185/86 - Tribunal Constitucional

1ª Secção Relator: Conselheiro Costa Mesquita Acordam no Tribunal Constitucional: 1. A., Limitada, com sede em Rivinheira, Queluz de Baixo, interpôs no Supremo Tribunal Administrativo recurso directo de anulação do acto da Comissão de Gestão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos nos termos do Decreto-Lei n.º 374-H/79, de 10 de Setembro, lhe determinou o pagamento de 155 385$00, importância relativa a taxas referentes a Julho de 1981. A 1ª Secção do Supremo tribunal Administrativo negou provimento ao recurso. Inconformada, a recorrente interpôs recurso para o Pleno. Mas, sem êxito, porque pelo acórdão de 23 de Julho de 1985 foi confirmado o aresto da Secção. O acórdão do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo é agora o objecto do recurso para o Tribunal Constitucional, recurso este limitado à questão de constitucionalidade da norma do artigo 2.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 374-H/79, a qual ao contrário do que pretendia a recorrente, não foi julgada inconstitucional. A. alegou para concluir: “1. Pela decisão impugnada nos presentes autos foram à recorrente liquidados impostos, nos termos previstos no Decreto-Lei n.º 374-H/79, 10 de Setembro; 2. Impostos e não taxas, como incorrectamente consta do mencionado diploma, pois elas têm carácter genérico, constituindo prestações pecuniárias exigidas pela Comissão recorrida com vista à realização dos fins públicos que a mesma prossegue no sector da vida económica nacional que coordena, e não constituindo o preço autoritariamente estabelecido, pago pela utilização individual de bens semi-públicos, tendo a sua contrapartida numa actividade da Comissão recorrida especialmente dirigida ao respectivo obrigado; 3. Como tais, alias, têm sido juridicamente qualificadas semelhantes “taxas” em vários arestos do Supremo Tribunal Administrativo, e como tais as classifica a Doutrina; 4. E a própria Comissão recorrida aceita que as prestações pecuniárias que exigiu na decisão impugnada não constituem qualquer contrapartida individualizada em retribuição de uma actividade sua especialmente dirigida à recorrente; 5. Ora nos termos dos artigos 106.º, n.º 2, e 167.º, alínea o), da Constituição da República, no texto àquela data vigente, os impostos são criados por lei, que determina a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias do contribuinte, sendo a legislação respeitante à criação de impostos e a definição desses seus elementos essenciais da exclusiva competência da Assembleia da República; 6. O Decreto-Lei n.º 374-H/79, de 10 de Setembro, foi publicado com expressa invocação de autorização legislativa constante do artigo 6.º da Lei n.º 43/79, de 7 de Setembro, a qual renova a autorização legislativa do artigo 31.º da Lei n.º 21-A/79, de 25 de Junho; 7. E esta última autorizava o Governo a rever a base de incidência e o regime de cobrança das receitas dos organismos de coordenação económica; 8. Repete-se: base de incidência; 9. Não incidência, como por vezes se lê no Acórdão recorrido; 10. Ora o próprio texto do Decreto-Lei n.º 374-H/79, interpretando autenticamente o sentido da expressão base de incidência, esclarece nos n.ºs 2 e 3 do seu artigo 2.º ser ela quanto ao imposto que institui “o preço de venda praticado pelo produtor e pelo importador, com excepção dos medicamentos especializados, em relação aos quais a base de incidência será o preço de venda ao público” ou, para os produtos importados para consumo próprio, “o preço CIF acrescido dos direitos de importação e de 20% sobre a soma destes dois valores”; 11. Nestas condições, a expressão base de incidência, com o conteúdo bem delimitado que tem, diferenciado de um conceito amplo de incidência, apenas pode abranger a previsão inerente à estrutura de qualquer norma tributária, e nunca a respectiva estatuição, nomeadamente no que se refere à taxa ou quantitativo aplicável; 12. Sendo aliás de salientar que qualquer norma de autorização legislativa de natureza tributária, devendo definir o objecto e a extensão da autorização (artigo 168.º, n.º 1, da Constituição), não pode deixar de expressamente mencionar quais, de entre os elementos essenciais dos impostos (incidência, taxa, benefícios fiscais e garantias dos contribuintes, conforme o artigo 106.º, n.º 2 da Constituição), aqueles a que se reporta; 13. Assim não é legitimo considerar incluída na expressão base de incidência (nem sequer a incidência se referindo a lei de autorização, repete-se), os elementos essenciais do imposto em causa que são a taxa (ou quantitativo), ou os benefícios fiscais ou as garantias dos contribuintes; 14. Nem tais elementos são aliás enquadráveis na expressão regime de cobrança, que pressupõe a existência de um imposto já previamente definido quanto a todos os seus elementos essenciais; 15. Pelo que o Decreto-Lei n.º 374-H/79 não respeitou os limites que lhe eram impostos pela lei de autorização em que confessadamente se baseava, de onde a inconstitucionalidade do artigo 2.º, n.º 1, e relação B ao mesmo anexa, nos quais se funda a decisão recorrida; 16. Acresce que o mencionado Decreto-Lei foi publicado ao abrigo de uma norma de autorização legislativa de carácter meramente formal, o artigo 6.º da Lei n.º 43/79, de 7 de Setembro, aliás publicada em 11 desse mês, e portanto para entrar em vigor posteriormente à publicação do próprio Decreto-Lei n.º 379-H/79, norma de autorização que não chegou sequer a entrar em vigor, por dissolução da Assembleia da República que a concedera (Decreto n.º 98-A/79, de 11 de Setembro), o que importou a respectiva caducidade nos termos do artigo 168.º, n.º 3 da Constituição; 17. Por outro lado, a autorização anteriormente concedida pelo artigo 31.º da Lei n.º 21-A/79, de 25 de Junho, por ter igualmente natureza meramente formal, muito embora inserida no texto daquela lei, caducara por exoneração do Governo a que fora concedida, nos termos do citado artigo 168.º, n.º 3 da Constituição; 18. Assim o Governo, ao fazer publicar o Decreto-Lei n.º 374-H/79, de 10 de Setembro, não tinha qualquer prévia autorização legislativa que o permitisse, definindo o seu objecto e extensão; 19. Foram assim violados, conforme suscitado no requerimento inicial e nas alegações, ao fazer-se na deliberação recorrida aplicação do artigo 2.º, n.º 1, e Anexo B do Decreto-Lei n.º 374-H/79, os artigos 106.º, n.º 2, 167.º, alínea o), 168.º, n.ºs 1 e 3, e 201.º, n.º 1, alínea b), da Constituição da República; 20. Mantendo o acto impugnado, o Acórdão recorrido violou, assim, os mencionados preceitos da lei constitucional; 21. Termos em que deve ser dado provimento ao presente recurso e, por via dele, revogar-se o referido Acórdão, com fundamento em violação dos citados preceitos da lei constitucional”. A Comissão de Gestão também alegou para defender o ponto de vista contrário, pedindo que se negue provimento ao recurso e se mantenha o acórdão recorrido. O Exmo. Magistrado do Ministério Público conclui assim as suas alegações: “ (…) Deve ser negado provimento ao recurso, mantendo-se o douto Acórdão recorrido, por ter decidido correctamente a questão de inconstitucionalidade, tal como decidiu em caso análogo o Acórdão deste Tribunal Constitucional n.º 131/85, Processo n.º 184/84, de 24 de Julho e também o Acórdão n.º 69/86, Processo n.º 78/85, de 5 de Março, relativamente ao mesmo diploma, o Decreto-Lei n.º 374-H/79 (…)” 2. Com os vistos legais vem o processo para julgamento. Cumpre decidir se a norma do artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 374-H/79 é, ou não, inconstitucional. 3. O problema que vem posto não é novo, e tem sido resolvido pelo Tribunal Constitucional, de uma maneira constante, no mesmo sentido: a norma do artigo 2.º, n.º1, do Decreto-Lei n.º 374-H/79 não é inconstitucional. Aliás, a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, abundante e igualmente uniforme, pelo menos a partir do acórdão de 10 de Fevereiro de 1983, in Ac. Doutrinas, n.º 257.º, pags. 579 e segs., onde o problema é tratado com muita profundidade, chegava à mesma conclusão. Não se detectam agora vias de investigação novas pelo que nos limitamos a enunciar as sub-questões colocadas e sintetizar as respostas correctas para elas. 4. O Decreto-Lei n.º 374-H/79 foi publicado com data de 10 de Setembro. A Lei n.º 43/79 tem a data de 7 de Setembro. No intróito do Decreto-Lei alude-se à autorização constante do artigo 6.º da Lei. Aparentemente, para quem defende que existe uma presunção de coincidência entre a data que consta do diploma e o dia em que o jornal oficial em que vem publicado é distribuído, havendo apenas um direito à reparação por parte dos interessados que tenham sido prejudicados com uma distribuição tardia, nenhum problema se punha. Acontece, porém, que este ponto de vista (cfr. Oliveira Ascensão, in “O Direito, Introdução e Teoria Geral”, 2ª edição, pag. 256) é, pelo menos, de exactidão duvidosa. E os Tribunais (cfr. v.g o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 8 de Março de 1979, in Acórdãos Doutrinais, n.º 211, pag. 569) e a Procuradoria-Geral da República (Parecer n.º 23/79, publicado no Diário da República, II Série, de 30 de Maio de 1979) não o acolheram, fazendo prevalecer sobre a data do jornal oficial o dia em que ele é efectivamente posto á disposição do público (data da distribuição). Escreveu-se atrás que só aparentemente o problema não se colocava no domínio da primeira corrente de opinião apontada. É que sempre ficava de pé a seguinte hesitação: as disposições do Decreto-Lei n.º 374-H/79 entrevam em vigor, nos termos do seu artigo 8.º, no dia seguinte ao da publicação, logo em 11. As da Lei, por aplicação da regra geral do artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 3/79, de 10 de Setembro, em 12. A dificuldade é a mesma se ponderarmos as datas da distribuição. O Decreto-Lei n.º 374-H/79 foi publicado em Suplemento ao Diário da República n.º 209, I série; a Lei n.º 43/79 foi publicada em Suplemento ao Diário da República n.º 207, I Série. Ambos os suplementos foram postas à disposição do público no mesmo dia – 11 de Setembro. Daí que pelas razões já ditas da “vacatio” de um e de outro as disposições do Decreto-Lei devessem entrar em vigor em 12 e as da Lei apenas em 16. Posto isto, a recorrente afirma que nada data da remissão não existia a autorização legislativa para a qual o Governo remete no Decreto-Lei n.º 374-H/79. Mas não tem razão. Mesmo no domínio do texto originário da Constituição anterior à revisão de 1982, só a falta de publicidade implicava a inexistência jurídica (n.º 4 do artigo 122.º). Ora, que em 11 de Setembro a lei autorizante estava publicada não se põe dúvida. Logo, não se poder falar aqui de inexistência jurídica da lei em 11 de Setembro. E o que os conceitos de “inexistência jurídica” e “não vigência” do diploma são conceitos com dimensão diferente é matéria inquestionada. O mais que é possível afirmar-se é que a cobertura da autorização só adquire plena eficácia em 16 de Setembro, ou, por outras palavras, que mesmo “se o decreto-lei for publicado antes de a lei de autorização entrar em vigor, isto apenas impede que aquele entre em vigor antes do inicio de vigência da lei” (Constituição…, Gomes Canotilho e Vital Moreira, 2ª edição, 2.º volume, pag. 205). Sabido que a fiscalização concreta da constitucionalidade tem um carácter instrumental, e que no caso em apreço essa fiscalização foi suscitada para lograr a anulação – ou a declaração de nulidade – de um acto administrativo reportado a uma conduta de administrado que teve lugar em Maio de 1980, é neste quadro temporal ulterior a 16 de Setembro de 1979, que a questão da constitucionalidade do artigo 2.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 374-H/79 há-de ser apreciada. 5. A autorização contida no artigo 6.º da Lei n.º 43/79 não refere o prazo de duração. A uma primeira aproximação, viola-se o n.º 1 do artigo 168.º da Constituição (depois da revisão de 1982, o n.º 2) que exige que a lei autorizante defina a duração da autorização. É falsa a mirada superficial de que damos notícia. A lei orçamental para 1979 foi a Lei n.º 21-A/79, de 25 de Junho. No domínio que agora nos interessa, da autorização legislativa contida no seu artigo 31.º não consta expressamente o prazo de duração da autorização. Porém, quando no artigo 1.º, n.º 1, alínea a) da lei n.º 21-A/79 se afirma que são aprovadas “ as linhas gerais do Orçamento Geral do Estado para 1979” exprime-se a dimensão temporal de todos os dispositivos da lei. Sob este ângulo não é legitimo duvidar de que o Governo podia, em princípio, servir-se da autorização referida até 31 de Dezembro de 1979. Mas à mesma conclusão se há-de chegar quando pensamos no substrato real de uma lei de orçamento: um corpo normativo unitário que exprime um quadro global e coerente da política financeira, e mesmo da política económico-financeira, a adoptar em determinado ano, isto é, com um horizonte temporal definido (neste sentido Cardoso da Costa, in “Sobre as Autorizações Legislativas da Lei do Orçamento”, nos “Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor J. J. Teixeira Ribeiro”, III, pags. 407 e segs.). Objectar-se-á, todavia, que se isto fosse assim, então ficava sem explicação a “renovação”, ainda no decurso do ano de 1979, da autorização conferida pelo artigo 31.º da Lei n.º 21-A/79. É conhecido o quadro circunstancial em que se processou essa “renovação”. A autorização contida no artigo 31.º da Lei n.º 21-A/79 fora concedida ao IV Governo Constitucional, e o V Governo Constitucional, receando que por força do disposto no artigo 168.º, n.º 3, da Constituição (hoje n.º 4 do mesmo artigo) houvesse caducado, tomou a iniciativa de repetir o pedido de autorização. Com dúvidas, e justificadas – não é isolada a opinião de Cardoso da Costa segundo a qual as autorizações legislativas contidas em lei do orçamento não caducam com a exoneração do Governo a que foram concedidas – a Assembleia da República renovou, no artigo 6.º da lei n.º 43/79, o título da autorização que permitia ao Governo “rever a base de incidência e regime de cobrança das receitas dos organismos de coordenação económica”. E o que é certo é que o Decreto-Lei n.º 374-H/79 aponta expressamente para a autorização constante do artigo 6.º da Lei n.º43/79 e não para a que fora conferida pelo artigo 31.º da Lei n.º 21-A/79. Com o que voltamos ao início. Só que agora conhecemos o enquadramento preciso da nova autorização. Ao remeter para o artigo 31.º da Lei n.º 21-A/79, a Assembleia da República localiza a norma, de maneira expressa, no âmbito da Lei Orçamental para 1979. Mas, então, tem de concluir se que a duração da autorização está definida: o Governo pode dinamizá-la até 31 de Dezembro de 1979. E, assim, fica afastada a invocada infracção do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição. 6. O último problema que tem de ser resolvido consiste em apurar se o artigo 2.º, n.º 1, do decreto-lei n.º 374-H/79 extravasa da autorização legislativa conferida pelo artigo 6.º da Lei n.º 43/79. Pelo fenómeno da devolução a que já assistimos, o objecto e a extensão da autorização estão definidos no artigo 31.º da lei n.º 21-A/79: “rever a base de incidência e regime de cobranças das receitas dos organismos de coordenação económica”. Nos termos da norma cuja constitucionalidade é questionada: “ Artigo 2.º - 1 – Constituem receita da CRPQF os quantitativos das taxas que incidem sobre os produtos produzidos e importados referidos na relação B anexa a este diploma”. O artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 30270, de 12 de Janeiro de 1940, criou a Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos como organismo de coordenação económica, nos termos do Decreto-Lei n.º 26767, de 8 de Junho de 1936. Foi-lhe atribuída como receita, entre outras “ uma taxa cobrada sobre os produtos químicos importados no País que venham a ser designados em portaria do Ministro do Comércio e Indústria” (artigo 19.º, n.º 1, do Decreto n.º 30270). Esta receita foi reestruturada várias vezes, passando designadamente a abarcar taxas cobradas sobre produtos produzidos no País; e quando foi publicado o Decreto-lei n.º 374-H/79 a matéria constava fundamentalmente do Decreto n.º 305/73 e da Portaria n.º 417/73, ambos de 12 de Junho. Aconteceu, porém, que a inconstitucionalidade destes dois últimos diplomas foi persistentemente afirmada pelo Supremo tribunal Administrativo. É neste contexto que surge o Decreto-Lei n.º 374-H/79, através do qual, mantendo, embora, nas suas linhas mestras o regime anterior, o Governo procurou “substituir” os diplomas ditos inconstitucionais. Afigura-se líquido que, autorizado a rever, o Governo não exorbita da autorização legislativa de que se munira ao manter a situação normativa precedente (neste sentido o Parecer n.º 25/82 da Comissão Constitucional, edição oficial, volume 20.º, págs. 199 e segs.). Mas, o ponto saliente da questão reside no correcto entendimento do conceito de normas de incidência, necessário para averiguar se no caso concreto concorre a indispensável relação de conformidade entre a lei autorizante e o decreto-lei que fez uso da autorização. Cardoso da Costa escreveu no “Curso de Direito Fiscal”, 2ª edição, pag. 20, nota 1, que “ tanto as normas que fixam isenções como as que fixam a taxa são ainda, na verdade, normas de incidência”; no mesmo sentido, Soares Martinez, “ Manual de Direito Fiscal”, pags. 122 e 123. Ora, na proposta de lei n.º 275/I, com a qual o V Governo Constitucional pretendeu renovar a autorização legislativa constante do artigo 31.º da Lei n.º 21-A/79, depois de se afirmar no relatório que se “impõe a revisão das actuais taxas” pela situação financeira de alguns organismos de coordenação económica, entre os quais se conta a Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos, alude-se no artigo único à simples autorização do Governo para “rever a base de incidência e o regime de cobrança das receitas dos organismos de coordenação económica”. É transparente que a expressão “ base de incidência” é aqui usada na acepção ampla que a doutrina citada subscreve. E a unidade do processo legislativo que une o artigo 6.º da Lei n.º 43/79 ao artigo único da proposta de lei n.º 275/I (esta proposta de lei foi depois, com as propostas de lei n.ºs 262/I e 272/I, substituída pela proposta de lei n.º 277/I, da qual resultou a Lei n.º 43/79), impõe que se conclua que foi com idêntico alcance abrangente que a locução passou para o referido artigo 6.º. Mas, ainda que assim não fosse, sempre se imporia, no plano hermenêutico, considerar, como a Comissão Constitucional considerou no já citado Parecer n.º 25/82, que as matérias do lançamento e liquidação das receitas “situando-se logicamente entre a incidência e a cobrança, estariam não essencial, mas naturalmente, co-envolvidas na autorização” do artigo 6.º da Lei n.º 43/79, como co-envolvidas estariam nessa autorização, e dentro da mesma lógica, a definição das taxas como instrumento por excelência da própria liquidação. De resto, na sequência desse Parecer o Conselho da Revolução absteve-se de declarar a inconstitucionalidade “do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 374-H/79, de 10 de Setembro”, referente às receitas da Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos (Resolução n.º 159/82, publicada no Diário da República, I Série, n.º 203, de 2 de Setembro de 1982). Pelo exposto, julga-se que a norma do artigo 2.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 374-H/74, de 10 de Setembro, e com referência ao período iniciado em 16 de Setembro de 1979, não é inconstitucional. Por consequência, confirma-se o acórdão recorrido. Lisboa, 28 de Maio de 1986 António Correia Mesquita Vital Moreira Antero Alves Monteiro Diniz Martins da Fonseca Raul Mateus José Magalhães Godinho