137/1989 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 137/89 Processo n.º 32/88 1ª Secção Relator: Conselheiro Martins da Fonseca Acordam no Tribunal Constitucional 1. O Magistrado do Ministério Público junto do Tribunal Judicial da comarca de Valência fez remeter ao Tribunal de Instrução Criminal de Viana do Castelo, a fim de ali se proceder à instrução preparatória nos termos do artigo 54.º do Decreto-Lei n.º 424/86, de 27 de Dezembro, uns autos de inquérito preliminar organizados pela Guarda Fiscal, em que figurava como arguido A., suspeito da prática de um crime de contrabando de importação previsto pelo n.º 1 do artigo 9.º do mesmo diploma legal. Atendo-se à consideração de que a norma do citado artigo 54.º do Decreto-Lei n.º 424/86, se achava inquinada pelo vício de inconstitucionalidade, o Juiz do processo recusou a sua aplicação determinando, do mesmo passo, a remessa dos autos à delegação da Procuradoria da Republica de Valença. 2. Em conformidade com o disposto nos artigos 70.º, n.º 1, alínea a) e 72.º, n.ºs 1, alínea a) e 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, o Ministério Público interpôs, daquele despacho, recurso obrigatório de constitucionalidade para este Tribunal. Nas alegações produzidas pelo Exmo. Procurador-Geral da República Adjunto, formulou-se o seguinte quadro conclusivo: Não deve ser julgada inconstitucional a norma constante do artigo 54.º do Decreto-Lei n.º 424/86, de 27 de Dezembro, na parte em que determina a abertura de instrução preparatória quando, no decurso do inquérito preliminar, não tiverem sido apresentadas as guias e documentos a que se refere a alínea a) do n.º 2 do artigo 9.º do mesmo diploma; Deve ser concedido provimento ao recurso, determinando-se a reforma da decisão recorrida, na parte impugnada". 3. O recorrido não contra-alegou. Tudo visto, cumpre apreciar e decidir a questão posta, isto é, saber se a norma do artigo 54.º do Decreto-Lei n.º 424/86, na parte em que torna obrigatória a realização de instrução preparatória quando, no decurso do inquérito preliminar por crime de contrabando, não sejam apresentadas as guias e documentos exigidos pela alínea a), do n.º 2, do artigo 9.º, do mesmo diploma legal, padece do vicio de inconstitucionalidade. Vejamos. 4. No artigo 54.º do Decreto-Lei n.º 424/86, dispõe-se do modo seguinte: "As guias e documentos a que se refere a alínea a) do n.º 2 do artigo 9.º devem ser apresentadas no decurso do inquérito preliminar, sem o que a autoridade que o dirige requererá instrução preparatória". Por seu turno, o artigo 9º do mesmo diploma, na parte que aqui importa destacar, preceitua assim: " 1 - Quem fizer entrar no País ou fizer sair dele quaisquer mercadorias sem passarem pelas alfândegas será punido com prisão de 3 meses a 2 anos e multa de 50 a 200 dias". A decisão recorrida, depois de incluir a matéria versada naquele artigo 54.º, no âmbito da competência legislativa reservada da Assembleia da República [artigo 168.º, n.º 1, alínea c), da Constituição], conclui que, à data da edição do diploma no qual ele se insere, o Governo não dispunha já de credencial parlamentar habilitante e daí a inevitável inconstitucionalidade orgânica conducente à desaplicação normativa em controvérsia. E a inexistência da necessária habilitação concedida pela Assembleia da República, funda-se, à luz da visão da decisão impugnada, nas razões seguintes: " A competência para legislar sobre tal matéria foi concedida ao Governo pela autorização legislativa prevista no art.º 60.º da Lei n.º 9/86, de 30 de Abril. Mas, em tal autorização, em conformidade com o n.º 2 do art.º 167.º da Constituição, era fixada a sua duração em 90 dias, prazo este contado desde a entrada em vigor daquela Lei n.º 9/86, isto é, desde o primeiro dia útil do mês seguinte ao da sua publicação – art.º 78.º, n.º 2 desta Lei. Este primeiro dia útil do mês seguinte ao da publicação de tal Lei foi, assim, 2 de Maio de 1986. Ora, o Governo só veio aprovar o diploma que viria a ser o referido Decreto-Lei n.º 424/86, em 28 de Agosto de 1986, como se regista na sua parte final, sem que, entretanto tivesse havido qualquer prorrogação do prazo concedido na dita Lei de autorização legislativa. Assim, quando o Governo legislou sobre a matéria referida, já havia transcorrido integralmente o espaço temporal em que estava habilitado a fazê-lo e, por isso, as normas que o Governo aprovou sobre matérias reservadas à Assembleia da República são organicamente inconstitucionais". Dissentindo deste entendimento, desenvolve-se na alegação oferecida pelo Ministério Público um discurso argumentativo em favor da não verificação da inconstitucionalidade, balizado, no essencial, pelos seguintes suportes: " No artigo 60.º da Lei n.º 9/86, de 30 de Abril, sobrepõem-se uma injunção política dirigida ao Governo para legislar no prazo de 90 dias e uma autorização legislativa concedida ao Governo para legislar no prazo de vigência da Lei Orçamental, ou seja, até ao final de 1986; O incumprimento do prazo da injunção politica origina responsabilidade política do Governo perante o Parlamento, mas não invalida juridicamente, por essa razão, o diploma aprovado dentro do prazo anual de duração implícita da autorização legislativa; A autorização constante do mencionado artigo 60.º da Lei n.º 9/86, incidindo sobre ‘infracções tributárias e sua punição’, e definição de ‘tipos legais de crimes fiscais, respectivas penas, órgãos competentes para o seu julgamento e normas processuais aplicáveis’ legitima a emissão de normas sobre o processo das infracções fiscais aduaneiras". Vai decidir-se, de seguida, sobre qual a solução havida por adequada face ao quadro dicotómico que se deixou exposto. A Proposta de Lei n.º 16/IV (cfr. Diário da Assembleia da República, II Série, n.º 32, de 19 de Fevereiro de 1986), respeitante ao Orçamento do Estado para 1986, incluía, no seu artigo 48.º, uma normação sobre infracções tributárias concebida nos seguintes termos: " Fica o Governo autorizado a: Rever as disposições legais relativas as infracções tributarias e à sua punição e definir tipos legais de crimes fiscais, respectivas penas, órgãos competentes para o seu julgamento e normas processuais aplicáveis; Proceder à revisão das normas dos diversos códigos fiscais relativos à qualificação das infracções, bem como das penas aplicáveis, no sentido de passar a conceber aqueles como ilícitos de mera ordenação social; Proceder à revisão do Código de Processo das Contribuições e Impostos, no sentido de o processo relativo as infracções fiscais passar a ser considerado como processo de contra-ordenação fiscal". Na sequência desta proposta veio a Lei n.º 9/86 (Lei do Orçamento do Estado para 1986) a incluir um preceito assim redigido: " Artigo 60.º (Infracções tributárias). Serão revistas no prazo de noventa dias as disposições legais relativas as infracções tributarias e sua punição, por forma a: Definir tipos legais de crimes fiscais, respectivas penas, órgãos competentes para o seu julgamento e normas processuais aplicáveis; Definir ilícitos de mera ordenação social de carácter fiscal e respectivas normas processuais". Parece poder afirmar-se com segurança, face ao teor destes dois textos, que o Governo solicitou e obteve da Assembleia da República autorização legislativa para, além do mais, poder legislar sobre processo criminal aplicável aos crimes fiscais aduaneiros. É certo que a formulação concedida ao artigo 60.º da Lei n.º 9/86, poderá sugerir a ideia de ali apenas se conter uma "injunção" política ao Governo, por parte da Assembleia da República. Todavia, não pode ignorar-se que o Governo, na sua proposta de lei, solicitou de forma expressa uma autorização legislativa com determinado âmbito de incidência, o qual veio depois a ser inteiramente preenchido naquele preceito da Lei n.º 9/86. Mas se a autorização concedida vale juridicamente, como autorização legislativa, então o prazo cometido ao Governo, há-de, paralelamente, valer também como prazo de duração da autorização legislativa implicitamente concedida. Nem procede o argumento aduzido em sentido contrário pelo Ministério Público, segundo o qual, encontrando-se a autorização em causa vertida na Lei que aprovou o Orçamento do Estado, havia ela de valer durante todo o período de vigência desse Orçamento. Com efeito, aceitando-se embora, como tem sido jurisprudência uniforme deste Tribunal, que a exigência constante do artigo 168.º, n.º 2, da Constituição – duração das autorizações legislativas – não tem que se aplicar as autorizações contidas na lei orçamental, "já que a sua duração resulta implícita e automaticamente do carácter anual da Lei do Orçamento" (cfr. José Manuel Cardoso da Costa, Sobre as autorizações legislativas na Lei do Orçamento, Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Separata do número especial "Estudos em homenagem do Prof. Doutor Teixeira Ribeiro", 1981), o certo é que tal entendimento não impõe que todas as autorizações legislativas incluídas nas leis orçamentais hajam de dispor de uma duração anual, ainda quando delas conste expressamente uma diferente duração. Ora, como já se assinalou, no caso em presença, o artigo 60.º da Lei n.º 9/86, comete ao Governo a incumbência de rever a legislação penal tributária no prazo de 90 dias. Assim sendo, o prazo de duração da autorização legislativa há-de ser este prazo de 90 dias, assim expressamente referenciado, e não já o prazo genérico da vigência da lei orçamental em que aquela autorização se acha inserta. Em conformidade com o disposto no artigo 168.º, n.º 1, alínea c), da Constituição, pertence a Assembleia da Republica competência exclusiva para legislar sobre a "definição de crimes, penas […] bem como processo criminal" salvo autorização ao Governo. Ora, no caso "sub judice, o Governo não dispunha de competência para editar a norma do artigo 54.º do Decreto-Lei n.º 424/86, sem previamente alcançar a necessária credencial parlamentar. A obrigatoriedade de instrução preparatória ali imposta para todos os casos em que no inquérito preliminar não sejam apresentadas as guias e documentos relativos a mercadorias de circulação condicionada que alguém ponha ou tenha em circulação, além de seguramente respeitar a matéria do âmbito do processo criminal, contém também disciplina inovadora face ao regime do Decreto-Lei n.º 187/83, de 13 de Maio, então revogado. E assim sendo, é irrecusável que, apenas ao abrigo de uma autorização legislativa, podia de modo constitucionalmente legítimo ser editada a normação em causa. Porém, acaba por se verificar que a credencial utilizada pelo diploma delegado no qual se inscreve o artigo 54.º aqui em controvérsia, já havia perdido a sua validade, seja no momento da sua aprovação em Conselho de Ministros (28 de Agosto de 1986), seja, por maioria de razão, naquele em que foi publicado no Diário da República (27 de Dezembro de 1986). Com efeito, a autorização legislativa concedida pelo artigo 60.º da Lei n.º 9/86, havia de ser utilizada no prazo de 90 dias, a contar do dia 2 de Maio de 1986, data da entrada em vigor daquele preceito, por força do disposto no artigo 78.º, n.º 2, da mesma lei, ao dispor que aquelas disposições salvo as relativas a realização de despesas - começavam a vigorar no primeiro dia útil do mês seguinte ao da sua publicação que, como já se anotou, teve lugar em 30 de Abril de 1986. Decorre do exposto que a norma em causa, ao ser emitida sem o suporte de uma autorização legislativa válida aquela que foi invocada já vira esgotada o prazo da sua duração tem de haver-se por organicamente inconstitucional. Poderia ainda sustentar-se o carácter não inovatório da norma do artigo 54.º já citado. O Tribunal Constitucional em harmonia com a jurisprudência da Comissão Constitucional, tem entendido que nos casos em que o Governo legisla em áreas próprias da reserva legislativa parlamentar, mas se limita a reproduzir o texto da anterior disposição normativa, insusceptível de censura no plano da constitucionalidade, não incorre então a nova norma, no vicio de inconstitucionalidade. Todavia com o acórdão n.º 77/88, Diário da República, I Série, n.º 98, de 28 de Abril de 1988, esta jurisprudência sofreu uma certa inflexão e passou a entender-se que o carácter não inovatório de tais normas dependia, não apenas da sua consideração individuada, mas ainda da consideração global dos regimes em que se situassem ora as velhas normas, ora as novas (cfr. Acórdão n.º 241/88). Neste quadro de pressupostos, a norma anterior em relação à qual haveria de ser referenciado a do artigo 54.º do Decreto-Lei n.º 424/86 era a norma do artigo 35.º do Decreto-Lei n.º 187/83, com a qual essa norma do artigo 54.º tinha historicamente estreito parentesco. Sucede, porém, que o Tribunal Constitucional através do acórdão n.º 155/88, ulteriormente rectificado pelo acórdão n.º 177 /88 (in Diário da República, I Série, n.º 174, de 29 de Julho de 1988 veio a declarar a inconstitucionalidade com força obrigatória geral daquela mesma norma do artigo 35.º, o que importou – artigo 282.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa – que ela fosse "varrida" do ordenamento jurídico com efeito ex tunc. Pelos motivos expostos decide-se julgar inconstitucional a norma do artigo 54.º do Decreto-Lei n.º 424/86, de 27 de Dezembro, por violação do disposto no artigo 168.º, nº 1, alínea c) da Constituição, negando-se, consequentemente, provimento ao recurso. Lisboa, 26 de Janeiro de 1989 Martins da Fonseca Vital Moreira Raul Mateus Armando Manuel Marques Guedes