187/86 - Tribunal Constitucional

1.ª Secção. Relator: Conselheiro Monteiro Dinis. Acordam no Tribunal Constitucional: I — Enquadramento da questão 1— A. foi autuado pela Brigada de Trânsito da Guarda Nacional Republicana como autor da contravenção prevista e punida pelo artigo 7.º, n.º 3, do Código da Estrada em vir­tude de no dia 29 de Janeiro de 1983 conduzir na estrada nacional n.º 10 um veículo automóvel com excesso de velocidade. Depois de haver pago voluntariamente a multa correspondente àquela infracção, foi-lhe imposta pela Direcção-Geral de Viação a inibição da fa­culdade de conduzir automóveis por quinze dias. Desta decisão interpôs recurso hierárquico, que, por despacho de 26 de Outubro de 1983 do Secretário de Estado dos Transportes, não obteve atendimento. Levou então recurso contencioso ao Supremo Tribunal Administrativo, que, pelo Acórdão de 2 de Maio de 1985, declarou a nulidade do acto impugnado, pois que o n.º 4 do artigo 6.º do Código da Estrada con­traria o disposto nos artigos 32.º, n.os 1, 3 e 5, e 205.º da Constituição da República e deixou, por isso, de ser aplicável após o início da vigência da Lei Fundamental, dado o disposto no seu artigo 293.º». 2— Do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo recorreu o Mi­nistério Público, circunscritamente à questão da inconstitucionalidade da parte da norma desaplicada, isto é, a norma do artigo 61.º, n.º 4, do Código da Estrada, enquanto atribui competência à Direcção-Geral de Via­ção para aplicar medidas de inibição da faculdade de conduzir a um condutor que, tendo cometido uma transgressão estradai, paga volunta­riamente a respectiva multa. Nas alegações produzidas pelo Ex.mo Procurador-Geral da República Adjunto, na esteira da informação n.º 7/81 do auditor jurídico do Mi­nistério dos Transportes, publicada no Boletim do Ministério da Justiça, n.º 303, pp. 106 e segs., sustenta-se a conformidade constitucional da norma questionada, peticionando-se, em consequência, o provimento do recurso e a revogação do acórdão impugnado, de modo a ser reformu­lado em consonância com o juízo de constitucionalidade material daquele preceito do Código da Estrada. O recorrido não ofereceu alegações. Corridos os vistos legais, cabe agora apreciar e decidir a questão cujo enquadramento vem de fazer-se. II — Fundamentação legal 1 — O artigo 61.º, n.º 4, do Código da Estrada, na parte que agora importa reter, reza do modo seguinte: 4— A inibição definitiva ou temporária da faculdade de con­duzir será imposta pelos tribunais, sem prejuízo do disposto no artigo 55.º, quando deva seguir-se à condenação do condutor por qualquer infracção, e pela Direcção-Geral de Viação, nos casos res­tantes […] Acaso a atribuição de competência à Administração para impor medi­das desta natureza será constitucionalmente consentida? Este Tribunal já decidiu em diversos arestos [Cf. Acórdãos n.os 28/83 e 315/85 (Diário da República, 2.a série, de, respectivamente, 21 de Ja­neiro de 1984 e 12 de Abril de 1986) e ainda o Acórdão n.º 135/86, de 16 de Abril de 1986, ainda inédito] que as garantias de defesa consa­gradas no artigo 32.º da Constituição — rectius nos n.os 1, 3 e 5 — im­põem sempre a intervenção do juiz quando seja de aplicar a medida da inibição da faculdade de conduzir. Não foram apresentados argumentos susceptíveis de contrariar a orien­tação jurisprudencial assinalada, que, por isso, inteiramente se perfilha e acompanha. 2 — Em conformidade com o artigo 27.º, n.º 2, da Constituição, nin­guém pode ser, total ou parcialmente, privado da liberdade, a não ser em consequência de sentença judicial condenatória pela prática de acto punido por lei com pena de prisão ou de aplicação judicial de medida de segurança. Na sequência deste imperativo constitucional, a lei processual penal reserva aos juízes e aos tribunais a aplicação de sanções pela prática de crimes e ainda pela prática de contravenções a que não caiba unicamente pena de multa (cf. artigo 167.º e 553.º do Código de Processo Penal e 7.º do Decreto-Lei n.º 400/82, de 23 de Setembro). Por outro lado, também por exigência constitucional, quer se trate de crimes, quer de contravenções, ao arguido hão-de ser asseguradas todas as garantias de defesa, possibilitando-se-lhe, ou mesmo garantindo-se-lhe, consoante os casos, a assistência de defensor, devendo, em todas as cir­cunstâncias, a audiência de julgamento subordinar-se ao princípio do con­traditório (cf. artigo 32.º, n.ºs 1, 3 e 5, da Constituição). No tocante às transgressões previstas no Código da Estrada a que não corresponde pena de prisão, a entidade autuante procede à notificação do infractor a fim de este poder efectuar o pagamento voluntário da res­pectiva multa. Quando esse pagamento não se verificar, o auto é reme­tido a tribunal para julgamento, em conformidade com o disposto no ar­tigo 543.º e seguintes do Código de Processo Penal. No caso de à infracção corresponder, além da multa, inibição da fa­culdade de conduzir, como sucede na situação em apreço, esta medida é aplicável pela Direcção-Geral de Viação sempre que se verifique o pa­gamento voluntário da respectiva multa, por força do preceituado no já transcrito artigo 61.º, n.º 4, do Código da Estrada. A decisão do director-geral de Viação que impõe a medida de inibi­ção é susceptível de recurso para o Secretário de Estado dos Transportes, podendo o recorrente instruir o processo com documentos que sirvam de suporte à sua defesa. O membro do Governo a quem cabe apreciar o pe­dido pode determinar a realização de diligências tendentes ao apuramento da veracidade dos factos alegados pelo recorrente, as quais, aliás, tam­bém podem por este ser requeridas (cf. artigo 55.º, n.º 3, do Código da Estrada). Do despacho do Secretário de Estado que aplique a medida em causa cabe recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, recurso este de mera legalidade, tendo por objecto a declaração de invalidade ou anulação do acto recorrido [cf. artigos 26.º, n.º 1, alínea e), e 5.º do Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de Abril, que aprovou o Estatuto dos tribunais Administrativos e Fiscais]. 3— Não obstante a profunda reforma sofrida pelo direito sanciona­tório com a entrada em vigor do actual Código Penal e com a consagra­ção legal do ilícito de mera ordenação social, o certo é que subsistem ainda no nosso sistema jurídico as contravenções como categoria dogmática do direito penal clássico, entre as quais se incluem as previstas no Código da Estrada. O Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, reformulou o regime geral das contra-ordenações, atribuindo o seu processamento e a aplica­ção das coimas e possíveis sanções acessórias às autoridades administrati­vas, após prévia audição do arguido (cf. artigos 33.º e 21.º, n.º 3, e 50.º do Decreto-Lei n.º 433/82). As decisões, despachos e demais medidas tomadas pelas autoridades administrativas no decurso do processo são sus­ceptíveis de impugnação judicial por parte do arguido ou da pessoa con­tra as quais se dirigem, sendo competente para conhecer do recurso o juiz de direito da comarca em cuja área tem a sua sede a autoridade que apli­cou a coima. O juiz decidirá por simples despacho ou mediante audiên­cia de julgamento, consoante os casos, mas sempre com intervenção do arguido. De algumas decisões judiciais assim proferidas cabe recurso para a Relação (cf. artigos 59.º, 61.º, 64.º, 67.º e 73.º do diploma legal ci­tado). Deste modo se deixa assinalado desde já que no âmbito de aplicação do ilícito contra-ordenacional se estabeleceu um recurso contencioso de jurisdição plena, e não um mero recurso de anulação, precedido aquele, aliás, de uma audiência de julgamento presidida por um juiz e sob a égide do contraditório. Como já se viu, as coisas passam-se de modo bem diverso no plano da contravenção estradai, de que os autos curam. 4— Com efeito, desde logo, deve acentuar-se que a medida de ini­bição da faculdade de conduzir é imposta pela Administração sem prece­dência de uma audiência de julgamento presidida por um juiz, onde seja possível estabelecer o contraditório e o arguido ser ouvido e defender­-se, pessoalmente ou com a assistência de um defensor, pronunciando-se sobre o fundado ou infundado da medida e, na primeira hipótese, sobre a sua dimensão. Tendo-se em conta que a medida de inibição da faculdade de condu­zir pode variar entre um mínimo e um máximo — até três meses, seis meses e um ano [cf. artigo 61.º, n.º 2, alínea b), do Código da Es­trada] — e ainda que o recurso admissível para o Supremo Tribunal Ad­ministrativo é um mero recurso de legalidade, e não de plena jurisdição, fácil é de concluir que o regime legal descrito conduz a uma manifesta limitação das garantias de defesa asseguradas ao processo criminal pela Constituição. Ademais, tem de ponderar-se, como bem se acentua no citado Acór­dão n.º 28/83, que muitas vezes o arguido procede à liquidação da multa tão-somente para evitar o incómodo de se deslocar a tribunal e aí discutir a real existência do facto que lhe foi imputado, sem ter minimamente a consciência de que dessa liquidação lhe poderá advir, ou lhe advirá, a pri­vação da faculdade de conduzir veículos automóveis. Obtemperar-se-á que ao arguido, na fase do recurso hierárquico, as­siste requerer diligências e instruir os autos com documentos; simples­mente, e desde logo, todos os eventuais elementos probatórios assim co­lhidos não o são com as garantias do processo contraditório e, por outro lado, não é líquido que a Administração proceda necessariamente à pro­dução da prova que lhe é solicitada e ainda que o Supremo Tribunal Ad­ministrativo possa anular a decisão recorrida com base em semelhante omissão. Verdadeiramente, o arguido só poderá, em definitivo, ver assegurada a sua defesa, quando lhe for dada a oportunidade real de apresentar as suas próprias razões, de valorar a sua conduta, de discutir o se e o quanto da medida. Tudo isto só é possível numa audiência de julgamento, su­jeita à regra do contraditório, onde possa estar presente e fazer-se assistir por um defensor. 5 — Mesmo para aqueles que entendam que as contravenções estra­dais, ou, pelo menos, as que estão na base do presente recurso, porque despidas de uma imediata referência ética e visando antes satisfazer ge­néricas necessidades colectivas de reacção contra acções e omissões que re­presentam um perigo para a ordem e tranquilidade públicas, constituem materialmente um ilícito administrativo, ou um ilícito de pura ordena­ção social ou a ele em tudo equivalente (cf. declaração de voto no Acór­dão n.º 23/83), e não se perfilha este entendimento, ainda assim, have­ria de concluir-se, no plano do ordenamento vigente, que o arguido de uma contravenção estradai beneficia, em certos casos, de menos garantias de defesa que o autor de uma contra-ordenação. Em verdade, ao contrá­rio deste, aquele não beneficia, em situação idêntica à verificada nos au­tos, de uma audiência de julgamento presidida por um juiz, à qual pode estar presente e ser ouvido, querendo, assistido por um defensor, sempre com observância da regra do contraditório. E, se assim é no domínio do direito à audiência (com as virtualidades assinaladas), o mesmo sucede quanto ao direito ao recurso, pois que, como já se viu, ao contrário do estatuído no regime do Decreto-Lei n.º 433/82, aqui apenas se consente um mero recurso de anulação, com manifesto desfavor para o arguido. De tudo isto se evidencia que as garantias de defesa concedidas ao recor­rente não são, seguramente, as que o artigo 32.º da Constituição consagra para o processo criminal, definido este com o âmbito que a lei ordinária lhe assinalava, abarcando, assim, também a forma do processo de transgressão [cf. o Acórdão n.º 164 da Comissão Constitucional (apêndice ao Diário da República, de 31 de Dezembro de 1979, pp. 78 e segs.)]. III — Decisão Nestes termos, decide-se: a) Julgar inconstitucional a norma do artigo 61.º, n.º 4, do Código de Estrada, na parte em que atribui competência à Direcção-Geral de Viação para aplicar medidas de inibição de conduzir a um con­dutor que, tendo cometido uma transgressão estradal, paga vo­luntariamente a multa; b) Negar provimento ao recurso e confirmar, embora com diverso fundamento, o acordo recorrido quanto à questão de inconstitu­cionalidade. Lisboa, 28 de Maio de 1986. — Antero Alves Monteiro Dinis — Martins da Fonseca — Raul Mateus — Costa Mesquita — Vital Moreira — Armando Manuel Marques Guedes.