351/2022 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 351/2022 Processo n.º 594/21 3.ª Secção Relator: Conselheiro Lino Rodrigues Ribeiro Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional I – Relatório Nos presentes autos, vindos do Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa Oeste – Juízo Local Criminal de Cascais, em que é recorrente o Ministério Público e recorrido A. , o primeiro interpôs recurso de constitucionalidade, ao abrigo do disposto no artigo 70.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (LTC), da decisão proferida por aquele tribunal no dia 11 de junho de 2021, que « julgou procedente o requerimento de habeas corpus apresentado por A. e que não aplicou o art.º 3º da resolução do Conselho de Ministros 45C/2021, de 30/04 », com fundamento na sua inconstitucionalidade, por violação do artigo 27.º da Constituição. Ao requerente da providência de habeas corpus fora determinado, pelo Delegado de Saúde, isolamento profilático a vigorar entre 5 de junho de 2021 e 18 de junho de 2021. A decisão recorrida apresenta, para o que aqui mais releva, o seguinte teor: «Habeas Corpus Veio o cidadão A. requerer a providência de habeas corpus, uma vez que a autoridade de saúde teria determinado que o mesmo permanecesse em isolamento profilático, em virtude do contacto com um aluno infetado com covid 19, durante 14 dias. O nosso País, de acordo com a resolução do Conselho de Ministros 45C/2021 de 30.04 encontra-se em estado de calamidade e não em estado de emergência. A Constituição da República Portuguesa no seu artigo 19º, n.º 1 estatui que os órgãos de soberania não podem, conjunta ou separadamente, suspender o exercício de direitos, liberdades e garantias, salvo em caso de estado de sítio ou de estado de emergência, declarados na forma prevista na Constituição. O artigo 27.º da CRP prevê que: Ninguém pode ser total ou parcialmente privado da liberdade, a não ser em consequência de sentença judicial condenatória pela prática de ato punido por lei com pena de prisão ou de aplicação judicial de medida de segurança. Excetua-se deste princípio a privação da liberdade, pelo tempo e nas condições que a lei determinar, nos casos seguintes: Detenção em flagrante delito; Detenção ou prisão preventiva por fortes indícios de prática de crime doloso a que corresponda pena de prisão cujo limite máximo seja superior a três anos; Prisão, detenção ou outra medida coativa sujeita a controlo judicial, de pessoa que tenha penetrado ou permaneça irregularmente no território nacional ou contra a qual esteja em curso processo de extradição ou de expulsão; Prisão disciplinar imposta a militares, com garantia de recurso para o tribunal competente; Sujeição de um menor a medidas de proteção, assistência ou educação em estabelecimento adequado, decretadas pelo tribunal judicial competente; Detenção por decisão judicial em virtude de desobediência a decisão tomada por um tribunal ou para assegurar a comparência perante autoridade judiciária competente; Detenção de suspeitos, para efeitos de identificação, nos casos e pelo tempo estritamente necessários; Internamento de portador de anomalia psíquica em estabelecimento terapêutico adequado, decretado ou confirmado por autoridade judicial competente. De acordo com o artigo 3.º da resolução do Conselho de Ministros acima mencionada: Ficam em confinamento obrigatório, em estabelecimento de saúde, no domicílio ou, não sendo aí possível, noutro local definido pelas autoridades competentes: Os doentes com COVID-19 e os infetados com SARS-CoV2; Os cidadãos relativamente a quem a autoridade de saúde ou outros profissionais de saúde tenham determinado a vigilância ativa. As autoridades de saúde comunicam às forças e serviços de segurança do local de residência a aplicação das medidas de confinamento obrigatório. Do regime legal supra exposto, decorre que apenas em estado de emergência ou de sítio podem os órgãos de soberania limitar os direitos, liberdades e garantias previstos na CRP, e não estando o nosso País em estado de emergência, o artigo 3º da resolução supra citada [Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021 de 30 de abril], é inconstitucional material e organicamente, na exata medida em que os órgãos de soberania não podem limitar os direitos dos cidadãos, designadamente o direito à liberdade porquanto esta situação não cabe em nenhuma das exceções do artigo 27º da CRP. Importa não deixar de referir que caso o cidadão estivesse/esteja infetado com o vírus da Covid 19 (o que pode e deve certificar através de um teste) podia/pode a violação do dever de se abster de qualquer ato potenciador de contágio constituir um crime de propagação de doença p.p. no artigo 283º do CP, o que se deixa expresso para todos os efeitos e consequências legais, matéria que extravasa, como é evidente, o objeto da presente providência . Assim sendo, não pode o cidadão estar privado da liberdade por força do artigo 3º da resolução do Conselho de Ministros supra citada, devendo, de imediato, ser restituído à liberdade, sem necessidade de proceder ao seu interrogatório dado o motivo da libertação . Notifique, determinando-se a restituição do mencionado cidadão à liberdade, o que, de qualquer modo, não carece de qualquer ato de efetivação desta decisão pois o mesmo está em sua casa, sem qualquer mecanismo que o detenha .» 3. Tendo sido convidado a apresentar alegações, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 79.º da LCT, o Ministério Público pronunciou-se, para o que aqui mais releva, nos seguintes termos: «(...) III 11. É a seguinte a formulação do artigo 3.º, n.º 1, do Regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril , subordinado à epígrafe “ Confinamento obrigatório ” , continente da interpretação normativa cuja aplicação parece ter sido recusada pelo Mm.º Juiz “a quo” : “1 - Ficam em confinamento obrigatório, em estabelecimento de saúde, no domicílio ou, não sendo aí possível, noutro local definido pelas autoridades competentes: Os doentes com COVID-19 e os infetados com SARS-CoV2; Os cidadãos relativamente a quem a autoridade de saúde ou outros profissionais de saúde tenham determinado a vigilância ativa” . IV (...) 14. Com efeito, a douta decisão impugnada identifica como objeto da sua recusa de aplicação o teor do “ artigo 3º da resolução supra citada” – que qualifica de “inconstitucional material e organicamente” – o qual, atenta a factualidade apurada e a fundamentação carreada para a sentença, não pode deixar de se consubstanciar no conteúdo normativo da alínea b), do n.º 1, do artigo 3.º, do Regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril . (...) 18. Por força do exposto, não poderemos deixar de concluir que, no caso vertente, deverá o Tribunal Constitucional conhecer do presente recurso , uma vez que, não só o seu objeto evidencia natureza normativa como a sua apreciação se revela útil, na medida em que o resultado recursivo possa configurar-se como pressuposto indispensável de ação de responsabilidade civil para obter o ressarcimento dos danos causados por uma situação de privação da liberdade que possa vir a ser proposta pelo recorrente. V Admitindo a concordância do Tribunal Constitucional com a posição que acabamos de sustentar, passaremos a pronunciar-nos sobre a dimensão substantiva do objeto recursivo. Continuando a atentar no teor da douta sentença, suprarreproduzida nas suas componentes relevantes, apuramos que a Mm.ª Juíza “a quo” decidiu julgar procedente o pedido de habeas corpus formulado por A. , por julgar contrária à Constituição , designadamente ao disposto no seu artigo 27.º , a norma contida no artigo 3.º, n.º 1, alínea b), do Regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril , a coberto da qual foi o requerente privado da liberdade. Todavia, a acrescentar a tal fundamento, ainda que sem a expressa convocação da sua sede constitucional, invoca, igualmente, a douta decisão recorrida, a desconformidade daquela norma infraconstitucional com o conteúdo do artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição da República Portuguesa , ao afirmar que a mesma se revela “inconstitucional material e organicamente” . Com efeito, a douta decisão impugnada declara, expressamente, a inconstitucionalidade da norma desaplicada com fundamento em desconformidades materiais e orgânicas, muito embora omita, no segmento decisório, quaisquer referências aos parâmetros substantivos de constitucionalidade violados, nem sequer àquele a que alude na fundamentação. Sem prejuízo do acabado de sublinhar, procuraremos refletir sobre as desconformidades constitucionais – material e orgânica – imputadas pela douta decisão impugnada à norma ínsita no artigo 3.º, n.º 1, (alínea b), do Regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril , confrontando-a, contudo, com o teor do comando contido na alínea b), do n.º 1, do artigo 165.º da Constituição da República Portuguesa , no que concerne à inconstitucionalidade orgânica e com o teor do princípio da liberdade plasmado no artigo 27.º, da Lei Fundamental , no que concerne à inconstitucionalidade material . A questão jurídico-constitucional sobre a qual incide a douta decisão judicial impugnada resulta da ponderação de uma das inúmeras vertentes do quadro normativo que emergiu da necessidade de combater a pandemia de COVID-19 causada pelo novo Coronavírus, SARS-CoV2 . A Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril, de cujo Regime anexo consta a norma encerrada na disposição sob escrutínio vigorou, por força do disposto nos seus Números 1 e 16 , entre as 0:00 horas do dia 1 de maio de 2021 e as 23:59 horas do dia 16 de maio de 2021 - tendo sucedido à Resolução do Conselho de Ministros n.º 6-A/2021, de 15 de abril , que regulamentou o Estado de Emergência declarado por meio do Decreto do Presidente da República n.ºs 41-A/2021, de 14 de abril . Tal resolução, que agora nos ocupa - a Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril , continente do regime anexo do qual consta a norma sob análise – instituiu uma situação de calamidade em todo o território nacional (pese embora o prescrito no artigo 2.º do Regime Anexo), ao abrigo do disposto, para além do mais, no “ artigo 17.º da Lei n.º 81/2009, de 21 de agosto, do n.º 6 do artigo 8.º e [n]o artigo 19.º da Lei n.º 27/2006, de 3 de julho, na sua redação atual” , ou seja, respetivamente, na Lei que institui o Sistema de Vigilância em Saúde Pública e na Lei de Bases da Proteção Civil. Com este respaldo, emitiu o Governo a norma ínsita na alínea b), do n.º 1, do artigo 3.º, do Regime da situação de calamidade anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril , a qual permite confinar obrigatória e coercivamente, em estabelecimento de saúde, no respetivo domicílio ou noutro local definido pelas autoridades de saúde, “os cidadãos relativamente a quem a autoridade de saúde ou outros profissionais de saúde tenham determinado a vigilância ativa” , admitindo a restrição do direito à liberdade dos cidadãos que viessem a estar sujeitos à mencionada «vigilância ativa». Ora, embora pareça revelar-se evidente que a imposição coerciva de confinamento afeta e restringe o direito à liberdade , ou seja, o direito à liberdade física e de locomoção, exige-se-nos a presente abordagem, ainda assim, que densifiquemos o conteúdo de tal direito. Esclarece-nos José Lobo Moutinho, a páginas 466 da Constituição Portuguesa Anotada (org. Jorge Miranda e Rui Medeiros), UCP, 2017, que: “(…) [A] liberdade que está em jogo no artigo 27.º é a liberdade física, a liberdade [de] movimentos corpóreos, ou seja, e na formulação de Gomes Canotilho e Vital Moreira, a que a jurisprudência do Tribunal Constitucional tem, por vezes recorrido, expressamente, o «direito a não ser detido, aprisionado, ou de qualquer modo fisicamente confinado a um determinado espaço, ou impedido de se movimentar» (cfr. Constituição, pág. 184, e, na jurisprudência, p. ex., Acs n.ºs 479/94, 436/00 e 471/01). Mas dizer isto não basta para apreender o alcance do objeto de proteção. Torna-se ainda necessário ter presente que a garantia constitucional abrange, expressamente desde 1982, a privação total ou parcial da liberdade ou, como a jurisprudência tem aceitado, na sequência da terminologia germânica, a privação ou a mera restrição da liberdade, entendendo pela primeira o confinamento coativo a um espaço relativamente limitado (como um estabelecimento prisional, o edifício de um tribunal ou de entidade policial ou de um hospital) e pela segunda qualquer outra forma de impedimento à deslocação da pessoa de ou para lugar que lhe seria jurídica e facticamente acessível (…)” . O confinamento de uma pessoa física ao espaço de um estabelecimento de saúde, do respetivo domicílio ou de qualquer outro local definido pelas autoridades de saúde constitui, sem dúvida, mais do que uma mera compressão, uma restrição à liberdade física, a liberdade de movimentos corpóreos ou, nas palavras de outros autores, à «liberdade de ir e vir». O mesmo autor, José Lobo Moutinho, a páginas 468 a 470 da obra supracitada afirma, ainda, que: “A jurisprudência do Tribunal Constitucional tem afirmado a vigência de um princípio de tipicidade das privações totais ou parciais da liberdade (cfr., p. ex, Ac. n.º 363/00, implicitamente, Ac. n.º 7/87 e, apesar de considerar que no caso se estava perante uma privação total da liberdade, Ac. n.º 479/94). (…) De decisiva importância são, por seu turno, as garantias de que a Constituição rodeia a privação total ou parcial da liberdade, ainda que esta se mostre materialmente justificada . Estas garantias incluem, antes de mais, a reserva de lei: qualquer privação da liberdade só é lícita desde que esteja prevista na lei, como se depreende do artigo 27.º, n.º 3. (…) Antes de mais, a Constituição exige expressamente que a lei não apenas preveja a privação ou restrição da liberdade (e, naturalmente, os casos em que ela se pode dar), mas ainda que determine o «tempo» e as «condições» da mesma (artigo 27.º). (…) A restrição da liberdade é ainda rodeada de uma intensa garantia jurisdicional , verdadeiro penhor da defesa da liberdade contra o abuso de poder e, por essa via, de uma real soberania do Direito na coordenação efetiva da liberdade individual e da autoridade social” . Ou seja, se optarmos por esta visão radical mas, segundo entendemos, mais fiel à letra e ao espírito do texto constitucional e, por isso mesmo, seguida pelo Tribunal Constitucional , não poderemos deixar de concluir que a norma suspeita consagra uma privação da liberdade não excecionada pelos n.ºs 2 e 3 do artigo 27.º da Constituição da República Portuguesa , e que, por conseguinte, viola materialmente o direito à liberdade proclamado no n.º 1 deste mesmo artigo 27.º da Constituição da República Portuguesa . Pronunciando-se sobre este tema no contexto do mais exigente estado de emergência, erudiu Jorge Reis Novais, em Direitos Fundamentais e inconstitucionalidade em situação de crise – a propósito da epidemia COVID-19 , publicado em e-Pública vol.7, n.º 1, Lisboa, abril de 2020, que: “O direito à liberdade física ou à liberdade pessoal, considerado como um todo, é limitável, como qualquer outro direito. Portanto, quando se considera o específico direito consagrado no artigo 27.º, n.º 1, é também assim. A liberdade de ir e vir, a liberdade física ambulatória, a liberdade de locomoção, podem ser restringidas. De resto, a evidência de todos os dias comprová-lo-ia pacificamente: se um automobilista é obrigado a parar ao sinal vermelho, se o cumprimento de uma obrigação legal obriga à presença e permanência num determinado serviço, isso significa que a liberdade física pode ser constrangida, limitada. É uma banalidade. Mas, o artigo 27.º, n.º 2, consagra uma outra garantia dirigida a proteger contra as restrições mais graves e extremas à liberdade, contra a “privação total ou parcial da liberdade” e essa outra garantia já é tratada de forma substancialmente distinta pela Constituição. É consagrada com um caráter preciso, definitivo, absoluto: ninguém pode ser, total ou parcialmente privado da liberdade, a não ser em consequência de sentença judicial condenatória pela prática de ato legalmente punido com pena de prisão ou de medida de segurança. Estamos aqui, claramente, perante aquela estrutura normativa típica em que a Constituição, depois de garantir um direito, exclui, de forma inequívoca e definitiva, as agressões mais graves ou extremas a esse direito. Não estamos apenas perante a situação, comum, em que a Constituição consagra um direito e simultaneamente admite expressamente algumas limitações. Aqui, diversamente, o que se faz é excluir qualquer restrição fora daquele caso expressamente previsto. Só quando se verifica o pressuposto ali enunciado —sentença judicial condenatória— pode haver privação total ou parcial da liberdade. De resto, se não fosse para impor uma proibição absoluta, para que outro fim se complementaria o enunciado do n.º 1 do artigo 27.º com uma expressão tão inequívoca como a constante do n.º 2 do artigo 27.º? Mais, tão clara é a intenção de formular uma regra constitucional definitiva, absoluta, que o legislador constituinte se preocupa a seguir, no n.º 3, em enumerar todas as que considera serem as exceções admissíveis à proibição instituída no n.º 2. Por isso, também, porque aquela enumeração é taxativa, houve necessidade de esse n.º 3 ser sucessivamente alterado em revisões constitucionais posteriores, precisamente para acomodar outras exceções que se vieram a revelar necessárias. Mas, sempre sem deixar dúvidas de que há aí uma reserva de Constituição, que esta não admite outras situações de privação total ou parcial de liberdade para além daquelas que são expressamente mencionadas nos n. os 2 e 3 do artigo 27.º.” . 34. Mais adita o mesmo autor: “Que aquele conteúdo de proibição absoluta é o sentido das normas extraídas do artigo 27.º, n. os 2 e 3, sempre foi pacífico na nossa jurisprudência constitucional. Leia-se, de uma decisão emblemática do Tribunal Constitucional, a do Acórdão n.º 479/94” . Todavia, ainda que não adotemos este entendimento e aceitemos que o direito à liberdade pode ser, sem ofensa do Texto Fundamental , restringido, por lei, se colidente com outros direitos fundamentais ou interesses constitucionalmente protegidos concretamente prevalecentes, em situações distintas das elencadas nos n.ºs 2 e 3 do artigo 27.º da Constituição da República Portuguesa , não poderemos deixar de considerar se tal compressão pode ser decidida pelo Governo (por meio de Resolução do Conselho de Ministros ) sem autorização da Assembleia da República . De acordo com o prescrito no artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição da República Portuguesa , é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre (…) [d]ireitos, liberdades e garantias” , não existindo qualquer dúvida, designadamente pela sua inserção sistemática, que o Governo , ao estipular sobre restrições ao direito à liberdade consagrado no artigo 27.º, da Constituição da República Portuguesa , legislou, sem, para tal, ter obtido autorização parlamentar, sobre matéria de direitos, liberdades e garantias , integrada na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República . Na verdade, a Assembleia da República nunca autorizou, em qualquer momento relevante, o Governo a legislar sobre o poder de confinamento de uma pessoa física ao espaço de um estabelecimento de saúde, do respetivo domicílio ou de qualquer outro local definido pelas autoridades de saúde. Assim, torna-se evidente ter o Governo legislado sobre matéria excluída da sua competência constitucional, em violação do disposto no já mencionado artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição da República Portuguesa , o que consubstancia, à partida, uma inconstitucionalidade orgânica porque violada uma norma de competência . Para além disso acrescente-se, para a boa análise da questão, que o comando ínsito no artigo 3.º, n.º 1, alínea b), do Regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril , não se corporiza num preceito que se limite a reproduzir um outro validamente aprovado pela Assembleia da República , razão pela qual não poderemos deixar de inferir que a norma nele contida exibe caráter inovador. Na verdade, sobre esta dimensão da possível compatibilidade constitucional de normas produzidas pelo Governo , por via da mera reprodução de normas preexistentes emanadas da Assembleia da República , tem-se pronunciado vastamente o Tribunal Constitucional , esclarecendo, entre outros, no seu douto Acórdão n.º 114/08 , que: “Com efeito, o Tribunal já por diversas vezes afirmou, em jurisprudência que remonta à Comissão Constitucional, que o facto de o Governo aprovar atos normativos respeitantes a matérias inscritas no âmbito da reserva relativa de competência da Assembleia da República não determina, por si só e automaticamente, a invalidação das normas que assim decretem, por vício de inconstitucionalidade orgânica. Força é que se demonstre que as normas postas sob observação não criaram um regime jurídico materialmente diverso daquele que até essa nova normação vigorava, limitando-se a retomar e a reproduzir substancialmente o que já constava de textos legais anteriores emanados do órgão de soberania competente” . 41. Complementando tal entendimento, já explicara o Tribunal Constitucional , no douto Acórdão n.º 187/09 , citando o seu aresto número 574/06 , em situação menos evidente do que a presente, que: “ É verdade que os factos em causa não sofreram qualquer alteração e que as penas previstas na norma do Código da Estrada e na norma do Código Penal são idênticas. No entanto, a qualificação de uma dada factualidade à luz de um determinado preceito tem consequências jurídicas que se repercutem (podem repercutir‑se) na determinação da responsabilidade criminal do agente. (…) Visto que a qualificação dos factos respeita à definição legal do crime, o Governo não pode, sem uma prévia lei de autorização, alterar essa qualificação. Ao fazê-lo, estará a alterar a definição legal de um crime, entrando, desse modo, em colisão direta com o disposto no artigo 165.º, n.º 1, alínea c), da Constituição da República Portuguesa, que reserva à Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, a competência para legislar sobre a “definição dos crimes” e “respetivos pressupostos” . Concluindo, no caso vertente, como o fez o Tribunal Constitucional , (embora a propósito de alínea distinta da alínea b), do n.º 1, do artigo 165.º, da CRP ) no, igualmente douto, Acórdão n.º 275/09 , “[v]erificado esse mesmo conteúdo inovatório, é forçoso concluir-se que o legislador governamental necessitava da autorização legislativa, na medida em que a decisão normativa primária cabia à Assembleia da República, por força da alínea c) do n.º 1 do artigo 165º da CRP” . Em suma, somos forçados a concluir que o Governo , ao legislar , inovatoriamente e sem autorização legislativa, sobre direitos, liberdades e garantias , matéria da reserva relativa da competência da Assembleia da República , violou o disposto no artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição da República Portuguesa . Aliás, recorde-se que, num contexto de mais intensa excecionalidade - resultante da declaração do estado de emergência - e, consequentemente, de suspensão constitucional de direitos fundamentais e de reforço dos poderes públicos , com expansão das competências normativas do órgão executivo, sustentaram diversos autores, entre eles Jorge Reis Novais, que o Governo só poderia restringir os direitos fundamentais (e não todos) cujo exercício se encontrasse suspenso por decreto do Presidente da República , ouvido o Governo e autorizado pela Assembleia da República . Sobre este ponto da polémica, pronunciou-se o Professor Jorge Reis Novais no ponto 6.1 do seu artigo Direitos Fundamentais e inconstitucionalidade em situação de crise – a propósito da epidemia COVID-19 , em e-Pública, vol. 7, n.º 1, Lisboa, abril de 2020, afirmando, com relevância para a solução do presente dissídio, que: “Os direitos fundamentais cuja suspensão foi especificada no decreto presidencial estão parcialmente suspensos na medida, mais ou menos densificada, enunciada pelo próprio Presidente da República. Isto é, tendo ficado parcialmente suspensos nos termos delimitados pelo Presidente da República as «autoridades competentes» podem agora, dentro daqueles limites e no respetivo âmbito normativo, restringir, impor, permitir, proibir, e podem fazê-lo sem objeção constitucional, naturalmente, desde que tenham competência para o fazer. (…) Se, por exemplo, o decreto presidencial de declaração do estado de emergência suspende o direito de manifestação, o Governo pode, na execução dessa declaração, proibir a realização de uma concreta manifestação mesmo que não haja qualquer disposição legal em vigor que o habilite a proibir a realização de manifestações. (…) Porém, toda esta construção assenta no pressuposto da existência de uma prévia suspensão do direito fundamental específico. Se não houve suspensão formal do direito, ele continua a produzir efeitos jurídicos, privando o Governo de competência legislativa própria sobre a matéria. Se não houve suspensão, o Governo já não dispõe de competência porque nem a Assembleia da República lha deu nem o Presidente da República lha podia ter dado” . Por isso, e mais uma vez, ao legislar, sem obtenção de autorização parlamentar, sobre o direito à liberdade , restringindo-o, o Governo invadiu a esfera da competência exclusiva da Assembleia da República e, por isso mesmo, feriu com a inconstitucionalidade orgânica a norma ínsita no artigo 3.º, n.º 1, alínea b), do Regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril , constritora do confinamento obrigatório. Amparando todas as inferências alcançadas sobre a desconformidade constitucional da norma ínsita na alínea b), do n.º 1, do artigo 3.º, do Regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril , convocamos, complementarmente o parecer de Jorge Bacelar Gouveia que, a páginas 102 e 103 do seu texto Portugal e a COVID-19: balanço e perspetivas de uma Ordem Jurídica de Crise , em Revista do Ministério Público Número Especial COVID-19, afirmou que: “O estado de calamidade é a mais forte situação de crise de proteção civil, prevista na Lei de Bases da Proteção Civil (LBPC) (Lei n.º 27/2006, de 3 de julho, alterada pela Lei Orgânica n.º 1/2011, de 30 de novembro, e pela Lei n.º 80/2015, de 3 de agosto), mas não coenvolve a possibilidade de suspensão de direitos fundamentais, não sendo mencionado nas hipóteses em que a CRP prevê, literalmente, que tal efeito se apresenta viável: o estado de sítio e o estado de emergência, e apenas estes. (…) O problema residiu em dois outros tópicos: * Na aplicação de medidas previstas no estado de calamidade que não podiam ser adotadas sem a concomitante cobertura do estado de emergência; * Na aplicação de medidas não previstas no regime jurídico do estado de calamidade como se fossem por ele previstas, o que ficou claro para quem se deu ao trabalho de ler a lista de restrições que as resoluções administrativas que o decretaram apresentavam nos seus anexos. O primeiro deles é o de maior monta porque a situação de calamidade suscita a dúvida a respeito da sua conexão com os estados de exceção constitucional, que na CRP são o estado de sítio e o estado de emergência. (…) Mas aí a LBPC parece reiterar o entendimento de que nenhuma das situações de crise de proteção civil, incluindo a situação de calamidade, configura qualquer tipo de exceção constitucional, porquanto a sua admissibilidade é remetida para a legislação própria, situando-se extramuros da LBPC. Ainda assim, quanto à situação de calamidade, a LBPC não deixa de dizer que a mesma assume a natureza de um estado de necessidade administrativa (…). É verdade que o estado de necessidade administrativa não coincide com o estado de exceção constitucional, embora possa haver zonas de conexão e até de sobreposição. O pior, porém, é encontrar efeitos materiais da situação de calamidade que consubstanciam uma suspensão de direitos fundamentais, para o que somente se afiguram válidos aqueles estados de exceção constitucional, sendo o «estado de emergência» precisamente adequado às crises sociais de calamidade pública. Ora, é isso o que sucede porque a situação de calamidade, ao envolver a suspensão dos direitos fundamentais de circulação, de liberdade de trabalho e de propriedade privada, configura um estado de exceção constitucional decretado administrativamente pelo Governo, que será sempre inconstitucional – tanto material como organicamente – porque decidido fora do condicionalismo estabelecido pelo artigo 19.º da CRP ” . 48. Em sentido convergente, refere Carla Amado Gomes em Legalidade em tempos atípicos: notas sobre as medidas de polícia sanitária no âmbito da pandemia , em Revista do Ministério Público Número Especial COVID-19, páginas 68 e 69, referindo-se a norma semelhante àquela de que aqui cuidamos, que: “ Em face da evolução positiva da resposta à pandemia e pressionado pelos efeitos adversos na economia, o Governo português - como, de resto, os seus pares europeus - promoveu a reanimação social, de forma gradual. Para tanto, abandonou a fórmula draconiana do estado de emergência (constitucional) e amenizou o quadro através da declaração de "situação de calamidade", com base na Lei 27/2006 — Resolução do Conselho de Ministros 33-A/2020, de 30 de abril (doravante, RCM 33-A), Detenhamo-nos por uns mo­mentos nesta lei, em geral, para de seguida tentarmos perceber se ela proporciona o sustentáculo válido ao lote de medidas restritivas — de natureza pessoal e económica — contido na RCM 33-A.A LBPC define a atividade de proteção civil como "a atividade desenvolvida pelo Estado, regiões autónomas e autarquias locais, pelos cidadãos e por todas as entidades públicas e privadas com a finalidade de prevenir riscos coletivos inerentes a situações de acidente grave ou catástrofe, de atenuar os seus efeitos e proteger e socorrer as pessoas e bens em perigo quando aquelas situações ocorram" (artigo 1.º, n.º 1). Por seu turno, no artigo 3.º caracteriza-se as noções de acidente grave e catástrofe: “1 - Acidente grave é um acontecimento inusitado com efeitos relativamente limitados no tempo e no espaço, suscetível de atingir as pessoas e outros seres vivos, os bens ou o ambiente. 2 - Catástrofe é o acidente grave ou a série de acidentes gra­ves suscetíveis de provocarem elevados prejuízos materiais e, eventualmente, vítimas, afetando intensamente as condições de vida e o tecido socioeconómico em áreas ou na totalidade do território nacional”. Olhando para estas noções, facilmente se conclui que elas foram construídas relativamente a um facto externo, de caráter natural ou tecnológico (ou ambos), com efeitos mais ou menos extensos do ponto de vista temporal e espacial, e suscetível de produzir lesões sobretudo na propriedade e no ambiente, eventualmente gerando vítimas — ou seja, causando ferimentos ou mortes. As situações da vida a que se reportam essas noções são fenómenos meteorológicos, inundações, incêndios, acidentes tecnológicos (fugas de substâncias tóxicas), sismos e tsunamis — mas não epi­demias, cujos efeitos mais prováveis se traduzem precisamente em vítimas e cuja propagação/repetição se pulveriza pela população” . 49. Mais reafirma esta autora, a páginas 72 e 73 do mesmo artigo, que: “ A articulação entre estas duas normas [artigos 17.º da Lei 81/2009 e 21.º da Lei de Bases da Proteção Civil] parece atenuar a inabilidade da LBPC para enquadrar uma situação de emergência epidémica - repare-se que mesmo a referência a "cercas sanitárias" não atenua essa distância, uma vez que este mecanismo está pensado como forma de reação a um acidente ou a uma cadeia de acidentes como, por exemplo, um fenómeno de contaminação atmosférica ou aquífera. Porém, nem o artigo 17.º nem o artigo 21.º contemplam medidas reativas que admitam determinar o confinamento doméstico ou outro, de pessoas (contaminadas, sob vigilância e sãs) - sendo certo que, quanto às sãs, a RCM 33-A fala em "dever cívico" e não associa à sua violação qualquer sanção (nomeadamente, o crime de desobediência)” . Concluindo, a páginas 76 e 77, nos seguintes termos: “ Imanente à discussão doutrinal sobre o que deve ou não estar abrangido pelo princípio da tipicidade das medidas de polícia, está a defesa incondicional da liberdade contra o arbítrio. Portugal é hoje um Estado de Direito, e deve orgulhar-se dessa conquista. Não discuto, em geral, a necessidade das medidas restritivas adotadas dentro e fora do quadro de exceção, mas sim o seu suporte, a sua base formal, o seu penhor de legitimidade. Recusar que poderes de ingerência tão intensos como intimar a população à clausura doméstica possam ser exercidos com base numa cláusula geral de prevenção de risco sanitário não é um capricho de constitucionalistas, é um dever de um juspublicista” . Na esteira do alerta representado por tão ilustre jurista, afigura-se-nos que o Governo , ao restringir - inovadoramente, sem autorização parlamentar e fora das exceções elencadas no artigo 27.º, da Constituição da República Portuguesa - o direito à liberdade por meio da norma plasmada na alínea b), do n.º 1, do artigo 3.º, da Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril , violou material e organicamente o Texto Fundamental . Assim, atento o agora explanado, não pode o recorrente Ministério Público deixar de concluir que a norma contida no artigo 3.º, n.º 1, alínea b), do Regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril , se revela, material e organicamente, violadora da Constituição da República Portuguesa, designada e respetivamente do princípio do direito à liberdade ínsito no artigo 27.º, n.º 1 ; e do prescrito na alínea b), do seu artigo 165.º . Por força do exposto, deverá o Tribunal Constitucional , em nosso entender, conhecer do objeto do presente recurso e, consequentemente, tomar decisão no sentido de julgar orgânica e materialmente inconstitucional a norma ínsita no artigo 3.º, n.º 1, alínea b), do Regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril , negando , assim, provimento ao presente recurso .» Decorrido o prazo, o recorrido não apresentou contra-alegações. Cumpre apreciar e decidir. Fundamentação A – Delimitação do objeto do recurso 5. Embora a decisão recorrida refira o artigo 3.º da Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, é inequívoco que o preceito a que pretenderia referir-se é o artigo 3.º do regime anexo àquela Resolução – como, de resto, o recorrente Ministério Público vem especificar já em sede de alegações . De facto, a referida Resolução não contém um artigo 3.º, não podendo aquela referência deixar de ser compreendida no sentido de se reportar ao artigo 3.º do regime anexo àquela Resolução, que apresenta o seguinte teor: « Artigo 3.º (Confinamento obrigatório) 1 - Ficam em confinamento obrigatório, em estabelecimento de saúde, no domicílio ou, não sendo aí possível, noutro local definido pelas autoridades competentes: Os doentes com COVID-19 e os infetados com SARS-CoV2; Os cidadãos relativamente a quem a autoridade de saúde ou outros profissionais de saúde tenham determinado a vigilância ativa. 2 - As autoridades de saúde comunicam às forças e serviços de segurança do local de residência a aplicação das medidas de confinamento obrigatório. 3 - De acordo com a avaliação da situação epidemiológica e do risco concreto, da responsabilidade da administração regional de saúde e do departamento de saúde pública territorialmente competentes, os cidadãos sujeitos a confinamento obrigatório podem ser acompanhados para efeitos de provisão de necessidades sociais e de saúde, mediante visita conjunta da proteção civil municipal, dos serviços de ação social municipais, dos serviços de ação social do Instituto da Segurança Social, I. P., das autoridades de saúde pública, das unidades de cuidados e das forças de segurança bem como, mediante despacho do membro do Governo responsável pela área da saúde e da área setorial respetiva, quaisquer outros serviços, organismos, entidades ou estruturas da administração direta ou indireta do Estado.» Por outro lado, resulta da decisão recorrida, sem margem para equívoco, que o preceito desaplicado foi, não o artigo 3.º na sua globalidade, mas sim, em rigor, apenas a alínea b) do seu n.º 1, mais especificamente na parte respeitante a confinamento obrigatório no domicílio. Assim, o objeto do presente recurso é constituído pelo artigo 3.º, n.º 1, alínea b), do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, nos termos do qual ficam em confinamento obrigatório no domicílio os cidadãos cuja vigilância ativa tenha sido determinada por autoridade de saúde ou outro profissional de saúde. Recorde-se que a Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021 foi aprovada em reunião do Conselho de Ministros de 29 de abril 2021 e declarou a situação de calamidade em todo o território nacional continental até às 23 horas e 59 minutos do dia 16 de maio de 2021, aprovando em anexo o respetivo regime. B – Do mérito do recurso 6. O referido preceito foi já apreciado por este Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 89/2022 (e bem assim, embora numa dimensão algo distinta, no Acórdão n.º 88/2022). Naquele âmbito, o preceito vinha especificado, logo na decisão recorrida, na dimensão normativa segundo a qual permitia que qualquer cidadão pudesse ser privado da liberdade com base em ordem administrativa e sem controlo judicial. Embora não constando explicitamente daquela que nos presentes autos constitui a decisão recorrida, tais especificações não mudam o sentido essencial da questão de constitucionalidade (nem, em rigor, da norma ) que aí estava em causa, no confronto com a que cumpre aqui avaliar. Trata-se, aqui como ali, de uma norma – aprovada pelo Governo (sem autorização da Assembleia da República) no âmbito de uma situação de calamidade, nos termos da qual pode ter lugar (sem sujeição a controlo judicial) o confinamento obrigatório de uma pessoa cuja vigilância ativa tenha sido determinada por uma autoridade de saúde ou outro profissional de saúde (ou seja, por uma entidade administrativa). Justifica-se, portanto, atentar na fundamentação apresentada no referido Acórdão n.º 89/2022: «(...) 2.2. Importa contextualizar o diploma que contém a norma sub judice na sucessão de atos normativos relativos à pandemia da doença Covid-19. Pelo Despacho n.º 2836-A/2020, de 2 de março, da Ministra da Modernização do Estado e da Administração Pública, da Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social e da Ministra da Saúde, foi determinado que os empregadores públicos elaborassem um plano de contingência alinhado com as orientações emanadas pela Direção-Geral da Saúde (DGS), no âmbito da prevenção e controlo de infeção por SARS-CoV2. No Despacho n.º 2875-A/2020, de 3 de março, da Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social e da Ministra da Saúde, adotaram-se medidas para acautelar a proteção social dos beneficiários que se encontrassem impedidos, temporariamente, do exercício da sua atividade profissional por ordem da autoridade de saúde, devido a perigo de contágio. Entretanto, foi determinada a suspensão de alguns voos provenientes de Itália (Despacho n.º 3186-C/2020 e Despacho n.º 3186-D/2020, publicados em 10 de março). Pelo Despacho n.º 3298-B/2020, de 13 de março, do Ministro da Administração Interna e da Ministra da Saúde, foi declarada a situação de alerta em todo o território nacional até 9 de abril de 2020. Na mesma data, através do Despacho n.º 385/2020, da Secretária Regional da Saúde, foi declarada a situação de alerta em todo o território da Região Autónoma do Açores, até ao dia 31/03/2020, inclusive. Ainda na mesma data, para além da ser determinada a interdição do desembarque e licenças para terra de passageiros e tripulações dos navios de cruzeiro nos portos nacionais (Despacho n.º 3298-C/2020), foi aprovado em Conselho de Ministros um conjunto de medidas relativas à situação epidemiológica (Resolução do Conselho de Ministros n.º 10-A/2020) e publicado o Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, que estabelece medidas excecionais e temporárias relativas à situação epidemiológica do novo Coronavírus. Na sequência dos diplomas publicados em 13/03/2020, foram adotadas diversas medidas destinadas a conter a transmissão do vírus SARS-CoV2. Em 18/03/2020, foi declarado o estado de emergência, com fundamento na verificação de uma situação de calamidade pública (Resolução da Assembleia da República n.º 15-A/2020, de 18 de março, e Decreto do Presidente da República n.º 14-A/2020, de 18 de março). A declaração do estado de emergência foi sendo sucessivamente renovada, vigorando até 02/05/2020. O Governo declarou, então, a situação de calamidade, que vigorou em todo o território continental até 26/06/2020 (Resoluções do Conselho de Ministros n.os 33-A/2020, 38/2020, 40-A/2020 e 43-B/2020). Entre 27/06/2020 e 31/07/2020, coexistiram, em Portugal continental, em diferentes regiões, a situação de calamidade, a situação de contingência e a situação de alerta (Resoluções do Conselho de Ministros n.os 51-A/2020 e 53-A/2020). Entre 01/08/2020 e 11/09/2020, coexistiram, no mesmo território, em diferentes regiões, a situação de contingência e a situação de alerta (Resoluções do Conselho de Ministros n.os 55-A/2020, 63-A/2020 e 68-A/2020). Entre 12/09/2020 e 08/11/2020, vigorou em todo o território nacional continental a situação de contingência (Resoluções do Conselho de Ministros n.os 70-A/2020, 81/2020, 88-A/2020 e 92-A/2020). Foi novamente declarado o estado de emergência, desde 09/11/2020 (Resolução da Assembleia da República n.º 83-A/2020, de 6 de novembro, e Decreto do Presidente da República n.º 51-U/2020, de 6 de novembro), coexistindo com a situação de calamidade até 23/11/2020 (Resolução do Conselho de Ministros n.º 96-B/2020). A declaração do estado de emergência foi sendo sucessivamente renovada, vigorando até 30/04/2021. Foi novamente declarada a situação de calamidade, com efeitos a partir de 01/05/2021, através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, que contém a norma cuja aplicação foi recusada na decisão recorrida. 2.3. Como assinala o recorrente, “embora a douta decisão impugnada declare, expressamente, a inconstitucionalidade da norma desaplicada com fundamento em desconformidades materiais e orgânicas, omite, na sua fundamentação, e mesmo no segmento decisório, qualquer referência paramétrica que justifique cabalmente a sua conclusão quanto à violação da descortinada violação da competência de órgão constitucional”. De todo o modo, há que notar que a requerente da providência de habeas corpus foi sujeita a confinamento obrigatório por decisão de 15/06/2021, altura em que já não vigorava a declaração do estado de emergência (declarado inicialmente pelo Decreto do Presidente da República n.º 51-U/2020, de 6 de novembro, e renovada, pela última vez, pelo Decreto do Presidente da República n.º 41-A/2021, de 14 de abril, até 30/04/2021, após o que vigorou a situação de calamidade declarada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021). Assim, não concorrem para o enquadramento jurídico-constitucional do caso que ora se aprecia as normas relativas ao estado de emergência. Por outro lado, a “situação de calamidade” não tem relevância constitucional para efeitos de suspensão de direitos, liberdades e garantias, relevando para esse efeito apenas a “calamidade” que funda a declaração do estado de emergência (artigo 19.º, n.º 2, da Constituição) – “[o] estado de emergência constitucional é declarado com o objetivo de promover o regresso à normalidade. A situação de calamidade administrativa visa o mesmo objetivo, mas, em vez de atuar por via da suspensão dos direitos fundamentais, persegue-o no âmbito de um quadro legislativo que envolve restrições específicas e predefinidas desses mesmos direitos” (Miguel Nogueira de Brito, Modelos de emergência no direito constitucional, revista e-Pública, vol. 7, n.º 1, abril de 2020, disponível em www.e-publica.pt , p. 8; sobre alguns problemas normativos em estado de emergência, v., ainda, Pedro Lomba, Constituição, estado de emergência e administração sanitária: alguns problemas, revista e-Pública, cit., pp. 28/43, e Catarina Santos Botelho, “Estados de exceção constitucional: estado de sítio e estado de emergência”, in Carla Amado Gomes e Ricardo Pedro (eds.), Direito Administrativo de Necessidade e de Exceção, Lisboa, 2020, pp. 9/57, disponível em https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3619217 ; v., ainda, o Acórdão n.º 424/2020, ponto 2.2.). Perante este quadro, vejamos se a inconstitucionalidade afirmada na decisão recorrida deve ter-se por verificada, tendo em conta, antes de mais, os parâmetros com relação mais próxima do enquadramento de facto e de direito do caso em apreço. 2.4. No Acórdão n.º 424/2020 – numa hipótese que apresenta diversos pontos de contacto com a dos presentes autos – o Tribunal decidiu “[j]ulgar inconstitucionais as normas contidas nos pontos 1 a 4 e 7 da Resolução do Conselho do Governo n.º 77/2020 e nos pontos 3, alínea e), e 11 da Resolução do Conselho do Governo n.º 123/2020, nos termos das quais se impõe o confinamento obrigatório, por 14 dias, dos passageiros que aterrem na Região Autónoma dos Açores, por violação do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º, por referência ao artigo 27.º, da Constituição da República Portuguesa”. Esta decisão assentou nos fundamentos seguintes: “[…] 2.2.1. A alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição prevê o seguinte: Artigo 165.º (Reserva relativa de competência legislativa) 1. É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo: b) Direitos, liberdades e garantias; Esta previsão “[…] inclui seguramente a regulamentação de todos os direitos enunciados no Título II da Parte I da Constituição [contêm-se neste título os artigos 24.º a 57.º] […]. A reserva de competência legislativa da AR nesta matéria vale não apenas para as restrições (art. 18.º), mas também para toda a intervenção legislativa no âmbito dos direitos, liberdades e garantias” (J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa anotada, vol. II, 4.ª ed., Coimbra, 2014, p. 327; no mesmo sentido, Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, vol. II, 2.ª ed., Lisboa, 2018, p. 544). Trata-se de um entendimento pacificamente consolidado na jurisprudência constitucional, entendendo-se que (tomando de empréstimo as palavras do Acórdão n.º 362/2011): “[…] [T]odo o regime dos direitos, liberdades e garantias está englobado na reserva relativa de competência da Assembleia da República (art. 165.º, n.º 1, al. b), da CRP) . Nestes termos, todas as normas disciplinadoras de um qualquer direito desta natureza carecem de uma autorização prévia da Assembleia da República. Esta exigência ganha particular relevância quando estão em causa compressões ou condicionamentos a um direito. […]”. Impõe-se, pois, verificar se as normas que estão em causa nos presentes autos disciplinam um dos “direitos, liberdades e garantias” previstos na Constituição . 2.2.2. Estabelece o artigo 27.º da Constituição: Artigo 27.º Direito à liberdade e à segurança 1 – Todos têm direito à liberdade e à segurança. 2 – Ninguém pode ser total ou parcialmente privado da liberdade, a não ser em consequência de sentença judicial condenatória pela prática de ato punido por lei com pena de prisão ou de aplicação judicial de medida de segurança. 3 – Excetua-se deste princípio a privação da liberdade, pelo tempo e nas condições que a lei determinar, nos casos seguintes: Detenção em flagrante delito; Detenção ou prisão preventiva por fortes indícios de prática de crime doloso a que corresponda pena de prisão cujo limite máximo seja superior a três anos; Prisão, detenção ou outra medida coativa sujeita a controlo judicial, de pessoa que tenha penetrado ou permaneça irregularmente no território nacional ou contra a qual esteja em curso processo de extradição ou de expulsão; Prisão disciplinar imposta a militares, com garantia de recurso para o tribunal competente; Sujeição de um menor a medidas de proteção, assistência ou educação em estabelecimento adequado, decretadas pelo tribunal judicial competente; Detenção por decisão judicial em virtude de desobediência a decisão tomada por um tribunal ou para assegurar a comparência perante autoridade judiciária competente; Detenção de suspeitos, para efeitos de identificação, nos casos e pelo tempo estritamente necessários; Internamento de portador de anomalia psíquica em estabelecimento terapêutico adequado, decretado ou confirmado por autoridade judicial competente. No Acórdão n.º 479/94, o Tribunal pronunciou-se sobre o sentido da norma do artigo 27.º da Constituição nos termos seguintes: “[…] A norma do artigo 27.º da Constituição é particularmente exigente em relação às restrições que consente ao direito fundamental nela consagrado, impondo ao legislador um grau de vinculação muito intenso. Antes ainda da revisão constitucional de 1982, Figueiredo Dias considerava que "nenhuma ordem jurídica pode viver e manter-se sem a utilização de certas medidas que obriguem fisicamente as pessoas a apresentarem-se a certos atos ou a submeterem-se a certas formalidades", sustentando não encontrar qualquer óbice a que, "para além da prisão preventiva, seja constitucionalmente admissível a detenção, a custódia, a guarda à vista ou a vinculação de presença. Ponto é que, naturalmente, a aplicação de tais medidas seja contida dentro de um estrito princípio de necessidade e de proporcionalidade e seja revestido de efetivas garantias, nomeadamente quanto à sua judicialidade tendencialmente imediata nos casos em que a situação de restrição ou privação da liberdade deva manter-se" (cfr. "A Revisão Constitucional, o Processo Penal e os Tribunais", Livros Horizonte, 1981, pp. 86 e 87). Mas, como já se observou, as revisões constitucionais não alargaram significativamente o quadro das exceções ao princípio do direito à liberdade, havendo até, a revisão de 1982, introduzindo uma alteração na regra do n.º 2 em termos de lhe emprestar, se não um acréscimo, ao menos uma acrescida precisão na garantia ali consagrada. Neste contexto jurídico-constitucional tem sido reconhecido pela doutrina como de "duvidosa constitucionalidade" a consagração legal de uma medida de detenção para fins exclusivos de identificação, quando a identificação não puder ser de imediato provada (cfr. Maia Gonçalves, ob. cit., pp. 319 e 324 e João Castro e Sousa, Os meios de coação no novo Código de Processo Penal, Jornadas de Direito Processual Penal – O novo Código de Processo Penal, Coimbra, 1992, pp. 160 e 161). Com efeito, o procedimento de identificação a que se reporta o artigo 3.º, n.º 1, do Decreto sob exame, ao permitir que se imponha aos identificandos, com base em exclusivas razões de segurança interna, uma permanência num posto policial que pode prolongar-se até seis horas, há de considerar-se como uma privação total da liberdade não cabível no quadro das exceções que taxativa e tarifadamente a Constituição prevê. Tem-se por inaceitável o entendimento de que a privação da liberdade assim verificada possa ser entendida como mera restrição da liberdade, implicando tão só um condicionamento da liberdade ambulatória dos identificandos autorizado no quadro das restrições consentidas pela Constituição em sede de direitos, liberdades e garantias. E tem-se por inaceitável, porque a norma sob sindicância na sua “máxima dimensão abstrata” – permanência coativa até seis horas em posto policial para efeito de identificação por razões de segurança interna – (e só esta aqui importa considerar, sendo de todo irrelevante, dentro da delimitação do objeto do pedido, a consideração de outras hipotéticas dimensões), se traduz manifestamente numa privação da liberdade, numa privação total da liberdade, já que o identificando durante este lapso temporal fica circunscrito ao espaço confinado das instalações de um posto policial, de todo impedido de circular e de livremente se movimentar . Independentemente da questão de se averiguar, com inteiro rigor dogmático, qual a diferença de natureza ou de grau e de intensidade entre a "privação total ou parcial da liberdade" e "as restrições à liberdade que não se traduzem na sua privação total ou parcial" [cfr. a decisão de 6 de novembro de 1980 (Caso Guzzardi contra a Itália) do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, Publications de la Cour Européenne des Droits de l'Homme, Série A – Arrêts et decisions, vol. 39, Affaire Guzzardi, Conseil de L'Europe, Strasbourg, 1981, pp. 32 e 33, na qual se considera a situação da "privação da liberdade" (artigo 5.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem) e a restrição à liberdade de circulação (artigo 2.º do Protocolo Adicional n.º 4)] poder-se-á dizer que a distinção se suporta num critério qualitativo e não quantitativo, isto é, a privação da liberdade atinge diretamente uma dimensão da dignidade da pessoa humana, enquanto a mera restrição ou limitação da liberdade apenas condiciona o pleno desenvolvimento dessa dimensão . Segundo Maunz-Dürig, a privação da liberdade (Freiheitsentziehung) existe quando alguém contra a sua vontade é confinado, coativamente, através do poder público, a um local delimitado, de modo que a liberdade corporal-espacial de movimento lhe é subtraída. Local delimitado (eng umgrenzter Ort) pode ser o espaço de um edifício ou um acampamento. Haverá ainda privação da liberdade quando a pessoa detida puder deixar o estabelecimento prisional para trabalhar sob vigilância das autoridades prisionais . A mera limitação de liberdade (Freiheits-beschränkung) existe quando alguém é impedido, contra a sua vontade, de aceder a um certo local que lhe seria jurídica e facticamente acessível ou de permanecer num certo espaço. A liberdade de movimentação não é, assim, em contraposição à privação da liberdade, subtraída, mas apenas limitada numa certa direção (cfr. Grundgesetz, Kommentar, § 104, 6 e 12) . A privação da liberdade traduz-se numa perturbação do âmago do direito à liberdade física, à liberdade de alguém se movimentar e circular sem estar confinado a um determinado local, sendo a essência do direito atingida por um determinado tempo (que pode ser, aliás, de duração muito reduzida) . A limitação ou restrição da liberdade (que não implique a sua privação) concretiza-se através de uma perturbação periférica daquele direito mantendo-se, no entanto, a possibilidade de exercício das faculdades fundamentais que o integram. […]” (sublinhados acrescentados). Se é certo que os âmbitos dogmáticos de privação e de restrição e, acima de tudo, a delimitação da sua fronteira in concreto não são unívocos (cfr., designadamente, as declarações de voto apostas ao Acórdão n.º 479/94), o certo é que o Tribunal tem regressado a esta jurisprudência (cfr., designadamente, os Acórdãos n.os 185/96, 83/2001, 471/2001, 204/2015, 220/2015, 228/2015 e 463/2016) e o Tribunal Constitucional Federal Alemão também não abandonou, no essencial, os traços gerais da apontada distinção [cfr., recentemente, o acórdão de 24/07/2018 (2 BvR 309/15 e 2 BvR 502/16), §67, bem como as citações ali indicadas: “2. a) O âmbito de proteção do artigo 2.º, n.º 2-2, da Lei Fundamental abrange tanto as medidas restritivas da liberdade (freiheitsbeschränkende Maßnahme) como as medidas privativas da liberdade (freiheitsentziehende Maßnahme); o Tribunal Constitucional distingue estas categorias de medidas com base na intensidade da interferência [na liberdade]. Um ato constituirá uma restrição da liberdade se alguém for impedido por autoridade pública, contra a sua vontade, de se deslocar para um lugar ou de permanecer num lugar que, de outro modo seria – no plano de facto e no plano jurídico – de acesso livre para si. Um ato constituirá uma privação da liberdade, o modo mais severo de restrição da liberdade, se suprimir a liberdade de movimento – que exista, em termos gerais, nas concretas circunstâncias de facto e de direito – nas suas diversas vertentes. A privação da liberdade caracteriza-se pela particular intensidade da interferência, e ainda pela sua duração, que não deve ser meramente de curto prazo” – v., ainda, o acórdão de 15/05/2002 (2 BvR 2292/00), §§ 24 e 25, ambos disponíveis em www.bundesverfassungsgericht.de/]. Está em causa, em suma, no artigo 27.º da Constituição, “[…] o direito à liberdade física, à possibilidade de movimentação sem constrangimentos. Tutela-se aqui, conforme tem sido consensualmente reconhecido, um aspeto parcelar e específico das diversas dimensões em que se manifesta a liberdade humana, o direito à liberdade física, entendida «como liberdade de movimentos corpóreos, de ‘ir e vir’, a liberdade ambulatória ou de locomoção» (cfr. Jorge Miranda / Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, 2.ª Edição, Coimbra Editora, 2010, p. 638) ou como « direito de não ser detido, aprisionado, ou de qualquer modo fisicamente confinado a um determinado espaço, ou impedido de se movimentar » (cfr. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I, 4.ª Edição, Coimbra Editora, 2007, p. 478). É este também o entendimento que, de forma reiterada, tem sido sustentado pelo Tribunal Constitucional (cfr., entre outros, os acórdãos n.os 479/94, 663/98, 471/2001, 71/2010, 181/2010 e 54/2012)” (Acórdão n.º 204/2015), incluindo “o direito de não ser aprisionado ou fisicamente impedido ou constrangido por parte de outrem” (J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa anotada, vol. I, 4.ª ed., Coimbra, 2014, p. 479). Como explica José Lobo Moutinho, “[o] facto de a Constituição, e também a doutrina e a jurisprudência, falarem a propósito da liberdade física assim entendida, de liberdade tout court (ou, como faz a Constituição italiana, de liberdade pessoal), sem outra adjetivação, é uma mera figura de estilo, explicável pelo facto de a liberdade física, como as suas restrições, enquanto justamente físicas, se mostrarem mais claramente apreensíveis e aparecerem como a forma mais direta de compressão da liberdade humana, pelo facto de, por elas, se limitarem indiretamente muitas outras expressões da liberdade – pelo que pode dizer que a liberdade física as precede e condiciona (Vezio Crisafulli/Livio Paladin, Commentario breve alla Constituzione, Padova, 1990, pág. 79) – e pela gravidade que daí lhes advém (bem expressa no facto de, entre nós, a sua privação estar incluída no conteúdo das mais graves de entre as penas: as de prisão” (anotação ao artigo 27.º, Constituição Portuguesa Anotada, org. Jorge Miranda e Rui Medeiros, vol. II, 2.ª ed., Lisboa, 2018, p. 544). Este entendimento da “liberdade” prevista no artigo 27.º da Constituição enquanto (também e principalmente) “liberdade física”, que as exceções do n.º 3 confirmam em polo negativo, corresponde ao sentido interpretativo que tem sido adotado na jurisprudência constitucional – v., designadamente, os Acórdãos n. os 479/94, 185/96, 83/2001, 471/2001, 204/2015, 220/2015, 228/2015 e 463/2016. 2.2.3. O Tribunal, para aferir de uma eventual privação ou restrição, deve atentar, particularmente, na intensidade da afetação da liberdade resultante da aplicação das normas cuja aplicação foi recusada. Importa, para o efeito, recordar o contexto factual fixado na decisão recorrida – não na medida em que o recurso tenha por objeto os factos (trata-se, como é sabido, de um recurso normativo), mas na medida em que estes revelam a potencialidade abstrata de restrição resultante da execução das normas aplicadas. Na verdade, tendo as normas sido executadas – sem desvio aparente face à respetiva estatuição – nos termos descritos na decisão recorrida, os correspondentes factos constituem um exemplo concreto do seu alcance abstrato. Podem, pois, e devem, neste preciso sentido e contexto, ser olhados tais factos enquanto acontecimentos reveladores da intensidade da afetação visada ou consentida pelas normas. Tais factos podem alinhar-se do modo que se passa a descrever. 1 – A pessoa visada pela norma foi encaminhada para uma certa zona do aeroporto, onde permaneceu conjuntamente com os demais passageiros e respetivas bagagens, até ser transportada num autocarro, escoltado por um carro policial com os rotativos ligados, para o Hotel …, sito à Avenida …, em Ponta Delgada. 2 – Uma vez ali chegada, foi encaminhada para a zona do check-in, tendo-lhe sido atribuído um quarto de hotel específico, altura em que foi informada de que não podia sair do quarto, onde teria de permanecer durante os próximos 14 dias. 3 – Mais foi informada de que as refeições seriam fornecidas pelo hotel em três momentos definidos do dia, havendo duas alturas em que podia solicitar refeições/snacks adicionais. 4 – Foi destacado um agente da PSP para a porta de entrada do hotel. 5 – Feito o check-in, a pessoa visada pela norma foi para o seu quarto, onde permaneceu ininterruptamente, o que corresponde às indicações que recebeu. 5 – A limpeza e manutenção do quarto foi feita pela pessoa visada pela norma, fornecendo o hotel toalhas e lençóis para mudar a cama, se solicitados. 6 – A lavagem e tratamento da roupa pessoal teve de ser efetuada pela pessoa visada pela norma, que foi informada de que não havia serviço de lavandaria, sendo fornecido detergente, se solicitado. 7 – A pessoa visada pela norma foi informada de que apenas seria possível aos familiares e amigos deixarem bens de 1.ª necessidade na receção para lhe serem entregues, como produtos de higiene, não tendo sido permitido que o cônjuge lhe trouxesse roupa para seu uso pessoal. 8 – Desde o dia em que aterrou nos Açores, a pessoa visada pela norma, apesar de falar telefonicamente com o cônjuge, não pôde ter contacto presencial com este, nem com qualquer outra pessoa. 9 – Apenas viu o cônjuge uma vez, estando este na via pública e a pessoa visada pela norma na varanda do quarto. 10 – Não lhe é permitido circular nos corredores do hotel nem em qualquer outra zona do mesmo, para além do seu quarto, havendo indicação de ronda por parte de agente da PSP de modo aleatório. 11 – Todos os passageiros que não apresentavam qualquer sintoma e cuja temperatura corporal era considerada normal eram encaminhados de autocarro para unidade hoteleira previamente determinada – Hotel … ou Hotel … sendo informados de que tinham de permanecer confinados ao quarto que lhes era atribuído durante o período de 14 dias e de que eram vigiados diariamente, por contacto telefónico. 12 – Não lhe foi permitida a saída do quarto, nem o contacto com outras pessoas, designadamente familiares, amigos ou demais hóspedes. 13 – As refeições eram transportadas num carrinho por um empregado do hotel, que batia à porta, após o que se afastava, permitindo ao hóspede recolher a refeição, recolhendo em seguida o carrinho. 14 – Qualquer exercício físico teve de ser efetuado no quarto, não sendo permitido o acesso ao exterior do hotel nem aos demais espaços desse mesmo hotel, aqui se incluindo os corredores. Medidas como as que se acabam de traçar – elencadas no contexto já referido no começo deste item – têm, evidentemente, um impacto significativo (o que quase corresponde a um eufemismo) na liberdade dos cidadãos [“[o] gozo do direito à liberdade pessoal é afetado pela imposição de quarentena obrigatória aos passageiros provenientes do estrangeiro e pela imposição de isolamento a pessoas suspeitas ou confirmadas com teste positivo de infeção pelo novo coronavírus” – Alessandra Spadaro, COVID-19: Testing the Limits of Human Rights, European Journal of Risk Regulation, European Journal of Risk Regulation, 11(2), 317-325. doi:10.1017/err.2020.27]. Em coerência com a jurisprudência constitucional anterior, impõe-se concluir que a maior parte das restrições descritas – mas, acima de tudo, o seu conjunto – corresponde, inequivocamente (e recuperando a classificação do Acórdão n.º 479/94), a uma “privação total da liberdade” . Assim se conclui, seja pela verificação de que a norma, “na sua máxima dimensão abstrata”, implica que o visado “fica circunscrito [a um] espaço confinado […], de todo impedido de circular e de livremente se movimentar” (expressões do referido Acórdão), seja ao constatar, por comparação, que a execução de uma medida como a descrita em muito pouco [e, descontada a envolvência (um quarto de hotel) porventura mais “amigável”, em nada de substancialmente significativo] se afasta do que resultaria da aplicação de uma (hipotética) pena curta de prisão, porventura até com aspetos mais gravosos (por exemplo, a falta de acesso a um espaço comum para exercício físico), seja até, por maioria de razão, face ao que se concluiu no citado Acórdão n.º 479/94, no qual se qualificou como inequívoca privação da liberdade a circunscrição a um espaço confinado até 6 horas (quando no caso dos autos está em causa um período até 56 vezes superior a esse). Em suma, as normas sub judice preveem medidas de privação da liberdade, de sinal contrário à previsão do artigo 27.º, n.º 2, da Constituição e ao direito à liberdade consagrado no n.º 1 do mesmo artigo, na sua vertente de liberdade pessoal . 2.2.4. Como vimos (supra, 2.2.1.), todas as normas disciplinadoras de um direito liberdade ou garantia carecem de uma autorização prévia da Assembleia da República, exigência que “[…] ganha particular relevância quando estão em causa compressões ou condicionamentos a um direito” (Acórdão n.º 362/2011). Assim, verificando-se que as normas sub judice estabelecem medidas que privam da liberdade as pessoas por ela visadas, contra o previsto no artigo 27.º da Constituição (supra, 2.2.3.), é evidente que a respetiva matéria se encontra abrangida pela reserva de competência legislativa prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição – competência que não foi concretamente delegada e só o poderia ser no Governo (e não no Governo Regional – cfr. artigos 227.º, n.º 1, alínea b), e 228.º, n.º 1, da Constituição). De todo o modo, “[…] a distinção entre privação total da liberdade (nomeadamente a prisão, que aliás pode revestir diversos graus de intensidade de confinamento) e a privação parcial (por exemplo, a proibição de entrada em determinados locais, proibição de residência em determinada localidade ou região) só tem relevo constitucional na medida em que a diferente gravidade de uma e outra deve ser tomada em conta na sua justificação sob o ponto de vista do princípio da proporcionalidade” (J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa anotada, vol. I, cit., p. 479) Esta conclusão no sentido da verificação de inconstitucionalidade orgânica (nela comungando, Tiago Fidalgo de Freitas, A execução do estado de emergência e da situação de calamidade nas regiões autónomas – o caso da pandemia COVID-19, revista e-Pública, cit., pp. 74/75) não seria – e não é – abalada pelo sentido adotado em outras discussões periféricas e a jusante. Assim, quem entender que, com a imposição de quarentena, designadamente através de confinamento, não está em causa o direito à liberdade, previsto no artigo 27.º da Constituição, mas sim o direito à deslocação, previsto no artigo 44.º da Constituição (sobre esta discussão, ver Jorge Reis Novais, Direitos Fundamentais e inconstitucionalidade em situação de crise – a propósito da epidemia COVID-19, revista e-Pública, cit., pp. 79-117, especialmente pp. 95 e ss. e p. 99, e Estado de Emergência – Quatro notas jurídico-constitucionais sobre o Decreto Presidencial, disponível em https://observatorio.almedina.net/ ; José de Melo Alexandrino, Devia o direito à liberdade ser suspenso? – Resposta a Jorge Reis Novais, disponível em https://observatorio.almedina.net/ ; Miguel Nogueira de Brito, Pensar no estado da exceção na sua exigência, disponível em https://observatorio.almedina.net/ ; e Rúben Ramião, O Direito à Liberdade e o Estado de Emergência numa Releitura de Alf Ross (2.ª Resposta a Jorge Reis Novais) e Lendo a Constituição em Estado de Emergência (3.ª Resposta a Jorge Reis Novais), disponíveis em http://www.icjp.pt/publicacoes/papers/4 ), concluirá de igual modo estar em causa um direito referido na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP. Também não interfere com a conclusão ora alcançada a discussão sobre a viabilidade constitucional das medidas de internamento em unidade de saúde, face ao disposto no artigo 27.º da Constituição [cfr., sobre esta discussão, cfr. André Dias Pereira, Sobre o internamento compulsivo de portadores de tuberculose – anotação ao acórdão da Relação do Porto de 6 de fevereiro de 2002, Lex Medicinae, n.º 1, janeiro-junho de 2004, pp. 135/142; Sónia Fidalgo, Internamento compulsivo de doentes com tuberculose, Lex Medicinae, n.º 2, julho-dezembro de 2004, pp. 87/124; Ana Paula Guimarães e Fernanda Rebelo, Comentário da Convenção Europeia dos Direitos Humanos e dos Protocolos Adicionais, vol. I, org. por Paulo Pinto de Albuquerque, Lisboa, 2019, pp. 826/831; e Vasco Ricoca Peixoto, Ricardo Mexia, Nina de Sousa Santos, Carlos Carvalho e Alexandre Abrantes, Da tuberculose ao COVID-19: legitimidade jurídico-constitucional do isolamento/tratamento compulsivo por doenças contagiosas em Portugal, na Ata Médica Portuguesa, vol. 33, n.º 4 (2020), p. 225; Catarina Santos Botelho, “Estados de exceção constitucional: estado de sítio e estado de emergência”, cit., especialmente as considerações tecidas no respetivo ponto 3.3.-b)], seja porque não se trata, in casu, de internar cidadãos em unidade de saúde, seja porque o entendimento no sentido da viabilidade de tais medidas não deixaria de remeter para a sua adoção por lei parlamentar ou diploma do Governo autorizado pela Assembleia da República. Mostra-se, pois, bem fundado o juízo de censura jurídico-constitucional afirmado na decisão recorrida, no que respeita à inconstitucionalidade orgânica das normas cuja aplicação foi recusada . Tanto basta – e isso nos dispensa, por inutilidade, da abordagem de outros fundamentos de desconformidade constitucional constantes dessa decisão – para concluir pela improcedência do recurso […]” (sublinhados acrescentados). 2.5. O percurso da fundamentação do Acórdão n.º 424/2020 pode ser integralmente transposto para a hipótese dos presentes autos. Em qualquer dos casos – e é esta uma primeira nota essencial – encontramo-nos num período em que não vigora a declaração do estado de emergência, mas sim a declaração de situação de calamidade. Continua a valer, na hipótese dos presentes autos a afirmação de que “[o] gozo do direito à liberdade pessoal é afetado pela imposição de quarentena obrigatória aos passageiros provenientes do estrangeiro e pela imposição de isolamento a pessoas suspeitas ou confirmadas com teste positivo de infeção pelo novo coronavírus” – Alessandra Spadaro, COVID-19: Testing the Limits of Human Rights, European Journal of Risk Regulation, European Journal of Risk Regulation, 11(2), 317-325. doi:10.1017/err.2020.27]. Acima de tudo, e ainda em coerência com a jurisprudência constitucional anterior, impõe-se concluir, uma vez mais, que o confinamento na habitação corresponde, inequivocamente (na classificação do Acórdão n.º 479/94), a uma “privação total da liberdade”. Assim se conclui, seja pela verificação de que a norma, “na sua máxima dimensão abstrata”, implica que a pessoa visada “fica [circunscrita a um] espaço confinado […], de todo [impedida] de circular e de livremente se movimentar” (expressões do referido Acórdão) – recorde-se que está em causa a privação da liberdade, através do confinamento na habitação, de uma pessoa a quem foi determinado que “não poderia sair do quarto, apenas usar a casa de banho ou sair para ir realizar os testes” –, seja ao constatar, por comparação, que a execução de uma medida como a descrita em muito pouco se afasta do que resultaria da aplicação de uma (hipotética) pena privativa da liberdade executada no domicílio, seja até, por maioria de razão, face ao que se concluiu no citado Acórdão n.º 479/94, no qual se qualificou como inequívoca privação da liberdade a circunscrição a um espaço confinado até 6 horas. Em suma, à semelhança do que se concluiu no Acórdão n.º 424/2020, no caso dos autos impõe-se a conclusão de que as normas sub judice preveem medidas de privação da liberdade, de sinal contrário à previsão do artigo 27.º, n.º 2, da Constituição e ao direito à liberdade consagrado no n.º 1 do mesmo artigo, na sua vertente de liberdade pessoal. 2.6. Na hipótese apreciada no Acórdão n.º 424/2020, entendeu-se, linearmente, que “todas as normas disciplinadoras de um direito liberdade ou garantia carecem de uma autorização prévia da Assembleia da República, exigência que “[…] ganha particular relevância quando estão em causa compressões ou condicionamentos a um direito” (Acórdão n.º 362/2011). Assim, verificando-se que as normas sub judice estabelecem medidas que privam da liberdade as pessoas por ela visadas, contra o previsto no artigo 27.º da Constituição (supra, 2.2.3.), é evidente que a respetiva matéria se encontra abrangida pela reserva de competência legislativa prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição – competência que não foi concretamente delegada e só o poderia ser no Governo (e não no Governo Regional – cfr. artigos 227.º, n.º 1, alínea b), e 228.º, n.º 1, da Constituição)”. No presente caso, é igualmente linear que a obrigação de confinamento se integra na previsão da alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição. Todavia, a apreciação da falta de previsão legal da medida carece de considerações adicionais. 2.6.1. A base legal expressamente invocada pelo Conselho de Ministros foi a seguinte: “(…) [nos termos dos] artigos 12.º e 13.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, na sua redação atual, por força do disposto no artigo 2.º da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, na sua redação atual, do artigo 17.º da Lei n.º 81/2009, de 21 de agosto, do n.º 6 do artigo 8.º e do artigo 19.º da Lei n.º 27/2006, de 3 de julho, na sua redação atual, e da alínea g) do artigo 199.º da Constituição (…)”. A invocação da alínea g) do artigo 199.º da Constituição, remetendo para a competência administrativa do Governo, obriga a indagar, nesta matéria, face ao exposto nos itens anteriores, sobre a precedência de lei. Os artigos 12.º e 13.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, ainda que se possam admitir cobertos pelo manto legal do artigo 2.º da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, não relevam enquanto base para a atuação do Governo, pois dizem respeito, unicamente, a restrições de acesso a estabelecimentos e a serviços e edifícios públicos. O Governo invoca, ainda, o disposto nos artigos 17.º da Lei n.º 81/2009, de 21 de agosto (que cria o Sistema de Vigilância em Saúde Pública, por vezes designada “Lei da Saúde Pública”, doravante LSP), 8.º, n.º 6, e 19.º da Lei n.º 27/2006, de 3 de julho (Lei de Bases da Proteção Civil, doravante LBPC), que merecem atenção mais detida. 2.6.2. O artigo 17.º da LSP estabelece o seguinte: Artigo 17.º Poder regulamentar excecional 1 – De acordo com o estipulado na base XX da Lei n.º 48/90, de 24 de agosto, o membro do Governo responsável pela área da saúde pode tomar medidas de exceção indispensáveis em caso de emergência em saúde pública, incluindo a restrição, a suspensão ou o encerramento de atividades ou a separação de pessoas que não estejam doentes, meios de transporte ou mercadorias, que tenham sido expostos, de forma a evitar a eventual disseminação da infeção ou contaminação. 2 – O membro do Governo responsável pela área da saúde, sob proposta do diretor-geral da Saúde, como autoridade de saúde nacional, pode emitir orientações e normas regulamentares no exercício dos poderes de autoridade, com força executiva imediata, no âmbito das situações de emergência em saúde pública com a finalidade de tornar exequíveis as normas de contingência para as epidemias ou de outras medidas consideradas indispensáveis cuja eficácia dependa da celeridade na sua implementação. 3 – As medidas previstas nos números anteriores devem ser aplicadas com critérios de proporcionalidade que respeitem os direitos, liberdades e garantias fundamentais, nos termos da Constituição e da lei. 4 – As medidas e orientações previstas nos n.os 1 e 2 são coordenadas, quando necessário, com o membro do Governo responsável pelas áreas da segurança interna e proteção civil, designadamente no que se reporta à mobilização e à prontidão dos dispositivos de segurança interna e de proteção e socorro, devendo ser comunicadas à Assembleia da República. O n.º 1 remete para a base XX da Lei n.º 48/90, de 24 de agosto (Lei de Bases da Saúde de 1990), cujo teor literal é o seguinte: Base XX Situações de grave emergência 1 – Quando ocorram situações de catástrofe ou de outra grave emergência de saúde, o Ministro da Saúde toma as medidas de exceção que forem indispensáveis, coordenando a atuação dos serviços centrais do Ministério com os órgãos do Serviço Nacional de Saúde e os vários escalões das autoridades de saúde. 2 – Sendo necessário, pode o Governo, nas situações referidas no n.º 1, requisitar, pelo tempo absolutamente indispensável, os profissionais e estabelecimentos de saúde em atividade privada. À data em que foi aprovada a Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, a Lei n.º 48/90, de 24 de agosto, já se encontrava revogada pela Lei de Bases da Saúde de 2019 (Lei n.º 95/2019, de 4 de setembro – cfr. os respetivos artigos 3.º, n.º 1, alínea a), e 4.º). Na Lei de Bases da Saúde de 2019, a norma correspondente à base XX é a da base 34, com destaque para o seu n.º 3: Base 34 Autoridade de saúde 1 – À autoridade de saúde compete a decisão de intervenção do Estado na defesa da saúde pública, nas situações suscetíveis de causarem ou acentuarem prejuízos graves à saúde dos cidadãos ou das comunidades, e na vigilância de saúde no âmbito territorial nacional que derive da circulação de pessoas e bens no tráfego internacional. 2 – Para defesa da saúde pública, cabe, em especial, à autoridade de saúde: Ordenar a suspensão de atividade ou o encerramento dos serviços, estabelecimentos e locais de utilização pública e privada, quando funcionem em condições de risco para a saúde pública; Desencadear, de acordo com a Constituição e a lei, o internamento ou a prestação compulsiva de cuidados de saúde a pessoas que, de outro modo, constituam perigo para a saúde pública; Exercer a vigilância sanitária do território nacional e fiscalizar o cumprimento do Regulamento Sanitário Internacional ou de outros instrumentos internacionais correspondentes, articulando-se com entidades nacionais e internacionais no âmbito da preparação para resposta a ameaças, deteção precoce, avaliação e comunicação de risco e da coordenação da resposta a ameaças; Proceder à requisição de serviços, estabelecimentos e profissionais de saúde em casos de epidemias graves e outras situações semelhantes. 3 – Em situação de emergência de saúde pública, o membro do Governo responsável pela área da saúde toma as medidas de exceção indispensáveis, se necessário mobilizando a intervenção das entidades privadas, do setor social e de outros serviços e entidades do Estado. Por fim, os artigos 8.º e 19.º da LBPC têm a seguinte redação: Artigo 8.º Alerta, contingência e calamidade 1 – Sem prejuízo do caráter permanente da atividade de proteção civil, os órgãos competentes podem, consoante a natureza dos acontecimentos a prevenir ou a enfrentar e a gravidade e extensão dos seus efeitos atuais ou expectáveis: Declarar a situação de alerta; Declarar a situação de contingência; Declarar a situação de calamidade. 2 – Os atos referidos no número anterior correspondem ao reconhecimento da adoção de medidas adequadas e proporcionais à necessidade de enfrentar graus crescentes de risco. 3 – A declaração de situação de contingência ou de situação de calamidade pressupõe, numa lógica de subsidiariedade, a existência prévia dos atos correspondentes aos patamares precedentes, salvo na ocorrência de fenómenos cuja gravidade e extensão justifiquem e determinem a declaração imediata de um dos patamares superiores. 4 – A declaração de situação de alerta, de situação de contingência e de situação de calamidade pode reportar-se a qualquer parcela do território, adotando um âmbito inframunicipal, municipal, supramunicipal, regional ou nacional. 5 – Os poderes para declarar a situação de alerta ou de contingência encontram-se circunscritos pelo âmbito territorial de competência dos respetivos órgãos. 6 – O Ministro da Administração Interna pode declarar a situação de alerta ou a situação de contingência para a totalidade do território nacional ou com o âmbito circunscrito a uma parcela do território nacional. Artigo 19.º Competência para a declaração de calamidade A declaração da situação de calamidade é da competência do Governo e reveste a forma de resolução do Conselho de Ministros. As normas da LBPC não conferem adequada cobertura legal à atuação do Governo, visto que se trata, no essencial, de normas de competência, não especificamente dirigidas à privação da liberdade, muito menos à privação da liberdade através de um confinamento. O artigo 17.º da LSP, diretamente, não dispõe sobre a matéria. Na verdade, o confinamento no domicílio de pessoas na sequência de contacto com outras pessoas infetadas – é este o caso da ordem administrativa apreciada na decisão recorrida – não se reconduz a “separação de pessoas que não estejam doentes” (n.º 1 do artigo 17.º da LSP). Por outro lado, a expressão “normas regulamentares no exercício dos poderes de autoridade, com força executiva imediata, no âmbito das situações de emergência em saúde pública com a finalidade de tornar exequíveis as normas de contingência para as epidemias ou de outras medidas consideradas indispensáveis cuja eficácia dependa da celeridade na sua implementação” (n.º 2 do artigo 17.º da LSP) é uma expressão demasiado ampla, que, uma vez mais, não vai especial e claramente dirigida à privação da liberdade pessoal, em particular à que tenha a intensidade de um confinamento à habitação. Encontrando-se a Lei de Bases da Saúde de 1990 revogada à data em que foi aprovada a Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, a sua relevância enquanto base legal para a atuação do Governo só poderia aceitar-se entendendo a remissão do n.º 1 do artigo 17.º da LSP enquanto remissão estática. Sucede que, sendo as remissões legais, por regra, dinâmicas [cfr. António Menezes Cordeiro, “Anotação ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 12 de julho de 1988”, O Direito, ano 121, I (janeiro-março de 1989), pp. 193/194], não há elementos diretos ou indiretos na LSP que permitam concluir que se trata de uma remissão estática. Tratando-se, no artigo 17.º, n.º 1 da LSP, de uma remissão dinâmica, deverá entender-se que vai dirigida, com atualidade, à base 34 da Lei de Bases da Saúde de 2019, supra transcrita. No entanto, esta não oferece qualquer suporte legal à imposição de uma medida prolongada de confinamento. Não se trata, manifestamente, de “internamento ou […] prestação compulsiva de cuidados de saúde a pessoas que, de outro modo, constituam perigo para a saúde pública” nem de mera “vigilância sanitária” (alíneas b) e c) do n.º 2 da citada base 34. Por outro lado, a previsão de “medidas de exceção indispensáveis, se necessário mobilizando a intervenção das entidades privadas, do setor social e de outros serviços e entidades do Estado” (n.º 3 da mesma base) não é – uma vez mais – especificamente dirigida à privação da liberdade pessoal nos termos particularmente intensos que aqui estão em causa. Mas, ainda que se tratasse, no artigo 17.º, n.º 1 da LSP, de uma remissão estática (como vimos, não há elementos para assim concluir) para a base XX da Lei de Bases da Saúde de 1990, a conclusão – no sentido da falta de cobertura legal para a atuação do Governo – continuaria a manter-se. Na verdade, a expressão “as medidas de exceção que forem indispensáveis”, por muita latitude que se lhe possa reconhecer, não é suficientemente densa para que dela se possa extrair uma previsão de restrição da liberdade pessoal como aquela que foi prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 3.º do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021. Em suma, a interpretação deste último preceito segundo a qual qualquer cidadão pode ser privado da liberdade com base em ordem administrativa e sem controlo judicial não encontra, manifestamente, previsão legal. 2.6.3. Em face do exposto, resta concluir que, se todas as normas disciplinadoras de um direito liberdade ou garantia carecem de uma autorização prévia da Assembleia da República, exigência que “[…] ganha particular relevância quando estão em causa compressões ou condicionamentos a um direito” (Acórdão n.º 362/2011), verificando-se que a norma sub judice estabelece medidas que privam da liberdade as pessoas por ela visadas, contra o previsto no artigo 27.º da Constituição, então a respetiva matéria fica abrangida pela reserva de competência legislativa prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição – competência que o Governo não foi autorizado a exercer. Mostra-se, pois, bem fundado o juízo de censura jurídico-constitucional afirmado na decisão recorrida, no que respeita à inconstitucionalidade orgânica da norma cuja aplicação foi recusada. Tanto basta – e isso nos dispensa, por inutilidade, da abordagem de outros fundamentos de desconformidade constitucional constantes dessa decisão – para concluir pela improcedência do recurso. » A fundamentação do Acórdão n.º 89/2022, acabada de transcrever, é diretamente transponível para os presentes autos, não se vislumbrando razões que justifiquem divergir do juízo de inconstitucionalidade ali consignado, juízo esse que, portanto, aqui se acompanha. Ademais, esse entendimento foi recentemente reiterado pelo Plenário do Tribunal Constitucional, de modo unânime, através do Acórdão n.º 334/2022. Decisão Pelo exposto, decide-se: Julgar inconstitucional o artigo 3.º, n.º 1, alínea b), do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, nos termos do qual ficam em confinamento obrigatório no domicílio os cidadãos cuja vigilância ativa tenha sido determinada por autoridade de saúde ou outro profissional de saúde , por violação do disposto no artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição da República Portuguesa; e, consequentemente, Negar provimento ao recurso. Sem custas. Lisboa, 12 de maio de 2022 - Lino Rodrigues Ribeiro - Gonçalo Almeida Ribeiro Atesto o voto de conformidade do Conselheiro Presidente João Pedro Caupers e dos Conselheiros, Gonçalo de Almeida Ribeiro (com declaração de voto), Afonso Patrão (com declaração de voto) e Joana Fernandes Costa. DECLARAÇÃO DE VOTO CONJUNTA Subscrevemos a decisão e o parâmetro de julgamento de inconstitucionalidade. Independentemente da questão de saber se a norma fiscalizada se insere no domínio do direito à liberdade (artigo 27.º da Constituição) ou da liberdade de deslocação (artigo 44.º da Constituição), sempre se estará em matéria de direitos, liberdades e garantias, que é reservada à Assembleia da República. Gonçalo Almeida Ribeiro, Afonso Patrão