3DO DIREITO
A questão que se suscita nos autos é a de saber se constitui garantia idónea a penhora da casa de morada de família oferecida pelo revertido para suspensão do processo de execução fiscal, se desacompanhada do requerimento a previsto no artº 244º nº 6 do CPPT.
A sentença recorrida, em substância, respondeu afirmativamente e para julgar procedente a reclamação considerou o teor do mencionado preceito na redacção que lhe foi dada pela lei 13/2006 de 23 de Maio e depois de ponderar os factos assentes no probatório considerou:
"Sendo o escopo da norma a protecção do direito de habitação do contribuinte, designadamente protegendo - a final - a realização da venda executiva, a notificação efectuada pelo órgão de execução fiscal - numa fase de análise prévia da idoneidade da garantia - para que este dê o seu prévio consentimento à venda da referida habitação é, claramente, ofensiva do propósito do legislador ao introduzir o impedimento legal à venda da mesma. Na verdade, ao introduzir o n.º 6 do art. 244.º do CPPT, o legislador terá tido em mente, apenas, dar ao contribuinte uma faculdade de - voluntariamente -, e ponderado o direito de salvaguarda do seu património pessoal, decidir dar a autorização à venda da sua habitação própria e permanente, Não pode, porém, o órgão de execução fiscal subverter o fim ou ratio legis da norma, fazendo depender a análise da idoneidade da garantia prestada da apresentação daquele requerimento - devendo esta ser apreciada, em termos objectivos, à luz do disposto nos arts. 169.º e 199.º do CPPT".
Quid Juris?
Com o devido respeito entendemos que a sentença recorrida não fez a melhor interpretação do conjunto de preceitos legais e princípios que devem ser ponderados para se encontrar a solução legal no caso em apreciação.
Devemos ponderar, como o fez a decisão agora sindicada, o teor do art° 244° na nova redacção introduzida pela Lei 13/2006 de 23 de Maio e o espírito e escopo desta Lei, mas ter presente, também, o conteúdo dos artigos 52° da LGT, 169°, 195° e 199°, do CPPT, dos quais resulta que pode a cobrança da dívida tributária ser suspensa através de prestação de garantia idónea, estando a Autoridade Tributária vinculada à lei e havendo que observar o princípio da indisponibilidade dos créditos fiscais e a proibição da concessão de moratórias no seu pagamento.
Este conjunto normativo define ainda, as condições de suspensão da execução e as diversas formas, objectivas da prestação de garantia, devendo ser-lhe dada a devida atenção e, por último, ponderar os princípios que presidem quer à figura da garantia do credor quer à faculdade de renúncia a um direito, designadamente a prevista no nº 6 do art° 244º na redacção de 2016 e o seu possível significado e consequências legais.
Assim, cumpre afirmar, desde logo, que é sabido que a garantia para suspensão de uma execução fiscal é permitida com um duplo objectivo. Primeiro garantir ao credor que o seu crédito será satisfeito. Segundo permitir ao executado angariar meios para solver a dívida exequenda com a comodidade possível e com tempo razoável legalmente previsto, designadamente no pagamento em prestações, mas sem o ónus de o contribuinte se ver desapossado, por via da venda judicial imediata, em processo executivo fiscal, de bens, que lhe podem ser essenciais quer à sua própria subsistência enquanto pessoa singular (se for o caso) quer à das empresas; (como refere J. Lopes de Sousa in CPPT comentado e anotado, 6ª edição, nota 2 ao artº 169°, a fls. 207:
"os actos tributários (liquidação de quantias) são susceptíveis de execução imediata através do processo de execução fiscal, findo o prazo de pagamento voluntário como decorre do artº 88° do CPPT uma vez que no nosso sistema de administração executiva, os actos administrativos são executórios logo que eficazes (artº 149° nº 1 do CPA) constituindo títulos executivos, para efeitos de processo de execução fiscal, quando fixam o dever de pagamento de uma quantia (art°s 149° nº 3 e 155° nº 1 do CPA)”
Esta possibilidade legal de suspensão da execução fiscal, complementada com a possibilidade de requerer a isenção da prestação de garantia, permite encontrar algum equilíbrio nos interesses, muitas vezes antagónicos, do credor e do devedor com bons resultados que têm expressão prática no cumprimento, em grau elevado, das obrigações fiscais essenciais à sobrevivência do estado social e de direito, o que de outro modo não seria possível.
E, como se disse no acórdão no ac. deste ST A, de 15/2/2012, rec. nº 0126/12: «Na execução fiscal confluem dois interesses conflituantes: o da administração fiscal na realização da cobrança célere dos seus créditos e o direito do executado em discutir a legalidade da dívida exequenda. Dando prevalência ao primeiro, a lei faz depender a suspensão da execução da prestação de garantia idónea, que cubra a totalidade da dívida exequenda. O que significa que a garantia há-de ser adequada a satisfazer o interesse da exequente, mas sem onerar ou afectar de forma grave os interesses legítimos do executado. (...) Assim se compreende que legislador tenha consagrado no art. 199º do CPPT um conceito amplo de garantia idónea, com vista a acautelar a maior ou menor dificuldade para o executado em conseguir, sem onerar excessivamente a sua situação, apresentar garantia adequada a suspender a execução. E, no mesmo sentido, se deve entender o facto de não se estabelecer nenhuma preferência ou qualquer graduação das garantias, em conformidade com a sua maior ou menor eficácia resultante da maior ou menor liquidez imediata.»
Mas, a verdade é que cumpre, sempre, em primeiro lugar, ao credor Fazenda Pública apreciar a idoneidade da garantia oferecida, sendo disso que trata o disposto no artº 199° do CPPT. E, admite-se que com algumas restrições o n° 2 deste preceito confere à Administração Fiscal uma certa margem de discricionariedade para decidir, em função de cada caso concreto, se a garantia prestada é ou não idónea para assegurar a cobrança efectiva da dívida exequenda (vide Ac. deste STA de 30/01/2013 tirado no rec.034/13). Assim, na ausência de uma definição legal sobre idoneidade da garantia temos de nos ater em alguns princípios básicos e no teor dos preceitos legais a que já aludimos. O juízo relativo à idoneidade de uma garantia, só poder ser formulado através da análise concreta da susceptibilidade da garantia em questão quanto à capacidade de assegurar o pagamento da quantia exequenda e do acrescido. Caso a resposta seja afirmativa, a partir do momento em que a garantia oferecida cubra a totalidade do crédito exequendo e acrescido, não poderá a Administração Fiscal recusar a sua substituição com fundamentos em aspectos qualitativos e de menor ou maior liquidez, sob pena de incorrer em interpretação e aplicação errónea do artigo 199.º do CPPT.
E, como refere Jorge Lopes de Sousa em anotação ao art° 199º do CPPT:
"A garantia tem de ser idónea para assegurar os créditos do exequente. Para ser idónea para este efeito, a garantia não pode estar subordinada a condições ou limitações que possam afectar a possibilidade de o credor tributário assegurar o seu crédito através da execução da garantia, como por exemplo a possibilidade de denúncia unilateral pela entidade que a presta, ou limitação temporal. Só uma garantia incondicional e abrangendo a globalidade do período de pendência do processo de execução fiscal até ao momento do pagamento dos créditos tributários poderá ser considerada idónea para assegurar o pagamento da dívida exequenda do acrescido".
Análise no caso concreto da garantia oferecida:
O escopo dos normativos introduzidos pela Lei 13/2006 de 23 de Maio é materializado no seu artigo 1º sob a epígrafe "Objecto" e que reza assim:
“A presente lei protege a casa de morada de família no âmbito do processo de execução fiscal, estabelecendo restrições à venda executiva de imóvel que seja habitação própria e permanente do executado”.
Em consequência, foi alterado o art° 244º do CPPT cuja redacção é agora a seguinte:
1 - A venda realiza-se após o termo do prazo de reclamação de créditos. (Anterior corpo do artigo; redação da Lei n.º 13/2016, de 23 de maio)
2 - Não há lugar à realização da venda de imóvel destinado exclusivamente a habitação própria e permanente do devedor ou do seu agregado familiar, quando o mesmo esteja efetivamente afeto a esse fim. (Redação da Lei n.º 13/2016, de 23 de maio)
3 - O disposto no número anterior não é aplicável aos imóveis cujo valor tributável se enquadre, no momento da penhora, na taxa máxima prevista para a aquisição de prédio urbano ou de fração autónoma de prédio urbano destinado exclusivamente a habitação própria e permanente, em sede de imposto sobre as transmissões onerosas de imóveis. (Redação da Lei n.º 13/2016, de 23 de maio)
4 - Nos casos previstos no número anterior, a venda só pode ocorrer um ano após o termo do prazo de pagamento voluntário da dívida mais antiga. (Redação da Lei n.º 13/2016, de 23 de maio)
5 - A penhora do bem imóvel referido no n.º 2 não releva para efeitos do disposto no artigo 217.º, enquanto se mantiver o impedimento à realização da venda previsto no número anterior, e não impede a prossecução da penhora e venda dos demais bens do executado. (Redação da Lei n.º 13/2016, de 23 de maio)
6 - O impedimento legal à realização da venda de imóvel afeto a habitação própria e permanente previsto no n.º 2 pode cessar a qualquer momento, a requerimento do executado. (Redação da Lei nº 13/2016, de 23 de maio)
Ressalta deste normativo que ao mesmo tempo que se restringe a venda da casa de morada de família penhorada no âmbito de processo de execução fiscal se "tipifica" o direito que está na génese desta opção legislativa como um direito renunciável a qualquer momento por tal decorrer do seu número 6 e não se descortinarem quaisquer outros comandos legais ou razões que o devessem ter ou considerar como indisponível.
As razões e vantagens da alteração legal são do conhecimento comum e surgiram em época de crise económica quando muitas famílias se viram confrontadas com a penhora e ameaça de venda do seu último reduto material e sustentáculo de base da estrutura familiar, exactamente a casa de morada de família. A concessão desta vantagem (exclusivamente em processos de execução fiscal) em relação a outros bens penhoráveis foi então devidamente justificada e obteve uma maioria expressiva no quadro parlamentar.
Ainda assim ressalta à evidência que a lei não consagrou que esse bem pudesse servir como garantia idónea a prestar e a dever ser aceite no âmbito do mesmo processo executivo fiscal. E podia fazê-lo, como fez com as diversas formas previstas no n° 1 do art° 199° do CPPT. A idoneidade desta garantia não foi pois fixada/definida por via legal, o que determina que a avaliação deste atributo passe por um crivo de análise/aferição que embora sujeito a sindicância judicial passa em primeiro lugar pela apreciação do Chefe de Serviço de Finanças local. A este, nessa análise, compete, na salvaguarda do interesse público do Estado, ter na devida conta os últimos ensinamentos que citamos do Sr. Conselheiro Jorge Lopes de Sousa relativos ao juízo de idoneidade de uma garantia. E então, no caso concreto, temos que o oferecimento para garantia da penhora da casa de morada de família desacompanhada do requerimento previsto no n° 6 do art° 244° do CPPT, em substância, não constitui qualquer garantia pela singela razão de que não sendo vendável nada garante quanto ao direito do credor a fazer-se pagar através do bem penhorado em caso de incumprimento da obrigação tributária. Ficaria, claramente, frustrada a função da garantia supra referida e o contribuinte conseguiria uma vantagem adicional que a lei não lhe concedeu sendo certo que não lhe assistem mais direitos do que aqueles que lhe foram consignados legalmente e que são muito relevantes pois que no caso de não prestar garantia ou não obter a sua isenção passam sempre pela não realização da venda de imóvel destinado exclusivamente a habitação própria e permanente do devedor ou do seu agregado familiar, quando o mesmo esteja efectivamente afecto a esse fim e dentro das condicionantes específicas legalmente previstas ainda que penhorado. E, essa "garantia" tem-na sempre o contribuinte executado fiscal, seja a título originário ou por reversão.
Acresce, ainda, referir que se fosse como defende a decisão recorrida a suspensão da execução fiscal seria determinada/garantida por uma penhora insusceptível de prosseguir para a fase de venda ou seja estaríamos perante uma penhora ou garantia sem qualquer valor económico sendo certo que a questão do valor nas garantias a prestar em processo de execução fiscal é de primordial importância salvaguardando o legislador os interesses públicos no arrecadar da receita fiscal com a determinação de prestação com valores adicionais acrescidos em relação ao valor da dívida exequenda como resulta do 5 do art° 199° do CPPT.
Em suma: o contribuinte, proprietário e possuidor da casa de morada de família, tem o direito de não ver sujeito este bem a venda judicial,
Sendo um bem penhorável e não constituindo direito de propriedade indisponível (o que seria um contra-senso, atentas as regras que presidem à gestão da propriedade privada, constitucionalmente garantida) aquele direito concedido pela Lei 13/2016 de 23 de Maio é um direito renunciável como resulta do nº 6 do art° 244º do CPPT introduzido por esta Lei.
Só é idónea a garantia prestada de forma incondicional que possibilite ao estado assegurar o seu crédito fiscal através da execução da garantia não se apresentando como idónea a garantia oferecida de penhora da casa de morada de família quando desacompanhada do requerimento previsto no n° 6 do art° 244° do CPPT.
Por último não cremos que a alteração efectuada pelo artº 3° da Lei 13/2016 de 23 de Maio à alínea d) do n° 4 do art° 49° da LGT impeça esta interpretação. Ela é o corolário lógico para as situações em que foi penhorada a casa de morada de família (que não foi indicada como garantia e com o eventual objectivo de proteger outros bens do devedor) e que dada a imposição legal de não poder ser vendida (pelo menos temporariamente nos casos do art° 244° nº 4 do CPPT). Com efeito, o credor é alheio à demora na venda e daí que faça todo o sentido a suspensão do prazo de prescrição. Se fosse de considerar idónea a garantia oferecida no presente caso concreto (concretizada apenas pela penhora) desacompanhada da renúncia ao direito prevista no número 6 do artº 244º do CPPT, então o interesse público na cobrança fiscal poderia ficar prejudicado no que diz respeito à possibilidade de penhora noutros bens do executado (nos casos em que fosse possuidor deles) bastando, para os salvaguardar, que este indicasse à penhora e como garantia a casa de morada de família o que, reitera-se a lei não consignou. Acresce referir que o nº 2 do artº 199º do CPPT, que expressamente remete para o número 1 do mesmo preceito, tem subjacente a penhora de outros bens cuja venda não se encontre condicionada. A notificação exigindo o requerimento de renúncia ao direito/consentimento para a venda da casa de morada de família, solicitado após a penhora do mesmo bem que não foi oferecida como garantia na peça "petição de oposição", como se pode ver do seu conteúdo (cópia de fls.15 a 18 dos autos), não consubstancia qualquer violação do disposto no preceito acabado de referir, antes se apresenta como o desenvolvimento do procedimento de aferição de idoneidade da mesma pela AT, nenhumas outras consequências se podendo retirar.
Aqui chegados não podemos deixar de conceder provimento ao recurso interposto pelo Mº Pº revogando a decisão recorrida e confirmando o acto administrativo reclamado.
