manifestamente inferiores àqueles que se exigiriam ao titular dos cargos em causa.
O A. imputa ainda às condutas que vimos apreciando um dolo direto assente no conhecimento e vontade do DN da PJ e do Ministro da Justiça de cometerem o ilícito e de, com isso, silenciarem o A., evitando que voltasse a manifestar publicamente as suas opiniões, bem como na vontade de ferir a sua autoridade e reputação dentro e fora da PJ.
Conforme resulta do exposto, o conhecimento da ilicitude daquelas condutas não era exigível em termos tais que desconhecê-la redundasse em negligência grosseira; por outro lado, da factualidade em 2), decorre que não foi feita a prova da intenção persecutória ou difamatória daqueles dirigentes quando sancionaram disciplinarmente o A.
Em termos simplistas, e de acordo com a doutrina tradicional, os elementos do dolo são (i) a representação do facto; (ii) a vontade de o realizar e (iii) o conhecimento da ilicitude.
Transpondo esta verificação para o caso, para se ter por verificado o dolo, os autores das condutas que vimos analisando tinham de ter: (i) antecipado que a decisão disciplinar padecia de violação de lei e restringia, para lá do constitucionalmente admitido, o direito à liberdade de expressão; e (ii) tido a intenção (deliberada ou não) de através desse ato perseguir e difamar ou afetar negativamente a reputação do A.
Sobre estes aspetos nada se provou.
Como elementos integrantes do dolo, essa prova estava cometida ao A. enquanto factos constitutivos do direito à indemnização [cfr. art.º 487.º/1 do Código Civil - CC], pelo que a ausência de prova deve ser resolvida contra aquele a quem aproveita – o A.
Não tendo havido dolo do titular do cargo de DN da PJ nem do titular do cargo de Ministro da Justiça, nem responde o 2.º Réu solidariamente com o Estado [cfr. art.º 8.º/1 do RRCEE] — não podendo ser legalmente responsabilizado — nem responde o Estado Português por qualquer atuação dolosa da Administração neste âmbito.
As condutas em análise devem imputar-se aos seus autores a título de culpa leve, respondendo pelos danos que das mesmas tenham resultando tão só o Estado.
Isto é quanto decorre da circunstância conjugada de estar estabelecida uma presunção legal (juris tantum) de culpa leve no caso da prática de atos jurídicos ilícitos [cfr. art.º 10.º/2 do RRCEE] e o R. não ter logrado fazer a contraprova da ausência de qualquer culpa, necessária para a elisão da presunção, associada ao regime de responsabilidade exclusiva do Estado previsto no art.º 7.º/1 do RRCEE.
Importa agora averiguar dos danos e do nexo de causalidade entre estes e os atos ilícitos.
O A. invocou tão só danos não patrimoniais.
Do ponto de vista puramente factual provou-se que a aplicação da pena disciplinar, a confirmação superior da mesma, o modo como esta obteve difusão dentro da PJ [cfr. factualidade em ff)], alteraram a maneira de ser do A. — que era pessoa de bem com a vida e consigo, extrovertido e sociável [cfr. factualidade em aa)] — que foi acometido de um estado de amargura, mau-humor, sofrimento e angústia, passando a furtar-se ao convívio habitual com amigos [cfr. factualidade em dd)].
Além disso, a aplicação e manutenção daquela pena fê-lo sentir-se ilegitimamente coartado na sua liberdade de expressão, gerando um sentimento de injustiça, vexame e revolta interior que levaram a que ficasse psicologicamente abatido, triste, desgostoso, tenso e irritadiço [cfr. factualidade em bb) e cc)].
O art.º 7.º/1 do RRCEE tem de ser aplicado de acordo com a doutrina da causalidade adequada, na sua formulação negativa, que se encontra plasmada no art.º 563.º do CC. A propósito desta, recupera, de modo esclarecedor, o Supremo Tribunal de Justiça a seguinte passagem do Acórdão de 1 de Janeiro de 2003: (…) (…)» — cfr. Acórdão daquele STJ de 09/07/2017, proc. 5395/08.5TBLRA.C1.S1.
Os estados de alma, o sofrimento e desgosto, a angústia e sensação de injustiça perante uma limitação ilegítima de uma liberdade fundamental que o A. sofreu foram factualmente imputados à aplicação da pena disciplinar e à decisão superior que entendeu mantê-la, tendo sido exacerbados pela sua divulgação dentro de toda a PJ. Nesta medida, pode afirmar-se que os atos jurídicos ilícitos produziram (naturalisticamente) aqueles danos. Mas tanto não basta para que se possam, juridicamente, considerar causados por aqueles atos.
Exige a lei que se considere que o facto lesivo (ato ilícito, neste caso) «seja uma causa provável, como quem diz, adequada desse efeito» [cfr. PIRES DE LIMA e ANTUNES VARELA, Código Civil Anotado, vol. IV, 4ª ed., p. 579]; está, pois, em causa a idoneidade abstrata da conduta imputável a Administração para a produção do dano.
A apreciação dessa idoneidade passa então pela aplicação das regras de experiência e normalidade para aferir se o ato ilícito é ou não apropriado/adequado a produzir o dano.
Ao A., que havia profissionalmente atingido o topo da sua carreira [cfr. factualidade em t)] sem qualquer punição disciplinar e sempre com classificação de serviço de “Muito Bom” [cfr. factualidade em x)] foi aplicada uma sanção disciplinar de repreensão escrita — que apontava para a violação de vários deveres funcionais [cfr. factualidade em d)] — e que este reputou, desde o início, como materialmente ilegal porque violava a sua liberdade de expressão — o que se veio a confirmar.
Ora, apesar de estar em causa uma pena disciplinar leve, a sua aplicação não deixou de transportar uma censura dos seus superiores hierárquicos, que o A. sempre considerou injusta. Para além disso, mesmo se não foi essa a intenção dos autores do ilícito, o tipo de atividade disciplinarmente censurada (a expressão de ideias através dos meios de comunicação social) constitui o exercício de um direito fundamental que, não sendo absoluto, foi limitado ilicitamente, em violação da garantia constitucional de que goza. E dessa punição decorria implicitamente o aviso [cfr. os motivos de prevenção especial invocados na decisão mencionada na factualidade em f)] quanto a futuros exercícios do mesmo direito fundamental. Por outro lado, por força do tipo de divulgação de que foi alvo [cfr. factualidade em ff)], a aplicação dessa pena foi conhecida por todos os seus colegas dentro da PJ o que aumentou o seu padecimento psicológico [cfr. factualidade em hh)]. A aplicação da pena foi conhecida também fora do meio de trabalho, pois atendendo ao prestígio de que gozava [cfr. factualidade em y)], a comunicação social procedeu à divulgação daquela sanção, com imagens do A. [cfr. factualidade em gg)].
Tendo em conta este contexto, que era conhecido do R., a aplicação de uma sanção disciplinar – embora leve mas amplamente divulgada no meio profissional em que o A. se inseria — que atinge a liberdade de expressão de opiniões e assume a função de prevenção especial relativamente a futuras atuações é causa adequada dos efeitos sentidos pelo A. e mencionados na factualidade em cc), dd) e ee), os quais constituem tipicamente danos morais.
De fora deste nexo, porque nem facticamente o mesmo se deu por provado, fica o acidente vascular sofrido pelo A. e respetivos efeitos e sequelas, mencionados na factualidade em ii) a kk), e mm) — conforme factualidade não provada mencionada em 5).
Estabelecido o nexo causal e identificados os danos de facto e de jure provocados pela conduta ilícita da Administração, importa agora apurar da respetiva indemnizabilidade e quantificação…”.
Correspondentemente, o tribunal a quo julgou a ação parcialmente procedente e, em consequência, absolveu o segundo RR. A... na qualidade de titular do cargo de Ministro da Justiça, do pedido indemnizatório; e condenou o RR. ESTADO a pagar ao A. a quantia total de €10.000 (dez mil euros), a título de indemnização civil.
O assim decidido pelo tribunal a quo espelha a explicita e pormenorizada motivação e o sentido da decisão e ainda os critérios e normas em que se fundou para decidir no sentido e no modo em que o fez, permitindo assim alcançar o inter-cognoscitivo adotado e quais as razões por que se decidiu como se decidiu, especificando de forma abundante e suficientemente fundamentada de facto e de direito a decisão em crise.
Ponto é que o dever de fundamentar as decisões tem consagração expressa e os casos de ocorrência da apontada nulidade são necessariamente raros, pois é consensual entre a doutrina e a jurisprudência que a nulidade da sentença por falta de fundamentação apenas se verifica perante a falta absoluta ou total ininteligibilidade dos fundamentos de facto e de direito ali vertidos e não perante a fundamentação meramente deficiente: cfr. art. 154°, art. 615°, n° 1, al. b) e art. 608°, n° 2 todos do CPC ex vi art. 1º e art. 140º ambos do CPTA.
Como bem se vê, denota-se na sentença objeto de recurso um labor jurídico bem definido na apreciação das questões colocadas ao tribunal a quo, mostrando-se, pois, perfeitamente claro o caminho que conduziu à decisão, pelo que, a sentença recorrida não padece da nulidade que lhe é imputada de falta de fundamentação: cfr. art. 154°, art. 615°, n° 1, al. b) e art. 608°, n° 2 todos do CPC ex vi art. 1º e art. 140º ambos do CPTA.
Acresce que, nos termos da lei, a sentença é nula quando: “…não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão…”: cfr. art. 615°, n.º 1 al. b) do CPC ex vi art. 140º n.º 3 do CPTA.
O que, como se viu, manifestamente, não se passou no caso em concreto.
Admite-se que o apelante possa não concordar com a decisão recorrida, mas tal não equivale a que se possa considerar que a decisão em crise se mostre incorreta e/ou insuficientemente fundamentada, não ocorrendo, pois, no caso, justificação para reverter o decidido.
Posto que, repete-se, só a falta absoluta de fundamentação (seja ao nível da indicação dos factos em que assenta a decisão, seja ao nível da argumentação jurídica com a indicação e interpretação, se necessária, das normas aplicáveis) pode determinar a nulidade da sentença, isso mesmo, já dizia o Professor Alberto dos Reis quando afirmava: “… o que a lei considera causa de nulidade é a falta absoluta de motivação; a insuficiência ou a mediocridade da motivação é espécie diferente, afeta o valor doutrinal da sentença, sujeita-a ao risco de ser revogada ou alterada em recurso, mas não produz a nulidade…”: cfr. CPC Anotado, Vol. V, pág. 140; vide v.g. Acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça - STJ de 2002-04-18, processo n° 02B737; de 2011-06-21, processo nº 1065/06.7TBESP.P1. S1 e de 2017-07-06, processo n° 121/11.4TVLSB.L1. S1, todos disponíveis em http://www.dgsi.pt.
Circunstância, que como sobredito e como decorre dos autos e o probatório elege, não se verifica no caso concreto.
Termos em que a decisão recorrida não padece da invocada nulidade por falta de fundamentação.
Acresce que a sentença é nula quando: “… o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento…”: cfr. art. 615°, nº 1 al. d) do CPC ex vi art. 140º nº 3 do CPTA.
Vale isto por dizer que importa compaginar com o dever imposto ao juiz de resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação e de não poder ocupar-se senão das questões suscitadas pelas partes, salvo se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras, sendo certo que é a violação deste dever que acarreta a sobredita nulidade da sentença: cfr. art. 95º do CPTA e art. 608° do CPC ex vi art. 1º e art. 140º nº 3 ambos do CPTA.
No que importa considerar para a economia dos autos, o recorrente defende que ocorreu omissão de pronúncia porque a decisão recorrida não identificou nenhum facto ilícito gerador da obrigação de indemnizar e que nada foi dito quanto à culpa.
Vejamos:
Decorre da leitura da decisão recorrida que a mesma - independentemente da discordância que a recorrente possa ter relativamente ao decidido -, mostra-se, não só, perfeitamente percetível quanto ao seu sentido e razões subjacentes à decisão adotada, como também e sobretudo, na identificação do ato ilícito violador de normas legais e ainda juridicamente relevante para efeitos indemnizatórios.
Ponto é que nem toda a ilegalidade gera, automaticamente, ilicitude indemnizável, mas o facto é que, no caso em concreto, foi identificado um ato administrativo anulado por sentença transitada em julgado (recorde-se: no processo n.º 1072/10.5BEAVR, que correu termos no TAF de Aveiro, e que anulou o Despacho do Diretor Nacional da Polícia Judiciária, de 2010-02-08, que - pondo fim ao processo disciplinar n.º 84/2009 da Polícia Judiciária - aplicou a TEÓFILO S. e, ao ora recorrido, a pena de repreensão escrita) e, por outro lado, este juízo de ilegalidade administrativa mostra-se coincidente com um juízo autónomo de ilicitude civil.
Na exata medida em que da decisão recorrida resulta que o ato administrativo anulado violou a lei de forma suficientemente grave, relevante e causal para gerar a obrigação de indemnizar: cfr. art. 9.º da Lei n.º 67/2007 de 31 de dezembro.
Dito de outro modo, o recorrente, no exercício das suas funções disciplinares e por causa desse exercício, face às regras de experiência comum e face às disposições legais e constitucionais aplicáveis, estava, além do mais, obrigado ao cumprimento do especial dever de respeito pela liberdade de expressão: cfr. art. 10º da Convenção europeia dos Direitos do Homem - CEDH; art.º 37.º da CRP; art. 9.º da Lei n.º 67/2007 de 31 de dezembro e art. 483º do Código Civil - CC.
Donde, tendo prolatado ato (no caso, pena disciplinar que veio a ser judicialmente anulada) em desacordo com tais normas, objetivamente, infringiu o cumprimento de tais deveres, de que resultou a ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos do ora recorrido: cfr. art. 10º da CEDH; art.º 37.º da CRP; art. 9.º da Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro e art. 483º do CC.
O que denota a suficiência e adequação da fundamentação adotada na decisão recorrida, mas também, que a mesma se mostra proferida dentro dos limites do peticionado quanto à questão da ilicitude.
Por outro lado, na decisão recorrida mostram-se também apreciadas as questões relativas à culpa, porquanto, diversamente do sustentado pelo recorrente, a culpa não foi pura e simplesmente assimilada à ilicitude, mas antes teve o tribunal a quo o cuidado de fixar a factualidade relevante e o direito corretamente aplicável, pronunciando-se assim, de forma clara, coerente e completa, sobre tudo o que lhe foi trazido, não se vislumbrando qualquer omissão suscetível de impedir a manutenção na ordem jurídica da controvertida decisão recorrida: cfr. art. 615°, nº 1 al. d) e art. 608º n.º 2 do CPC ex vi art. 140º nº 3 e art. 95º ambos do CPTA.
Isto porque, como bem concluiu o tribunal a quo, depois de ter aplicado o direito aos factos assentes, verificando não tendo sido ilidida a presunção do regime de responsabilidade exclusiva do Estado previsto no art.º 7.º n.º 1 da Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, as condutas em análise demandam a imputação aos seus autores a título de culpa leve, respondendo pelos danos que das mesmas tenham resultando tão só o ora recorrente Estado: cfr. art.º 10.º n.º 2 e art. 8.º n.º 1 ambos da Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro; art. 483º n.º 1 do CC.
Com efeito, não tendo o recorrente logrado assegurar, ou feito assegurar, o cumprimento integral dos deveres a que estavam obrigados os seus serviços, no exercício das respetivas funções e por causa deste exercício, sobre ele recai, como corretamente decidido pela 1ª instância, a presunção de culpa leve: cfr. art. 10º n.º 1, n.º 2 e n.º 3; art. 7º n.º 1, n.º 3 e n.º 4 todos da Lei n.º 67/2007 de 31 de dezembro e art. 483º n.º 1 do CC.
Termos em que a decisão recorrida não padece outrossim da invocada nulidade de omissão de pronúncia.
DO ERRO DE JULGAMENTO:
Conclui o recorrente que: “… 5 - Não decorre da lei que as ações ou omissões praticadas no exercício das funções públicas e por causa desse exercício, geram sempre e automaticamente, responsabilidade civil, e por isso, um dano…”.
Para tanto, alegou, ademais e em síntese, que a decisão recorrida ao aceitar uma parte do caso julgado no processo n.º 1072/10.5BEAVR, devia ter aceite também o efeito preciso desse julgado na lide, donde, não o tendo feito, repetiu o julgamento da causa, relativamente a uma decisão irrecorrível, com isso cometendo um manifesto erro grosseiro por violação do caso julgado: cfr. art. 580º do CPC.
Ora, como já expressamente decorre do relatório do presente acordo, o objeto da causa viu-se substancialmente reduzido por efeito do respetivo saneamento, dado que foi, repete-se, nessa sede, julgada a extinção parcial da lide por impossibilidade superveniente (quanto ao pedido impugnatório), prosseguindo os autos relativamente ao pedido indemnizatório.
O que significa que o tribunal a quo apreciou e decidiu a questão do efeito do julgado do processo n.º 1072/10.5BEAVR em sede de saneamento, com tal decisão, o recorrente, então se conformou.
Todavia, sempre se dirá que, aliás como decorre dos autos e o probatório elege, mostrar-se evidente que não ocorre identidade de sujeitos, pedido e causa de pedir (indemnizatório) entre a presente ação e o processo n.º 1072/10.5BEAVR, posto que o recorrido não era parte naqueles autos, nem nos mesmos deduziu qualquer pedido: cfr. art. 580º do CPC.
Sendo certo, repete-se, que nem toda a ilegalidade gera, automaticamente, ilicitude indemnizável, o facto é que, no caso em concreto, foi identificado um ato administrativo anulado por sentença transitada em julgado (no processo n.º 1072/10.5BEAVR) cujo juízo de ilegalidade administrativa se mostra absolutamente coincidente com um juízo autónomo de ilicitude civil como supra aduzido.
Termos em que a decisão recorrida não padece também do assacado erro de julgamento.
DO RECURSO SUBORDINADO:
DO ERRO DE JULGAMENTO DE DIREITO:
Na conclusão q) das suas contra-alegações, o recorrido, ora recorrente subordinado, requer o arbitramento de indemnização de valor superior, tendo por limite o máximo pedido de € 60.000,00.
Para tanto, alega, apenas e tão só, o seguinte: “… única censura que pode ser imputada à decisão recorrida é o facto de ter aplicado uma indemnização parca, requerendo-se a esse Alto Tribunal o arbitramento de indemnização de valor superior, tendo por limite o máximo pedido de € 60.000,00…”.
Como sobredito, o ora recorrido Estado, nada disse.
Importa, pois, ter presente que, na petição inicial o ora recorrente subordinado, pugnou pelo ressarcimento de danos não patrimoniais, sublinhando, em síntese, e ademais, que considerando a sua intensidade e extensão, bem assim como a posição cultural, social e económica das partes, cuida ser imperativo de justiça que o recorrido Estado seja condenado no pagamento ao agora recorrente subordinado da quantia de €60.000,00.
Relativamente ao quantum dos danos o tribunal a quo alicerçou a sua decisão nos seguintes argumentos: “… B. Da quantificação dos danos:
Apurada a responsabilidade subjetiva do R. Estado, importa agora determinar a indemnizabilidade dos danos morais apurados e o quantum indemnizatório a partir do peticionado.
Vem o A. reclamar, a título de danos não patrimoniais, o pagamento de uma indemnização no valor de €60.000.
Determina o 3.º/3 do RRCEE que a responsabilidade prevista neste regime abrange os danos não patrimoniais «nos termos gerais de direito». Apesar de não ser expressa, trata-se de uma remissão que, a este propósito, se dirige ao 496.º do CC. Determina o n.º 1 do preceito que, na fixação da indemnização, devem ser atendidos os danos não patrimoniais que, pela sua gravidade, mereçam a tutela do direito. Daqui decorre que não deve o direito tutelar danos que não apresentem uma gravidade atendível à luz de um padrão objetivo [e não à luz de uma sensibilidade especial do lesado], gravidade essa que justifique a concessão de uma satisfação de ordem pecuniária ao lesado. Com efeito, a indemnização por danos não patrimoniais assume mais a natureza de uma reparação do que de uma compensação, embora tenham ainda, mesmo se perifericamente, uma função sancionatória ou repressiva — neste sentido, cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 20/1/2010, proc. 014042/09.
Os danos identificados supra — provocados pela aplicação e manutenção superior da pena disciplinar de repreensão escrita — assumem gravidade suficiente para merecerem a tutela do direito; essa gravidade não decorre tanto da medida da pena mas da difusão que a aplicação da mesma alcançou — com desprestígio e perda de reputação profissional do A. — bem como ilicitude/ilegalidade concreta apurada e que conduziu à sua anulação. Com efeito, a decisão disciplinar não foi anulada com fundamento em qualquer vício de forma ou de procedimento; aquela repreensão escrita foi anulada por se ter chegado à conclusão de que violava o direito fundamental à liberdade de expressão do A., cuja proteção é reconhecida também em termos rigorosos pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem [cfr. sentença mencionada em a) e jurisprudência do TEDH aí mencionada]. Daí que a pena disciplinar produzisse o dano autónomo, para além do impacto psicológico relatado, de atentar contra a sua liberdade de expressão. Esta circunstância justifica, pois, que os padecimentos psicológicos — vexame, sentimento de injustiça e de revolta, amargura angústia, mau-humor e irritabilidade, revolta interior e sofrimento — que se provaram e afetaram o A. na sequência da punição tenham impacto e gravidade a merecer a tutela do Direito.
Impõe o art.º 494.º do CC, aplicável por remissão do art.º 496.º/3, 1ª parte, que a indemnização, neste caso, seja fixada com recurso a um juízo de equidade que atenda a um conjunto de circunstâncias do caso. Ora, no presente caso, a punição disciplinar aplicada apresentava – dentro das penas disciplinares legalmente previstas — uma gravidade baixa; todavia, foi amplamente difundida, dentro e fora da PJ com danos de reputação, sentimento de vexame e humilhação ampliados. Por outro lado, a ilegalidade concreta daquela punição disciplinar é de natureza substancial pois que a punição aplicada redundou numa violação do direito à liberdade de expressão do A., que é direito fundamental constitucionalmente garantido [art.º 37.º da CRP] cujas violações por parte de entidades públicas não podem deixar de ser adequadamente sinalizadas — cfr. também o art.º 10.º da Convenção Europeia dos Direitos Humanos.
Nesta medida, e atento o exposto, determino, nos termos do art. º496.º/1 e 3 do CC, por recurso a um juízo de equidade [art.º 494.º do CC], responsabilizar o R. ─ a título de compensação / sanção pelos danos não patrimoniais provados aos A. ─ pelo pagamento €10.000 (dez mil euros) …”.
O assim decidido mostra-se devidamente fundamentado e subsume corretamente o direito aos factos aplicáveis, evidenciando a assertiva aplicação dos juízos de equidade que para o efeito se mostram convocáveis.
Consabidamente, equidade não é sinónimo de arbitrariedade, mas sim um critério para correção do direito, em ordem a que se tenham em consideração, fundamentalmente, as circunstâncias do caso concreto: vide Acórdão da Relação de Évora 1988-10-13: BMJ. 380 – 560.
Acresce que o ora recorrente subordinado, não logrou, como se lhe impunha, densificar ou concretizar razões pelas quais entende ter sido parca a indemnização que lhe foi fixada pela decisão recorrida e nada resultando dos autos que coloque em crise as a aplicação das regras da equidade, mostram-se as mesmas, no caso, respeitadas e adequadas a alcançar um resultado justo e objetivo, pelo que, soçobra tal conclusão recursiva.
Termos em que a decisão recorrida não padece do invocado erro de julgamento.
IV. DECISÃO:
Nestes termos, e pelo exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo – Subsecção Social deste TCAS em negar provimento aos recursos interpostos e, em confirmar a decisão recorrida.
Custas do recurso principal e do recurso subordinado a cargo de cada um dos respetivos recorrentes.
07 de maio de 2026
(Teresa Caiado – relatora)
(Ilda Côco – 1ª adjunta)
(Rui Pereira – 2º adjunto)
