423/2016 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 423/2016 Processo n.º 147/16 1.ª Secção Relator: Conselheiro José Teles Pereira Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional A Causa A. ( o ora Recorrente ) intentou, junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, uma ação administrativa especial tendo em vista a condenação do “Instituto da Segurança Social, I.P.” na prática de um ato administrativo e pagamento de indemnização. O processo correu os seus termos nesse tribunal, com o número 1093/09.0BESNT. Invocou o Autor, em síntese, que, até ao ano de 2007, trabalhou durante 42 anos e efetuou contribuições para a Segurança Social criando as consequentes e legítimas expectativas de vir a receber uma pensão de reforma correspondente às contribuições que realizou; com a entrada em vigor do Decreto-Lei nº 187/2007, de 10 de maio, em vez de receber a pensão a que teria direito nos termos do Decreto-Lei n.º 35/2007, de cerca de €9.674,75 mensais, passou a receber uma pensão limitada a um montante equivalente a 12 IAS (acrónimo de Indexante dos Apoios Sociais, introduzido pela Lei n.º 53-B/2006, de 29 de dezembro), ou seja, €5.378,43 mensais; em 14/03/1998, com 55 anos de idade, já tinha 33 anos de descontos, o que lhe conferia o direito de pedir a pensão de reforma antecipada, por velhice; em 31/12/2006, data relevante para a ponderação de P1, no cálculo da respetiva pensão (artigo 33.º do Decreto-Lei n.º 187/2007), já tinha completado 42 anos civis para a determinação da taxa de formação da pensão, e estava a 1 ano da data de passagem à reforma; assistiu a uma redução radical, brutal, inesperada e intolerável, da pensão de reforma; se se tivesse reformado em 2007, com 64 anos, teria recebido uma pensão de reforma que corresponderia quase ao dobro da que lhe veio a ser atribuída; antes da entrada em vigor do limite do montante das pensões, previsto no artigo 101.º do Decreto-Lei n.º 187/2007, nada permitiria supor ou antever a enorme redução da sua pensão de reforma, nem razões de sustentabilidade do sistema público de segurança social, nem de moralização das carreiras contributivas; o artigo 101.º do Decreto-Lei n.º 187/2007 é inconstitucional por violação do princípio da confiança, consagrado no artigo 2.º da CRP e concretizado no artigo 6.º-A do CPA , atenta a sua eficácia retroativa, que põe em causa uma situação consolidada ao longo de 42 anos, tendo o Autor assumido compromissos financeiros com base na confiança criada; o artigo 101.º do Decreto-Lei n.º 187/2007 é inconstitucional por violação do princípio da proporcionalidade , consagrado nos artigos 18.º, nº. 2, e 266.º, n.º 2, da CRP, violando as três dimensões em que o princípio se desdobra, não sendo necessário nem adequado para assegurar a sustentabilidade da segurança social, uma vez que as quantias poupadas são insignificantes e, atento o impacto na diminuição da pensão, mostra-se claramente excessiva; o artigo 101.º do Decreto-Lei n.º 187/2007 é inconstitucional por violação do princípio da igualdade , consagrado no artigo 13.º da CRP e reforçado no artigo 7.º da Lei de Bases do Sistema da Segurança Social, na medida em que estabelece um tratamento muito desfavorável dos beneficiários que se encontram na situação do Autor, em comparação com os beneficiários que venham a receber uma pensão, cujo valor resulte de uma parcela P1 inferior a 12 IAS, ou com os pensionistas, que, atualmente, já recebam pensões muito superiores a este valor; o artigo 101.º do Decreto-Lei n.º 187/2007 é ilegal por violação da Lei de Bases do Sistema da Segurança Social (Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro), violando os artigos 20.º, 63.º, 66.º, 100.º e 101.º , normas que tutelam os direitos adquiridos e em formação, que só permitem alterações graduais nos valores das pensões, impondo a criação de regimes transitórios de cálculo das pensões, bem como os artigos 54.º e 58.º relativos ao princípio da contributividade; logo, o ato administrativo de determinação do montante da pensão é nulo, uma vez que se baseia numa norma inconstitucional e ilegal; esse ato ilícito tem causado graves danos ao Autor, correspondentes à diferença entre a pensão de reforma mensal que lhe tem vindo a ser paga e aquela que lhe deveria ser paga, sem a limitação prevista no artigo 101.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007. Terminou pedindo que se julgue a norma constante do artigo 101.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007, quando conjugada com as normas dos artigos 34.º e 33.º, do mesmo diploma, inconstitucional , por violação dos princípios constitucionais da proteção da confiança, implícito no conceito de Estado de Direito, previsto no artigo 2.º da CRP e consagrado no artigo 18.º, n.º 3, da CRP, da proporcionalidade, consagrado no artigo 18.º, n.º 2, da CRP, e da igualdade, consagrado no artigo 13.º da CRP, bem como ilegal , por violação do princípio da contributividade, consagrado no artigo 54.º e concretizado no artigo 58.º da Lei de Bases do Sistema da Segurança Social (Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro) e ainda por violação dos artigos 100.º e 101.º da mesma Lei de Bases que, protegem os direitos adquiridos e em formação e impõem um regime transitório para o cálculo da pensão do Autor, e, consequentemente, que seja declarada a nulidade do ato que determinou o montante da sua pensão , condenando-se o Instituto de Segurança Social, Instituto Público, a pagar ao Autor: (i) uma pensão de reforma calculada de acordo com as regras constantes do Decreto-Lei n.º 35/2002, de 19 de fevereiro, ou, caso assim não se entenda, de acordo com as restantes regras do Decreto-Lei n.º 187/2007, sem a aplicação do artigo 101.º, n.º 1, e (ii) uma indemnização correspondente à diferença entre os valores da pensão de reforma assim calculada e a pensão mensal que lhe tem vindo a ser paga, desde maio de 2008, a apurar mensalmente até à data da Sentença final. O Instituto da Segurança Social contestou, pugnando pela improcedência da ação. Sustentou que: estando sujeito ao princípio da legalidade, o montante da pensão do Autor foi determinado em função das normas em vigor à data do requerimento de reforma, não podendo deixar de as aplicar; o artigo 101.º do Decreto-Lei n.º 187/2007 não viola princípio das expectativas nem da confiança, como não viola o princípio da igualdade nem da proporcionalidade, introduzindo critérios economicistas e de sustentabilidade, assentando em toda a carreira contributiva; a ninguém está garantida a imutabilidade legislativa; o sinalagma não é total, não sendo o princípio da contributividade um princípio estruturante, antes se objetivando no autofinanciamento do sistema previdencial, de acordo com o qual as pensões não são o resultado do esforço contributivo individualizado de cada um dos beneficiários, vigorando o princípio da solidariedade, de que o primeiro é contraponto; o artigo 101.º do Decreto-Lei n.º 187/2007 não viola o princípio da proporcionalidade nem é discriminatório, tendo-se procedido à limitação das pensões mais altas por razões de sustentabilidade financeira e equidade e justiça social, atentas, designadamente, as alterações demográficas registadas decorrentes do prolongamento da esperança média de vida; também não viola a Lei de Bases do Sistema da Segurança Social, considerando, sobretudo natureza do interesse público subjacente ao princípio da solidariedade, que deve prevalecer sobre os direitos individuais. Foi proferido acórdão no tribunal de primeira instância, julgando a ação totalmente improcedente por, designadamente, não considerar a norma contida no artigo 101.º do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio, inconstitucional nem ilegal. Inconformado com tal decisão, o Autor dela interpôs recurso para o Tribunal Central Administrativo Sul, reiterando as questões de inconstitucionalidade e ilegalidade anteriormente suscitadas. Invocou, também, a nulidade da decisão recorrida por omissão de pronúncia. O Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra julgou improcedente a invocada omissão de pronúncia. Foi proferido acórdão pelo Tribunal Central Administrativo Sul, negando provimento ao recurso. Da respetiva fundamentação consta, designadamente, o seguinte: “[…] O ato impugnado fixou o valor da pensão da aqui Recorrente por aplicação do artigo 101.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007, não se questionando que aplicou corretamente as regras deste preceito. Assim, não se vê que exista qualquer vício de violação de lei que torne o ato impugnado anulável com este fundamento, não se verificando erro de julgamento da sentença quanto a tal fundamento. Resta, assim, a alegação da Recorrente de que, apesar do Acórdão do TC, em que a sentença recorrida se fundamentou para julgar que a norma do artigo 101.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007 não padece de inconstitucionalidade, se mantêm pertinentes os argumentos que apresentou quanto à ilegalidade e/ou inconstitucionalidade daquela norma. No entanto, os argumentos jurídicos que a Recorrente invoca como sendo determinantes da ilegalidade e da inconstitucionalidade da norma, foram já objeto de exaustiva análise pelo Plenário do Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 188/2009, em consonância, aliás, com a jurisprudência desse mesmo Tribunal (cfr., designadamente, Acórdão n.º 3/2010, do TC), como vem referido no douto Parecer da EMMP. De facto, segundo alega a Recorrente, a desconformidade constitucional da norma assenta na violação dos princípios da segurança jurídica, da proteção da confiança, da proporcionalidade, da proibição do retrocesso social, da tutela dos direitos adquiridos e dos direitos em formação. Ora, sobre todos estes argumentos, pronunciou-se o citado Acórdão nº 188/2009 do TC, nos seguintes termos: […] Como se vê do teor do Acórdão cujas passagens acabámos de transcrever, os argumentos invocados pela Recorrente quanto à ilegalidade e inconstitucionalidade do artigo 101.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007 foram já apreciados pelo Tribunal Constitucional, que decidiu não a declarar ilegal, nem inconstitucional. Assim, e não tendo sido alegada qualquer outra razão para, no caso concreto, divergir da citada jurisprudência do Tribunal Constitucional, a sentença recorrida ao acolher tal jurisprudência, não merece censura, devendo ser mantida. Improcedem, consequentemente, todas as conclusões do recurso, sendo de manter a sentença recorrida. […]”. 1.3. Ainda inconformado, o Autor interpôs recurso para o Tribunal Constitucional – o qual deu origem aos presentes autos – nos termos seguintes: “[…] O recurso é interposto ao abrigo das alínea b) e f) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional […]. Pretende-se, com o recurso, ver apreciada: A inconstitucionalidade material do artigo 101.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio, por violação dos seguintes preceitos e princípios: princípio da proteção da confiança, ínsito no princípio do Estado de Direito, previsto no artigo 2.º da Constituição e consagrado no artigo 18.º, n.º 3, da CRP; princípio da proporcionalidade, consagrado no artigo 18.º, n.º 2, da CRP, a propósito da proteção dos direitos, liberdades e garantias, e no artigo 266.º, n.º 2, da CRP, enquanto critério orientador da atividade político-legislativa e da atividade administrativa; princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa A ilegalidade do citado artigo 101.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio, por violação dos artigos 20.º, 66.º, n.ºs 1 e 2, 63.º, n.º 1, 100.º e 101.º da Lei de Bases do Sistema da Segurança Social (Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro). O recorrente suscitou a inconstitucionalidade e ilegalidade dos citados preceitos durante todo o processo, designadamente, na petição inicial (cfr. o índice da p. i., na pág. 3, com indicação das págs. em que os referidos vícios foram suscitados) e nas alegações de recurso apresentadas ao TCA-Sul (cfr. as págs. 5 e segs., 10 e segs., 24 e segs., 33 e segs. das alegações). […]” O Tribunal Central Administrativo Sul admitiu o recurso interposto. Aqui – no Tribunal Constitucional – foi o Autor notificado para alegar, rematando a motivação adrede apresentada com as seguintes conclusões: “[…] Até hoje, o Tribunal Constitucional ainda não apreciou a ilegalidade do artigo 101.º do Decreto-Lei n.º 187/2007, por violação dos artigos 100.º e 101.º da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro, (Lei de Bases do Sistema da Segurança Social ou Lei de Bases). II. No seu Acórdão n.º 188/2009, proferido em 22 de abril de 2009, num processo de fiscalização abstrata sucessiva do artigo 101.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007, a pedido do Provedor de Justiça, o TC não apreciou a referida ilegalidade, uma vez que essa apreciação não lhe foi solicitada. III. O Tribunal de primeira instância deu como provado que ao abrigo da legislação em vigor até à aprovação do Decreto-Lei n.º 187/07, o Recorrente teria direito a receber uma pensão de reforma de €9.674,75. E que, em 2010, por aplicação do artigo 101.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007, a Segurança Social fixou o montante da pensão do Recorrente, em €5.378,43. E ainda que, até 2007, ou seja até à alteração do regime de cálculo da respetiva pensão, o Recorrente efetuou contribuições para a segurança social durante 42 anos. VI. O artigo 101.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007, limitou assim de forma drástica e retroativa a parcela essencial da fórmula de cálculo da pensão do Recorrente: a parcela P1, que se baseia na remuneração média mensal dos melhores 10 dos últimos 15 anos de carreira contributiva. VII. O cálculo da pensão com base na parcela P1 corresponde ao regime de cálculo das pensões que vigorou durante 41 anos dos 42 anos de carreira contributiva do Recorrente, até à entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 187/2007. VIII. O limite introduzido pelo artigo 101.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007 viola o artigo 101.º da Lei de bases, uma vez que, como resulta dos factos provados, reduz para valor próximo de metade o quantitativo da pensão do Recorrente, que resultaria das remunerações registadas durante os 42 anos de vigência da anterior legislação. O artigo 101.º da Lei de Bases exige que o decreto-lei de desenvolvimento (o Decreto-Lei n.º 187/2007) preveja um regime transitório de cálculo de pensões, que pondere, em termos proporcionais, os ‘períodos de carreira contributiva cumpridos ao abrigo da legislação anterior’, de acordo com as ‘regras de determinação das pensões então vigentes’. Esta ponderação veio a ser efetuada pelo artigo 33.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007, do qual já resultaria uma diminuição proporcional do montante da pensão de reforma do Recorrente, em conformidade com a Lei de Bases. XI. De acordo com a aplicação desta ponderação proporcional imposta pelo artigo 101.º da Lei de Bases a pensão do Recorrente teria o valor de €9.553,76: [(€9.674,75 x 41 ) + (€4.593,40 x 1)] ÷ 42 =€ 9.553,76. XII. Ao limitar a parcela P1 a 12 IAS, o artigo 101.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007, reduz drasticamente a pensão de reforma do Recorrente, em termos que violam o artigo 101.º da Lei de Bases, uma vez que, pura e simplesmente, suprime o resultado da ponderação proporcional imposta por esta norma. XIII. Como resultado da aplicação do artigo 101.º, n.º 1, Decreto-Lei n.º 187/2007, a pensão de reforma do Recorrente é reduzida para cerca de metade do valor que resultaria da ponderação proporcional imposta pelo artigo 101.º da Lei de Bases. XIV. Até ao Decreto-Lei n.º 187/2007, o Recorrente trabalhou durante 42 anos e efetuou contribuições para a Segurança Social, sendo que em face das normas vigentes, durante este período de carreira contributiva, tinha a expectativa de receber uma pensão de reforma de €9.674,75. XV. Por aplicação do artigo 101.º do Decreto-Lei n.º 187/2007, que vigorou apenas durante o último ano de carreira contributiva do Recorrente, a Segurança Social fixou a pensão do Recorrente num montante que corresponde praticamente a metade: 5.378,43€. XVI. O resultado da aplicação do artigo 101.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007, para efeitos de cálculo do montante da pensão do Recorrente, viola claramente o disposto no artigo 101.º da Lei de Bases: regras vigentes durante 41 anos de carreira contributiva = pensão de €9.674,75; artigo 101.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007, vigente no último ano de carreira contributiva = pensão de €5.378,43. XVII. É evidente que o artigo 101.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007 não faz relevar, no cálculo da pensão do Recorrente e com respeito pelo princípio da proporcionalidade, os períodos de carreira contributiva cumpridos ao abrigo de legislação anterior, bem como as regras de determinação das pensões então vigentes, violando assim o artigo 101.º da Lei de Bases do Sistema da Segurança Social. XVIII. De acordo com o disposto no artigo 101.º da Lei de Bases, o valor de pensão resultante das regras em vigor no último dos 42 anos da carreira contributiva do Recorrente deveria ter um peso de apenas 1/42avos, no cálculo da pensão do Recorrente. XIX. Por força do artigo 101.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007, no cálculo da pensão do Recorrente, só relevaram as regras em vigor no último dos 42 anos de carreira contributiva, o que constitui uma evidente violação do artigo 101.º da Lei de Bases XX. Deve assim o Tribunal Constitucional julgar a norma do artigo 101.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007, ilegal por violação dos artigos 100.º e 101.º da Lei de Bases do Sistema da Segurança Social (Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro) XXI. Com a entrada em vigor do artigo 101.º do Decreto-Lei n.º 187/2007, que introduziu um limite para as pensões de reforma, com efeitos imediatos e retroativos, o Recorrente assistiu a uma brutal redução da pensão de reforma, que legitimamente contava receber, tendo vindo a receber uma pensão que corresponde a cerca de 55% da pensão de reforma que contava receber. XXII. Por força da aplicação retroativa do artigo 101.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007, o Recorrente assistiu a uma perda que corresponde a 90% do valor da pensão que lhe veio a ser atribuída. XXIII. O Recorrente confiou na Administração Pública da Segurança Social e acalentou, durante cerca de quatro décadas a expectativa legítima de vir a receber uma pensão de reforma, com um determinado valor. XXIV. Mas, meses antes da sua reforma, viu-se, subitamente confrontado com uma quebra abrupta de rendimentos, que rompeu as condições de vida que preparara para a sua velhice: a pensão de reforma que resulta do artigo 101.º do Decreto-Lei n.º 187/2007 é substancialmente inferior ao valor que o Recorrente esperava receber. XXV. Trata-se de uma alteração verdadeiramente surpreendente e inusitada, uma vez que: não foi antecedida, nem acompanhada de qualquer diminuição, redução ou limitação das elevadas contribuições para a segurança social que o Recorrente e as respetivas entidades patronais efetuaram ao longo de décadas; contraria a antiguidade [42 anos] do reconhecimento pelas autoridades públicas do direito subjetivo do Recorrente a receber uma pensão de reforma, com um valor muito mais elevado. XXVI. Antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 187/2007, nada permitiria supor ou antever a enorme redução da pensão de reforma do Recorrente, que veio a ocorrer com a aprovação do artigo 101.º do Decreto-Lei n.º 187/2007, e o limite do montante das pensões aí previsto. XXVII. Pelo contrário, em 2002, 5 anos antes do Decreto-Lei n.º 187/2007, através do Decreto-Lei n.º 35/2002, o órgão superior da Administração veio garantir a manutenção em vigor do modelo de cálculo das pensões dos beneficiários, que se encontravam na situação do Recorrente, até 31 de dezembro de 2016. XXVIII. Reforçando assim a convicção do Recorrente, transformando-a mesmo numa certeza, através da definição concreta de um prazo de vigência, de que a determinação do montante da respetiva pensão não seria alterada, no final da respetiva carreira contributiva. XXIX. Em 2007, o Recorrente depositava uma sólida confiança na administração pública da Segurança Social, solidez esta conferida por mais de quatro décadas em que esta reconheceu ao Recorrente o direito a receber uma pensão de reforma muito superior à que este veio a receber. XXX. Com base na confiança que criou, ao longo de quatro décadas, de que receberia uma pensão com um valor muito mais elevado do que o valor da pensão que veio a receber, o Recorrente realizou e/ou omitiu uma série de comportamentos relevantes, assumindo encargos nomeadamente com financiamentos que terá de continuar a reembolsar, durante a respetiva reforma. XXXI. Não restam dúvidas de que a formação e manutenção da situação de confiança do Recorrente é diretamente imputável ao Estado e, em particular, ao Instituto da Segurança Social. XXXII. Ao longo de 42 anos, e em decorrência daquela relação sinalagmática, a Administração nunca estabeleceu qualquer limite aos valores das pensões, pelo que não poderia o Recorrente imaginar que esse limite seria estabelecido em 2007, com efeitos retroativos para um beneficiário que já completara 42 anos de carreira contributiva. XXIII. Ao reduzir radicalmente a pensão que o Recorrente legitimamente esperava receber, o artigo 101.º do Decreto-Lei n.º 187/2007 viola o princípio da proteção da confiança, ínsito no princípio do Estado de Direito, consagrado no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa. XXIV. O artigo 101.º, nº 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007, alegadamente, visaria satisfazer três objetivos: sustentabilidade da segurança social; moralização da gestão de carreiras; e solidariedade interprofissional. XXXV. Sucede que o artigo 101.º é claramente desnecessário, desadequado e desproporcionado à prossecução de qualquer um dos referidos objetivos XXXVI. O limite às pensões mais elevadas, introduzido pelo artigo 101.º, do Decreto-Lei n.º 187/2007, é totalmente desnecessário para assegurar a sustentabilidade da segurança social, uma vez que atinge um número muito restrito de beneficiários, produzindo um efeito económico praticamente nulo. XXXVII. A desnecessidade desta medida restritiva é ainda reforçada, se considerarmos que este impacto financeiro mínimo nas finanças da segurança social poderia ser igualmente assegurado, com um regime transitório ─ como o que j á constava do Decreto-Lei n. º 35/2002 ─, que salvaguardasse as expectativas e direitos adquiridos dos benefici ários que, em 2007, se encontravam muito perto do final da respetiva carreira contributiva. XXXVIII. O artigo 101.º, n.º 1, é ainda claramente excessivo e oneroso (desproporcionado), à luz do alegado objetivo de sustentabilidade da segurança social. XXXIX. Na verdade, o Recorrente assistiu a uma redução radical da respetiva pensão, para um valor que corresponde a metade da pensão que contava receber XL. O artigo 101.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007 é também desadequado face ao alegado objetivo de obstar a uma hipotética manipulação da carreira contributiva do Recorrente. XLI. Quando a referida norma entrou em vigor, o Recorrente já se encontrava nos três últimos anos da respetiva carreira contributiva, e não se vê como pode aquela norma incentivar ou desincentivar a gestão de uma carreira contributiva de quem já não tem qualquer carreira para gerir. XLII. Acresce ao exposto que o regime jurídico em causa respeita apenas a parte dos trabalhadores do setor privado, acentuando a desigualdade entre estes e os trabalhadores da função pública. XLIII. Na verdade, a Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, que estabeleceu os mecanismos de convergência do regime de proteção social da função pública com o regime geral da segurança social – e que, entretanto, foi objeto de várias alterações e revogações parciais – previu e ainda mantém em vigor, uma norma que salvaguarda os direitos adquiridos pelos subscritores da Caixa Geral de Aposentações (artigo 7.º). XLIV. O artigo 101.º, nº 1, é ainda desnecessário, excessivo e desproporcionado, em relação ao alegado objetivo de assegurar a solidariedade interprofissional, no sistema de Segurança Social. XLV. Desde logo, porque, como vimos, à luz do orçamento da Segurança Social, as verbas abrangidas são insignificantes (0,025% do número total de beneficiários). XLVI. Existindo outras formas de assegurar a solidariedade interprofissional, mais eficazes e menos restritivas das expectativas legítimas e direitos adquiridos dos beneficiários. XLVII. Ao determinar a redução em cerca de metade do valor da pensão que o Recorrente esperava receber (de €9.674,75 para €5.378,43), o artigo 101.º do Decreto-Lei n.º 187/2007 é inconstitucional por violação do princípio da proporcionalidade (consagrado nos artigos 18.º, n.º 2 e 266.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa e no artigo 5.º, n.º 2, do Código de Procedimento Administrativo). XLVIII. A limitação introduzida no artigo 101.º, nº 1, destina-se a um conjunto de beneficiários bem delimitados, em função do valor das respetivas pensões e da data da respetiva inscrição na segurança social. XLIX. Em termos práticos, os destinatários desta norma são os beneficiários que, como o Recorrente, à data da respetiva entrada em vigor, teriam idades compreendidas entre os 56 e os 64 anos e cuja parcela P1 da forma de cálculo das respetivas pensões seja superior a 12 IAS. L. Por força do artigo 101.º, nº 1, enquanto o Recorrente assiste a uma redução substancial da respetiva pensão, num valor que corresponde a cerca de 50% da pensão que veio a receber, os restantes beneficiários não assistem a qualquer redução, ainda que limitada apenas a 1 ou 2%, das respetivas pensões. LI. Ainda que se viesse a considerar que o facto de o Recorrente receber uma pensão superior o colocaria numa situação distinta dos restantes beneficiários e poderia justificar uma tão grande discriminação − assunção que, podendo ser útil para efeitos de fácil demagogia política, é inaceitável à luz da Justiça e do Direito ─, nunca se deveria ter ignorado que o facto de o Recorrente se encontrar a poucos meses da idade de reforma, o impede de repensar as suas decisões e opções passadas, que condicionarão a sua vida e da sua família, após a entrada na reforma. LII. O artigo 101.º discrimina o Recorrente, tratando-o de forma altamente prejudicial, quando comparado com os restantes beneficiários da Segurança Social, violando assim o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13º da Constituição da República Portuguesa. Em face do exposto, requer-se que o Tribunal Constitucional julgue, com todas as consequências legais, a norma do artigo 101.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio: − Ilegal por violação dos artigos 100.º e 101.º da Lei de Bases do Sistema da Segurança Social (Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro); − Inconstitucional, por violação do princípio da proteção da confiança, ínsito no princípio do Estado de Direito, consagrado no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa; − Inconstitucional, por violação do princípio da proporcionalidade consagrado nos artigos 18.º, n.º 2, e 266.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa. − Inconstitucional por violação do princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa. […]”. 1.3.3. O “Instituto da Segurança Social, I.P.” contra-alegou, concluindo o seguinte: “[…] Ao contrário do que afirma o recorrente, o Tribunal Constitucional pronunciou-se sobre a alegada ilegalidade do artigo 101.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio, por violação dos artigos 100.º e 101.º da Lei nº. 4/2007, de 16 de janeiro. Na realidade, o douto Acórdão nº 188/2009, proferido em 22 de abril de 2009, ao concluir pela não violação dos princípios da proteção da confiança e da proporcionalidade, previstos, respetivamente, nos artigos 100.º e 101.º da Lei n.º 4/2007, declarou, ainda que implicitamente, a legalidade e a constitucionalidade do artigo 101.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio, por não violação daqueles princípios. Pelo que se deve considerar que o douto Acórdão n.º 188/2009, ao concluir como concluiu, declarou que o artigo 101.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007 não violou os artigos 100.º e 101.º, da Lei n.º 4/2007, e os princípios constitucionais neles plasmados. […]”. Fundamentação 2. O Recorrente sustenta que a norma do artigo 101.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio, é ilegal , por violação dos artigos 100.º e 101.º da Lei de Bases do Sistema da Segurança Social (Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro); e inconstitucional , por violação dos princípios da proteção da confiança, ínsito no princípio do Estado de Direito, consagrado no artigo 2.º, da proporcionalidade, consagrado nos artigos 18.º, n.º 2, e 266.º, n.º 2, e da igualdade, consagrado no artigo 13.º, todos da Constituição da República Portuguesa. Importa, antes de mais, atender ao teor das normas relevantes. O artigo 101.º do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio, tem a seguinte redação: Artigo 101.º Limite superior das pensões 1 – Nas pensões calculadas nos termos do artigo 34.º, P1 fica limitada a 12 vezes o IAS, sem prejuízo do disposto nos números seguintes. 2 – Sempre que P2 seja superior a P1, não é aplicado qualquer limite a esta parcela. 3 – A limitação referida no nº 1 também não é aplicável se o valor de P1 e de P2 for superior a 12 vezes o valor do IAS e o P1 for superior a P2, situação em que a pensão é calculada nos termos do artigo 32º. O indicado artigo 34.º, por sua vez, estabelece o seguinte: Artigo 34.º Regras de cálculo para determinação de P1 1 – P1 é igual ao produto da taxa global de formação da pensão pelo valor da remuneração de referência, determinada nos termos dos n.ºs 3 e seguintes do artigo 28.º. 2 – A taxa anual de formação da pensão é de 2% por cada ano civil com registo de remunerações. 3 – A taxa global de formação da pensão é o produto da taxa anual pelo número de anos civis com registo de remunerações, tendo por limites mínimo e máximo, respetivamente, 30% e 80%. Prevê-se nos n.ºs 3 e seguintes do artigo 28.º do mesmo diploma: Artigo 28.º Remuneração de referência 3 – Sem prejuízo do disposto nos números anteriores, a remuneração de referência, para efeitos de determinação de P1, a que se refere o artigo 33.º, é definida pela fórmula R/140, em que R representa o total das remunerações dos 10 anos civis a que correspondam as remunerações mais elevadas, compreendidos nos últimos 15 anos da carreira contributiva até ao mês de início da pensão, com registo de remunerações. 4 – Nos casos em que o número de anos civis com registo de remunerações seja inferior a 10, a remuneração de referência a que alude o número anterior obtém-se dividindo o total das remunerações registadas pelo produto de 14 vezes o número de anos civis a que as mesmas correspondam. 5 – Quando, pela natureza e antiguidade dos registos de remunerações existentes nas instituições de segurança social, se não mostrar tecnicamente possível a aplicação dos critérios estabelecidos nos n.ºs 1 e 3, são considerados os valores convencionais de remunerações fixados na Portaria n.º 56/94, de 21 de janeiro, nos termos nesta estabelecidos e sem prejuízo da possibilidade aí prevista de os beneficiários comprovarem, relativamente a todos os anos a que a mesma se aplique, os valores das remunerações efetivamente auferidas e que sejam base de incidência contributiva para a segurança social. Por sua vez, o artigo 33.º dispõe como ora se transcreve: Artigo 33.º Regras aplicáveis aos beneficiários inscritos até 31 de dezembro de 2001 1 – A pensão estatutária dos beneficiários inscritos até 31 de dezembro de 2001 e que iniciem pensão até 31 de dezembro de 2016 resulta da aplicação da fórmula seguinte: P = (P1 x C1 + P2 x C2)/C 2 – A pensão estatutária dos beneficiários inscritos até 31 de dezembro de 2001 e que iniciem pensão após 1 de janeiro de 2017 resulta da aplicação da fórmula seguinte: P = (P1 x C3 + P2 x C4)/C Para efeitos da aplicação das fórmulas referidas nos números anteriores, entende-se por: «P» o montante mensal da pensão estatutária; «P1» a pensão calculada por aplicação da regra de cálculo prevista no artigo seguinte; «P2» a pensão calculada por aplicação das regras de cálculo previstas no artigo anterior; «C» o número de anos civis da carreira contributiva com registo de remunerações relevantes para os efeitos da taxa de formação de pensão; «C1» o número de anos civis da carreira contributiva com registo de remunerações relevantes para os efeitos da taxa de formação de pensão completados até 31 de dezembro de 2006; «C2» o número de anos civis da carreira contributiva com registo de remunerações relevantes para os efeitos da taxa de formação de pensão completados a partir de 1 de janeiro de 2007; «C3» o número de anos civis da carreira contributiva com registo de remunerações relevantes para os efeitos da taxa de formação de pensão completados até 31 de dezembro de 2001; «C4» o número de anos civis da carreira contributiva com registo de remunerações relevantes para os efeitos da taxa de formação de pensão completados a partir de 1 de janeiro de 2002. 4 – Para efeitos de determinação de C1, C2, C3 e C4, previstos nas fórmulas dos números anteriores, considera-se a totalidade dos anos de carreira contributiva, ainda que superior a 40 anos. 5 – Aos beneficiários previstos nos n.os 1 e 2 é garantido o valor de pensão resultante das regras de cálculo constantes no artigo anterior caso este lhes seja mais favorável e superior ao valor mínimo da pensão estabelecido nos artigos 44.º, 45.º e 55.º. [A redação do n.º 5 resulta da alteração introduzida pelo artigo 63.º da Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro, com efeitos a 01/01/2009. A redação original é a seguinte: 5 – Aos beneficiários previstos no n.º 1 que à data em que requeiram a pensão possuam, pelo menos, 46 anos civis com registo de remunerações relevantes para efeitos de taxa de formação da pensão é garantido o valor de pensão resultante das regras de cálculo previstas no artigo anterior, caso este lhes seja mais favorável. O “artigo anterior” (32.º) estabelece as regras de cálculo de pensão aplicáveis aos beneficiários inscritos a partir de 1 de janeiro de 2002]. Os artigos 100.º e 101.º da Lei de Bases do Sistema da Segurança Social têm a seguinte previsão: Artigo 100.º Salvaguarda dos direitos adquiridos e em formação O desenvolvimento e a regulamentação da presente lei não prejudicam os direitos adquiridos, os prazos de garantia vencidos ao abrigo da legislação anterior, nem os quantitativos de pensões que resultem de remunerações registadas na vigência daquela legislação. Artigo 101.º Regime transitório de cálculo das pensões Sem prejuízo do disposto no n.º 4 do artigo 63.º, deve fazer-se relevar, no cálculo das pensões e com respeito pelo princípio da proporcionalidade, os períodos da carreira contributiva cumpridos ao abrigo de legislação anterior, bem como as regras de determinação das pensões então vigentes, quando aplicáveis à situação do beneficiário. O n.º 4 do artigo 63.º do referido diploma estabelece que a lei pode prever a diferenciação positiva das taxas de substituição a favor dos beneficiários com mais baixas remunerações, desde que respeitado o princípio da contributividade. 2.1. Estando em causa, no recurso, os vícios de inconstitucionalidade e de ilegalidade, o Tribunal deverá apreciá-los, em princípio, precisamente por esta ordem, apreciando a questão de legalidade – vício menos grave comparativamente à inconstitucionalidade – apenas se tal se mostrar necessário perante um juízo de não inconstitucionalidade (cfr. o Acórdão n.º 268/88). Conhecer-se-ão, pois, os vícios de inconstitucionalidade e de ilegalidade, por esta ordem. A apreciação, pelo Tribunal Constitucional, do regime previsto no artigo 101.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio, não constitui novidade, havendo jurisprudência anterior com relevo para a presente decisão. Com efeito, em 2008, o Provedor de Justiça requereu ao Tribunal Constitucional, em fiscalização abstrata sucessiva, a declaração de inconstitucionalidade das normas constantes do artigo 101.º do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio, conjugadas com as dos artigos 33.º e 34.º do mesmo diploma, por violação dos princípios da proteção da confiança, da proporcionalidade e da igualdade, e, bem assim, a declaração de ilegalidade das mesmas normas, por violação do princípio da contributividade concretizado no artigo 54.º da Lei de Bases do Sistema da Segurança Social. Originou tal pedido o Acórdão n.º 188/2009, do Plenário, no qual o Tribunal decidiu, por unanimidade, não declarar a inconstitucionalidade nem a ilegalidade da referida norma. Pela sua relevância, mostra-se pertinente recuperar a (exaustiva) fundamentação daquela decisão, no segmento respeitante aos vícios de inconstitucionalidade: “[…] O Decreto-Lei n.º 329/93, de 25 de setembro, refletindo as profundas mudanças que então já se faziam sentir nos aspetos sociais, demográficos e económicos, com múltiplas e pesadas interferências nos sistemas de segurança social, procedeu a uma ampla reformulação do método de cálculo das pensões, que, em grande medida, não obstante os significativos aperfeiçoamentos e modificações introduzidos pela Lei de Bases do Sistema de Segurança Social, aprovada pela Lei n.º 24/84, de 28 de agosto, ainda assentava em princípios consagrados na Lei n.º 2115, de 18 de junho de 1962, e nos diplomas regulamentares (n.ºs 1 e 2 do preâmbulo). E, nesse sentido, preconizou, entre outras medidas, que fosse tomado em consideração «um maior período de carreira contributiva (10 melhores anos dos últimos 15), com vista a que a remuneração de referência exprim[isse] de forma mais ajustada o último período de atividade profissional» (n.º 7 do preâmbulo e artigo 33.º, n.º 1). Entretanto, o Decreto-Lei n.º 327/93, da mesma data, veio regular o enquadramento dos membros dos órgãos estatutários das pessoas coletivas no regime geral da segurança social, estabelecendo como base de incidência das contribuições o valor das remunerações efetivamente auferidas, com o limite mínimo igual ao valor da remuneração mínima mensal mais elevada garantida por lei à generalidade dos trabalhadores e o limite máximo igual a 12 vezes o valor da mesma remuneração mínima (artigo 9.º, n.º 1, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 571/99, de 24 de dezembro). O diploma consignou, no entanto, uma base de incidência optativa, permitindo que os membros dos órgãos estatutários das pessoas coletivas abrangidas pelo diploma efetuassem o pagamento de contribuições com base no valor real das remunerações quando estas excedessem o limite máximo da base de incidência fixado naquele artigo 9.° (artigo 11.º, na redação do Decreto-Lei n.º 104/94, de 20 de abril). O regime de determinação dos montantes das pensões, dentro do quadro definido pelo Decreto-Lei n.º 329/93, foi, no entanto, posto em crise pela Lei n.º 17/2000, de 8 de agosto, que aprovou as Bases Gerais do Sistema de Solidariedade e de Segurança Social, revogando a anterior Lei n.º 24/84, de 28 de agosto, e que passou a ditar, no que concerne ao respetivo quadro legal, o princípio segundo o qual «[o] cálculo de pensões de velhice deve, de um modo gradual e progressivo, ter por base os rendimentos de trabalho, revalorizados, de toda a carreira contributiva» (artigo 57.º, n.º 3). Foi entretanto formalizado, em 20 de novembro de 2001, no âmbito do Conselho Económico e Social, um Acordo para a Modernização da Proteção Social, em que o Governo e os parceiros sociais se comprometeram a adotar medidas a partir de 1 de janeiro de 2003 destinadas a assegurar o equilíbrio financeiro do sistema de segurança social, e em que se inclui a reformulação do cálculo das pensões do subsistema previdencial em termos de o montante da pensão passar a ser aquele que resultar da consideração da média das remunerações revalorizadas da totalidade da carreira contributiva (cfr. III, n.º 5.) As partes justificam a adoção dessa medida do seguinte modo: ‘Há duas razões pelas quais a nova Lei de Bases sustentou a necessidade de contar com toda a carreira contributiva para a fórmula de cálculo de pensões do regime previdencial. Uma é de justiça. Só assim não se prejudicam aqueles que ao longo da vida cumpriram escrupulosamente os seus deveres perante a coletividade face àqueles que manipulam o sistema maximizando as contribuições nos últimos 15 anos da sua vida profissional. Só assim não se prejudicam aqueles, cujo último terço da sua vida ativa não foi remunerado ao mesmo nível que atingiram anteriormente. A outra é financeira. É uma medida que a prazo promove a sustentabilidade do regime porque tem como resultado encorajar mais pessoas a descontarem mais para a segurança social durante mais tempo.’ Na sequência, e no desenvolvimento da Lei n.º 17/2000, as novas regras de cálculo para as pensões de invalidez e velhice foram definidas pelo Decreto-Lei n.º 35/2002, de 19 de fevereiro, que, como resulta da respetiva nota preambular, pretendeu sobretudo regulamentar a referida disposição do artigo 57.º, n.º 3, da Lei de Bases, introduzindo, como aí se refere, «uma mudança de vulto perante o sistema até aqui vigente, resultante do Decreto-Lei n.º 329/93, de 25 de setembro». Esse propósito foi especialmente concretizado através do disposto no artigo 4º, n.º 1, desse diploma legal, que sob a epígrafe «Remuneração de referência», estabelece o seguinte: ‘A remuneração de referência, para os efeitos do cálculo da pensão estatutária, é definida pela fórmula TR/(n×14), em que TR representa o total das remunerações anuais revalorizadas de toda a carreira contributiva e n o número de anos civis com registo de remunerações, até ao limite de 40’. Por outro lado, a medida surge explicada na exposição de motivos nos seguintes termos: ‘Esta alteração legislativa assenta num pressuposto de justiça social e reflete uma dupla preocupação: por um lado, pretende-se que a pensão reproduza com maior fidelidade as remunerações percebidas ao longo de uma vida profissional e intenta-se, por outro, também numa ótica de equilíbrio financeiro do sistema, a eliminação das situações de manipulação estratégica do valor das pensões, ainda permitida pelas regras de cálculo [...] vigentes e que favorecem sobretudo aqueles que, podendo aceder ao conhecimento das regras de funcionamento do sistema, as utilizam para revelar, fidedignamente, apenas os valores das remunerações nos últimos 15 anos da sua carreira. Estas novas regras pretendem, pois, representar “uma alteração estruturante do sistema de solidariedade e segurança social, porquanto visam contribuir não apenas para o reforço, a médio e longo prazo, da sua sustentabilidade financeira, já que são elas mesmas, um incentivo à contributividade, como também para um exercício mais responsável, por todos, dos respetivos direitos e deveres de cidadania’. Não obstante, o Decreto-Lei 35/2002, que produzia efeitos desde 1 de janeiro de 2002 (artigo 23º), «tendo em vista a salvaguarda dos direitos adquiridos e de direitos em formação, nos termos, aliás, previstos nos artigos 59.º e 104.º da Lei n.º 17/2000», como se explica no respetivo exórdio, veio garantir aos beneficiários cuja carreira contributiva ficou exposta a esta sucessão dos regimes jurídicos o montante de pensão que lhes seja mais favorável. E, desse modo, em relação aos beneficiários que se tivessem inscrito até 31 de dezembro de 2001 e que tivessem completado o prazo de garantia (5 anos para pensões de invalidez e 15 anos para pensões de velhice) ou cuja pensão tenha início entre 1 de janeiro de 2002 e 31 de dezembro de 2016 – e, portanto, em relação a beneficiários que já integravam o sistema à data em que foi introduzida a alteração da fórmula de cálculo das pensões – foi atribuído o montante da pensão mais elevado que resultasse ou da aplicação das regras de cálculo previstas no Decreto-Lei n.º 329/93, ou da aplicação das regras de cálculo previstas no Decreto-Lei n.º 35/2002, ou da aplicação proporcional das regras de cálculo de um e outro desses diplomas (artigos 12.º e 13.º). No entanto, ulteriormente, foi celebrado um novo acordo entre o Estado e os parceiros sociais, no seio do Conselho Económico e Social, que teve essencialmente em vista complementar a reforma de 2001/2002, e que assentou, para além do mais, nas duas seguintes linhas de atuação: (i) aceleração do prazo de transição para a nova fórmula de cálculo das pensões; (ii) introdução de um limite superior exclusivamente para o cálculo das pensões baseado nos últimos anos da carreira contributiva, por forma a limitar os efeitos para o sistema de segurança social da concentração dos descontos na parte final da carreira contributiva (Acordo sobre a Reforma da Segurança Social, de 10 de outubro de 2006). No que respeita ao primeiro dos objetivos enunciados, o Governo e os parceiros sociais sustentam que importa «potenciar os efeitos da nova fórmula de cálculo das pensões, mais justa porque ao considerar toda a carreira contributiva permite reduzir os indesejáveis fenómenos de gestão das carreiras contributivas no período final da vida profissional». Não ignoram, todavia, que «a transição para a nova fórmula de cálculo pode comportar variações no rendimento dos novos pensionistas que terão maior dificuldade em compensar os seus efeitos nos últimos anos da vida ativa», razão pela qual preconizam uma aplicação gradual dessa nova fórmula (pág. 6). Por sua vez, no que se refere à introdução de um princípio de limitação às pensões mais altas, as partes consignaram o seguinte (págs. 9-10): ‘Num quadro de desejável reforço da sustentabilidade da segurança social, e em ordem a complementar a dimensão de solidariedade profissional da fórmula de cálculo das pensões, mas tendo também em conta a contributividade do sistema, considera-se adequado proceder a uma limitação superior e a um congelamento nominal de todas as pensões com valores muito elevados, mas sempre em patamares socialmente aceitáveis. Desde logo, o Governo e os parceiros sociais afirmam, contudo, que a justiça contributiva impõe que as pensões formadas com base em descontos correspondentes à média de toda a carreira contributiva não deverão conhecer limite contributivo, uma vez que resultam diretamente da consideração de todos os descontos dos trabalhadores. Deste modo, os descontos dos trabalhadores por salários superiores ao limite estabelecido serão relevantes e integralmente considerados no âmbito da nova fórmula de cálculo das pensões, mesmo durante o período de transição estabelecido, pelo que se reafirma o caráter transitório desta medida’. Nessa ordem de considerações, as partes acordaram, no que se refere àqueles dois mencionados aspetos, na implementação de medidas legislativas que se encontram assim descritas: (a) a pensão dos inscritos na Segurança Social até 2001, inclusive, e que se reformem até 31 de dezembro de 2016, será calculada a partir de uma fórmula transitória onde sejam proporcionalmente tidos em linha de conta o peso da carreira decorrida até 2007 e o peso da carreira subsequente, de acordo com a seguinte fórmula P=(P1×C1+P2×C2); (b) para todos os outros contribuintes inscritos até 2001, que se reformarem depois de 2016, a nova pensão resultará do cálculo através do mecanismo de média ponderada da nova e da antiga fórmula de cálculo, nos termos previstos no Decreto-Lei nº 35/2002, com referência aos períodos contributivos decorridos até 31 de dezembro de 2001 e aos períodos posteriores a essa data; continuar-se-á a prever que a pensão dos novos inscritos na Segurança Social a partir de 2002 seja totalmente calculada com base em toda a sua carreira contributiva; será introduzido um limite superior no cálculo das novas pensões a vigorar a partir de 2007, que será aplicado exclusivamente à parcela do cálculo da pensão que considera os melhores 10 dos últimos 15 anos de carreira contributiva, desincentivando desta forma a gestão das carreiras para maximizar benefícios na reforma; (e) em ordem a preservar o princípio da contributividade, sempre que se verifique, no cálculo da pensão com base na nova fórmula de cálculo (P2), que considera toda a carreira contributiva, um valor superior ao que resulta da aplicação da antiga fórmula de cálculo (P1), não será aplicado qualquer limite superior a esta parcela; (f) haverá congelamento nominal de todas as pensões já atribuídas de valor superior ao limite fixado, a reavaliar quinquenalmente, tal como das restantes regras de atualização das pensões; (g) como limite superior a que se referem as alíneas anteriores é fixado o valor de 12 IAS, equivalente a 12 SMN. São estes novos critérios, consensualizados entre o Governo e os parceiros sociais, que surgem refletidos no Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio, através dos preceitos que foram há pouco transcritos . O artigo 33.º concretiza o princípio da aceleração da transição para a nova fórmula de cálculo de pensões, para todos os contribuintes inscritos até 31 de dezembro de 2001 (a que se aplicava o regime transitório previsto no Decreto-Lei n.º 35/2002), mediante a aplicação de uma fórmula proporcional de cálculo em que se toma em linha de consideração, na fixação do montante global da pensão, uma parcela calculada de acordo com as regras de cálculo previstas no Decreto-Lei n.º 329/93, em que relevam os melhores 10 anos dos últimos 15 da carreira contributiva (P1), e uma outra parcela cujo valor é estabelecido com base em toda a carreira contributiva, em conformidade com o que já dispunha, em geral, o Decreto-Lei n.º 35/2002 (P2); prevendo, por outro lado, para os contribuintes inscritos até àquela data, mas que se reformem só a partir de 2016, uma fórmula ponderada de cálculo em que se toma como ponto de referência o número de anos civis da carreira contributiva anteriores (C3) e posteriores a 1 de janeiro de 2002 (C4), data a partir da qual passou a vigorar o novo regime de cálculo de pensões definido naquele diploma. Por outro lado, a fórmula proporcional de cálculo, conforme o previsto no artigo 33.º, é aplicável imperativamente a todos os que por ela se encontrem abrangidos (contribuintes inscritos até 31 de dezembro de 2001), ficando excluída a garantia de aplicação do montante de pensão mais favorável, que havia sido estabelecida, transitoriamente, pelo artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 35/2002. Por sua vez, o princípio da limitação das pensões de montante elevado foi consagrado através da disposição transitória do artigo 101.º, que impõe que a parcela da pensão que deva ser calculada pelas regras do Decreto-Lei n.º 329/93, para os efeitos de integrar a fórmula proporcional do cálculo da pensão, fique limitada a 12 vezes o IAS (n.º 1). Limite que só não é aplicável nas situações previstas nos n.ºs 2 e 3 desse artigo, isto é, quando o valor de P2 (entendido como o valor apurado segundo as regras do Decreto-Lei n.º 187/2007) for superior ao valor de P1 (entendido como o valor apurado segundo as regras do Decreto-Lei n.º 329/93), caso em que a pensão é calculada pela fórmula proporcional sem qualquer limite, ou quando esses valores (P1 e P2) sejam superiores a 12 vezes o IAS, e P1 for superior a P2, caso em que a pensão é calculada de acordo com as novas regras constantes do artigo 32.º do Decreto-Lei n.º 187/2007 . Por via deste novo regime legal, a aceleração do período de passagem à nova fórmula de cálculo das pensões, introduzida pelo Decreto-Lei n.º 35/2002, de 19 de fevereiro, é assegurada através da eliminação da garantia da atribuição da pensão mais favorável, em relação aos contribuintes que fiquem abrangidos pelos sucessivos regimes de cálculo (agora substituída pela aplicação de uma fórmula proporcional que permite entrar em linha de conta com as antigas e as novas regras de cálculo), mas também pelo aumento progressivo do peso relativo da carreira contributiva no apuramento do montante da pensão, mediante a ponderação, na taxa de formação da pensão, de anteriores períodos contributivos (o completado até 31 de dezembro de 2006, para os que se reformem até de 31 de dezembro de 2016, e o completado até 31 de dezembro de 2001, para os que iniciem a pensão a partir daquela data). Por outro lado, a limitação das pensões de montante elevado, tal como o previsto no artigo 101.º, tem em vista uma maior moralização do sistema, «garantindo o respeito integral pelo princípio da contributividade, designadamente através das salvaguardas que contempla». Assim se compreende que não haja lugar à aplicação do limite superior da pensão quando o montante a considerar resulte, em boa medida, da aplicação das regras de cálculo fixadas através do Decreto-Lei n.º 35/2002, tendo, por conseguinte, por base toda a carreira contributiva . Importa, por fim, sublinhar que o Decreto-Lei n.º 187/2007 foi publicado como diploma legal de desenvolvimento do regime jurídico estabelecido pela Lei nº 4/2007, de 16 de janeiro, que aprovou as bases gerais do sistema de segurança social, substituindo a anterior lei de bases constante da Lei n.º 32/2002, de 20 de dezembro. A Lei n.º 4/2007, na parte que agora mais interessa considerar, manteve os traços essenciais do anterior regime jurídico, mormente no tocante ao princípio da contributividade, ao quadro legal das pensões e à tutela dos direitos adquiridos e dos direitos em formação . Assim é que o artigo 54.º, referindo-se ao princípio da contributividade, reproduz a formulação verbal já constante do artigo 30º da Lei n.º 32/2002: «[o] sistema previdencial deve ser fundamentalmente autofinanciado, tendo por base uma relação sinalagmática direta entre a obrigação legal de contribuir e o direito às prestações». Mantém-se também, em idênticos termos, no artigo 63.º, n.º 4, o critério segundo o qual «[o] cálculo das pensões de velhice e de invalidez tem por base os rendimentos de trabalho, revalorizados, de toda a carreira contributiva», que já provinha do artigo 40º, n.º 3, daquela Lei. A nova Lei reafirma ainda o princípio da conservação dos direitos adquiridos e em formação (artigo 20º), que concretiza - em plena correspondência com o que já resultava do artigo 121º, n.º 1, da Lei n.º 32/2002 - na disposição transitória do artigo 100º, com o seguinte enunciado: «[o] desenvolvimento e a regulamentação da presente lei não prejudicam os direitos adquiridos, os prazos de garantia vencidos ao abrigo da legislação anterior, nem os quantitativos de pensões que resultem de remunerações registadas na vigência daquela legislação» . Contempla, no entanto, uma norma específica referente ao regime transitório de cálculo de pensões (artigo 101.º), pela qual se determina, sem prejuízo do disposto no n.º 4 do artigo 63.º, que «deve fazer-se relevar, no cálculo das pensões e com respeito pelo princípio da proporcionalidade, os períodos da carreira contributiva cumpridos ao abrigo de legislação anterior, bem como as regras de determinação das pensões então vigentes, quando aplicáveis à situação do beneficiário» . É na linha deste critério legal que poderão entender-se as disposições dos artigos 33.º, 34.º e 101.º do Decreto-Lei n.º 187/2007, que vêm questionadas pelo requerente. Princípio da proteção da confiança 3. O que o requerente discute relativamente às referidas disposições legais, é – recorde-se – a circunstância de a norma do artigo 101º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007, interpretada conjugadamente com aquelas outras, vir estabelecer um limite superior para uma das parcelas da pensão que integra a fórmula de cálculo (P1), em termos tais que implica uma redução assinalável do montante da pensão para as pessoas que iniciem a pensão até 31 de dezembro de 2016. Situação que considera ser particularmente injusta em relação aos membros dos órgãos estatutários das pessoas coletivas, que foram legalmente autorizados a efetuar o pagamento de contribuições com base no valor real das remunerações quando estas excedessem o limite máximo da base de incidência (artigos 11.º e 12.º do DL n.º 327/93 de 25 de setembro). E sublinha ainda que a limitação da pensão traz também consequências desvantajosas para os beneficiários que iniciem a pensão a partir de 31 de dezembro de 2016, embora, nesse caso, por se encontrarem mais longe da situação de reforma, a necessidade de tutela das suas expectativas jurídicas não se torne tão evidente. No ponto em que frustra as expectativas jurídicas de pessoas que se encontram mais próximas do termo da atividade profissional e que não poderão já redefinir a sua estratégia de planeamento de reforma, a solução legal é, desde logo, incompatível, no entender do requerente, com o princípio da proteção da confiança ínsito no Estado de direito democrático. É essa questão que primeiramente interessa dilucidar. Como observam GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, o princípio do Estado de direito, a que alude o artigo 2º da Constituição, «mais do que constitutivo de preceitos jurídicos, é sobretudo conglobador e integrador de um amplo conjunto de regras e princípios dispersos pelo texto constitucional, que densificam a ideia de sujeição do poder a princípios e regras jurídicas, garantindo aos cidadãos liberdade, igualdade e segurança». E, como acrescentam os mesmos autores, não está excluído que dele se possam colher normas que não tenham expressão direta em qualquer dispositivo constitucional, mas que se apresentam «como consequência imediata e irrecusável daquilo que constitui o cerne do Estado de direito democrático, a saber, a proteção dos cidadãos contra a prepotência, o arbítrio e a injustiça (especialmente por parte do Estado)» (Constituição da República Portuguesa Anotada, I vol., 4ª edição, Coimbra, págs. 205-206). É assim que se compreende que o princípio da segurança jurídica surja como uma projeção do Estado de direito e se torne invocável, como critério jurídico-constitucional de aferição de uma certa interpretação normativa, a partir do próprio conceito de Estado de direito ínsito no falado artigo 2.º da Constituição. A garantia de segurança jurídica inerente ao Estado de direito corresponde, numa vertente subjetiva, a uma ideia de proteção da confiança dos particulares relativamente à continuidade da ordem jurídica. Nesse sentido, o princípio da segurança jurídica vale em todas as áreas da atuação estadual, traduzindo-se em exigências que são dirigidas à Administração, ao poder judicial e, especialmente, ao legislador. Trata-se assim de um princípio que exprime a realização imperativa de uma especial exigência de previsibilidade, protegendo sujeitos cujas posições jurídicas sejam objetivamente lesadas por determinados quadros injustificados de instabilidade (Blanco de Morais, Segurança Jurídica e Justiça Constitucional, in Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, vol. XLI, n.º 2, 2000, pág. 625). Referindo-se à proteção da confiança dos particulares relativamente à manutenção de um certo regime legal, Reis Novais defende, em tese geral, que «os particulares têm, não apenas o direito a saber com o que podem legitimamente contar por parte do Estado, como, também, o direito a não verem frustradas as expectativas que legitimamente formaram quanto à permanência de um dado quadro ou curso legislativo, desde que essas expectativas sejam legítimas, haja indícios consistentes de que, de algum modo, elas tenham sido estimuladas, geradas ou toleradas por comportamentos do próprio Estado e os particulares não possam ou devam, razoavelmente, esperar alterações radicais no curso do desenvolvimento legislativo normal» (Os princípios constitucionais estruturantes da República Portuguesa, Coimbra, 2004, pág. 263). No entanto, face ao valor constitucional contraposto do interesse público, a que o legislador está também vinculado, o autor reconhece que «o alcance prático do princípio da proteção da confiança só é delimitável através de uma avaliação ad hoc que tenha em conta as circunstâncias do caso concreto e permita concluir, com base no peso variável dos interesses em disputa, qual dos princípios deve merecer prevalência». E no plano da ponderação do peso das posições relativas dos particulares, acentua que «as expectativas têm de ser legítimas», excluindo que possam assumir qualquer relevo valorativo as posições sustentadas «em ilegalidades ou em omissões indevidas do Estado» (idem, págs. 264 e 267) Também o Tribunal Constitucional tem já firmado o entendimento de que o princípio do Estado de direito democrático postula «uma ideia de proteção da confiança dos cidadãos e da comunidade na ordem jurídica e na atuação do Estado, o que implica um mínimo de certeza e de segurança no direito das pessoas e nas expectativas que a elas são juridicamente criadas», conduzindo à consideração de que «a normação que, por natureza, obvie de forma intolerável, arbitrária ou demasiado opressiva àqueles mínimos de certeza e segurança jurídica que as pessoas, a comunidade e o direito têm de respeitar, como dimensões essenciais do Estado de direito democrático, terá de ser entendida como não consentida pela lei básica» (entre outros, o acórdão n.º 303/90, […] ). Referindo-se especificamente a situações de retrospetividade ou retroatividade inautêntica, o Tribunal Constitucional, no acórdão n.º 287/90, teve também já oportunidade de definir a ideia de arbitrariedade ou excessiva onerosidade, para efeito da tutela do princípio da segurança jurídica na vertente material da confiança, por referência a dois pressupostos essenciais: a afetação de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela constantes não possam contar; e ainda quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes (deve recorrer-se, aqui, ao princípio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propósito dos direitos, liberdades e garantias, no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição). Os dois critérios enunciados (e que são igualmente expressos noutros arestos) são, no fundo, reconduzíveis a quatro diferentes requisitos ou ‘testes’. Para que haja lugar à tutela jurídico-constitucional da «confiança» é necessário, em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos privados «expectativas» de continuidade; depois, devem tais expectativas ser legítimas, justificadas e fundadas em boas razões; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade do «comportamento» estadual; por último, é ainda necessário que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa (neste sentido, o recente acórdão n.º 128/2009). Este princípio postula, pois, uma ideia de proteção da confiança dos cidadãos e da comunidade na estabilidade da ordem jurídica e na constância da atuação do Estado. Não há, no entanto, como se afirmou no já citado acórdão n.º 287/90, «um direito à não-frustração de expectativas jurídicas ou a manutenção do regime legal em relações jurídicas duradoiras ou relativamente a factos complexos já parcialmente realizados». O legislador não está impedido de alterar o sistema legal afetando relações jurídicas já constituídas e que ainda subsistam no momento em que é emitida a nova regulamentação, sendo essa uma necessária decorrência da autorevisibilidade das leis. O que se impõe determinar é se poderá haver por parte dos sujeitos de direito um investimento de confiança na manutenção do regime legal . 4. Recentrando a questão no seu âmbito mais específico, não pode deixar de reconhecer-se, como a jurisprudência constitucional tem também já considerado, que o legislador dispõe de uma ampla margem de conformação na concretização do direito à segurança social (cfr., entre outros, o acórdão n.º 509/2002). Este princípio é também aceite inequivocamente pela doutrina, tal como a propósito referem GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA (ob. cit., pág. 819): ‘A Constituição é omissa sobre o sistema de pensões e prestações do sistema de segurança social, bem como sobre os critérios da sua concessão e do seu valor pecuniário, ficando essa matéria na livre disposição do legislador, observados os princípios constitucionais pertinentes (igualdade, proporcionalidade, etc.). Isso inclui o direito de alterar as condições e requisitos de fruição e de cálculo das prestações (designadamente das pensões) em sentido mais exigente, desde que por motivos justificados (nomeadamente a sustentabilidade financeira do sistema) e desde que isso só valha para o futuro (proibição de retroatividade das restrições de direitos fundamentais) (no mesmo sentido, Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, I Tomo, 2005, págs. 63-64)’. Mesmo o Tribunal Constitucional tem repetidamente afirmado, nesta linha geral de entendimento, que os contribuintes para os sistemas de segurança social não possuem qualquer expectativa legítima na pura e simples manutenção do status quo vigente em matéria de pensões (cfr. o acórdão n.º 99/99 e a jurisprudência nele citada e, mais recentemente, os acórdãos n.ºs 302/2006 e 351/2008). Como se deixou já referido, o regime de determinação dos montantes das pensões, que provinha do Decreto-Lei n.º 329/93 e em certa medida era ainda tributário do modelo concebido nos anos 60, foi profundamente alterado pela Lei de Bases do Sistema da Segurança Social aprovada pela Lei n.º 17/2000, de 8 de agosto, que estipulou o princípio segundo o qual o cálculo de pensões de velhice devia ter por base os rendimentos de trabalho de toda a carreira contributiva (artigo 57.º, n.º 3). O Governo e os parceiros sociais, através do Acordo para a Modernização da Proteção Social, de 20 de novembro de 2001, comprometeram-se entretanto a adotar medidas destinadas a assegurar o equilíbrio financeiro do sistema de segurança social, incluindo no que se refere à reformulação do cálculo das pensões, e nessa sequência foi publicado o Decreto-Lei n.º 35/2002, de 19 de fevereiro, que veio estabelecer como regra a consideração, para efeitos do cálculo da pensão, das remunerações anuais revalorizadas de toda a carreira contributiva, medida que era justificada não só pela necessidade de assegurar sustentabilidade financeira do sistema de segurança social, mas também por razões de justiça social. Como a Lei de Bases preconizava, no entanto, que o novo regime de cálculo de pensões fosse implementado de modo gradual e progressivo, o Decreto-Lei 35/2002 previa uma norma transitória, destinada a salvaguardar os direitos em formação, pela qual os beneficiários já inscritos à data da entrada em vigor dessa lei (até 31 de dezembro de 2001) poderiam optar pelo montante de pensão que fosse mais favorável, considerando as regras de cálculo do Decreto-Lei n.º 329/93, ou do Decreto-Lei n.º 35/2002, ou ainda uma combinação proporcional de ambas (artigos 12º e 13º). Posteriormente, porém, foi celebrado um novo acordo entre o Estado e os parceiros sociais, que teve em vista complementar a reforma de 2001/2002, e que pretendeu realizar dois objetivos essenciais: (i) acelerar o prazo de transição para a nova fórmula de cálculo das pensões; (ii) introduzir um limite superior para o cálculo das pensões baseado nos últimos anos da carreira contributiva (Acordo sobre a Reforma da Segurança Social, de 10 de outubro de 2006). São precisamente esses objetivos que surgem plasmados no novo regime transitório do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio. Os artigos 33.º e 34.º, como já se explanou, visam dar concretização prática ao princípio da aceleração da transição para a nova fórmula de cálculo de pensões, tornando aplicável aos contribuintes inscritos até 31 de dezembro de 2001 (e, portanto, àqueles cuja carreira contributiva decorreu em parte ainda na vigência do Decreto-Lei n.º 329/93) uma fórmula proporcional de cálculo da pensão em que se toma em linha de consideração, na fixação do montante global da pensão, uma parcela calculada de acordo com as antigas regras de cálculo (em que relevam os melhores 10 anos dos últimos 15 da carreira contributiva), e uma outra parcela cujo valor é estabelecido com base em toda a carreira contributiva, segundo o regime que já provinha do Decreto-Lei n.º 35/2002. Entretanto, os beneficiários que se tenham inscrito a partir de 1 de janeiro de 2002, e, portanto, já no domínio do Decreto-Lei n.º 35/2002, ficam integralmente sujeitos às novas regras de cálculo que haviam sido instituídas por esse diploma legal, em que se tem apenas em linha de conta as remunerações registadas de toda a carreira contributiva (artigo 32º). Em todo este contexto, a limitação do montante da pensão nos termos do artigo 101º, n.º 1, não é mais do que um fator de correção da parcela da pensão que deva ser calculada ainda segundo as antigas regras do Decreto-Lei n.º 329/93, destinado a impedir que, apesar da interferência de uma fórmula proporcional de cálculo, venha a ser atribuída uma pensão que se mostre ser excessiva em termos de equidade contributiva . Sublinhe-se a este propósito que a norma do artigo 101.º não impõe um limite absoluto ao montante das pensões, permitindo antes, através das exceções contempladas nos n.ºs 2 e 3 desse artigo, que a parcela da pensão que deva ser calculada pelas regras do Decreto-Lei n.º 329/93 (P1) possa ultrapassar 12 vezes o IAS quando ela seja inferior à parcela que resulta da aplicação das regras do Decreto-Lei n.º 187/2007 (P2), e que, de outro modo, a pensão seja calculada segundo o critério geral do artigo 32º, quando ambos os valores (P1 e P2) excedam o limite de 12 vezes o IAS . A introdução destes desvios evidencia que o limite superior da pensão, tal como previsto no artigo 101.º, n.º 1, tem apenas como objetivo uma maior moralização do sistema, deixando de funcionar nos casos em que o montante da pensão, ainda que de valor elevado, espelha de uma forma uniforme a carreira contributiva do beneficiário e cumpre assim de uma forma aproximativa o princípio da contributividade . Analisando toda a evolução legislativa na perspetiva da proteção da confiança, à luz dos parâmetros já há pouco enunciados, há diversas ordens de considerações que deverão ser tidas em linha de conta: (a) a fórmula do artigo 33.º, n.º 1, e o limite imposto no artigo 101.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007 inserem-se no quadro de uma política geral de sustentação do sistema de segurança social que saiu reforçada, em especial, a partir da Lei de Bases do Sistema da Segurança Social de 2000 (Lei n.º 17/2000, de 8 de agosto) e que dá cumprimento ao imperativo de sustentabilidade financeira do sistema de segurança social, consagrado no artigo 63.º, n.ºs 1 e 2, da Constituição ; (b) o legislador pretendeu instituir um regime globalmente mais justo, assente na necessidade de basear o cálculo do montante das pensões nas remunerações valorizadas de toda a carreira contributiva, e não apenas num intervalo de tempo limitado, evitando situações de injustiça relativa entre beneficiários; o regime de cálculo da pensão com base em toda a carreira contributiva passou a ficar imperativamente consagrado na Lei de Bases de 2002, que fixou também o princípio da contributividade nos termos em que se encontra atualmente formulado (artigos 30º e 40.º, n.º 3, da Lei n.º 32/2002, de 20 de dezembro), mas remonta já à Lei de Bases de 2000, que preconizou uma transição gradual e progressiva para essas novas regras de cálculo (artigo 57, n.º 3, da Lei n.º 17/2000); quer as medidas legislativas referentes à reformulação do cálculo das pensões (estabelecida pela Lei n.º 32/2002), quer as relativas à aceleração do prazo de transição para a nova fórmula de cálculo e à limitação do montante das pensões (decorrentes da Lei n.º 4/2007) foram acordadas entre o Governo e os parceiros sociais no âmbito do Conselho Económico e Social, tendo obtido, nesse plano, legitimação política e social ; (e) o legislador institui um sistema gradual de transição para o novo regime de cálculo, estabelecendo primeiramente uma garantia de montante de pensão mais favorável (artigo 13.º da Decreto-Lei n.º 35/2002) e depois um regime transitório baseado numa fórmula proporcional de cálculo em que relevam as antigas e as novas regras de cálculo; (f) o estabelecimento de um limite superior ao montante da pensão é justificado, pelo legislador, por razões de justiça social e de equidade contributiva; (g) a pensão fixada nos termos do artigo 101.º, n.º 1, é, apesar de tudo, mais favorável do que a que resulta, para os beneficiários inscritos a partir de 1 de janeiro de 2002, da aplicação do critério geral do artigo 32.º, que tem em consideração toda a carreira contributiva. Não pode dizer-se, em todo este condicionalismo, que a mutação da ordem jurídica tenha afetado de forma inadmissível as expectativas das pessoas abrangidas por esse novo regime de transição e que essa tenha sido uma alteração legislativa com que, razoavelmente, os destinatários não poderiam contar . E não pode deixar de reconhecer-se que a limitação do montante da pensão, entendida no quadro mais geral da reforma do sistema de segurança social, se encontra justificada pela necessidade de salvaguardar interesses constitucionalmente protegidos que devem considerar-se prevalecentes, como o princípio da justiça intergeracional e o princípio da sustentabilidade . […] Em todo o caso, importa notar que a fórmula de cálculo da pensão aplicável a esses beneficiários, segundo o novo regime, é mais favorável que a que resulta da aplicação do critério geral, visto que permite que uma parcela da pensão seja ainda apurada em função dos últimos anos da carreira contributiva. E, por outro lado, o limite superior da pensão imposto pelo artigo 101.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007 tem um efeito corretivo, destinando-se a impedir que a ponderação da parcela da pensão que deverá ser calculada segundo as antigas regras conduza a um valor desproporcionado, por virtude da concentração de contribuições mais elevadas nos últimos anos da atividade profissional, não sendo já aplicável, por força das exceções previstas nos n.ºs 2 e 3 do artigo 101.º, nas situações em que se efetuaram descontos elevados durante toda a carreira contributiva ou houve uma regressão do volume das contribuições na fase final da atividade profissional . […] Para além de que não estamos aqui perante quaisquer direitos adquiridos mas meros direitos em formação, relativamente aos quais o legislador apenas estava vinculado a estabelecer um regime transitório que, com respeito pelo princípio da proporcionalidade, permitisse relevar os períodos contributivos cumpridos ao abrigo da legislação anterior . A norma do artigo 101.º, n.º 1, não viola, por conseguinte, o princípio da proteção da confiança . Princípio da proporcionalidade 5. Alega, ainda, o Provedor de Justiça que o limite do artigo 101.º, n.º 1, viola o princípio da proporcionalidade ou da proibição do excesso na medida em que o seu objetivo seja sancionar quem geriu ou manipulou as contribuições para a segurança social descontando desproporcionadamente mais nos anos da carreira contributiva relevantes para o cálculo da pensão do que nessa carreira contributiva considerada no seu todo. Nesta medida, entende o requerente que a norma não é adequada pois abrange, também, todas as pessoas que não determinaram (por não poderem ou quererem) o valor da sua pensão, o que sucede nomeadamente com a generalidade dos trabalhadores por conta de outrem. Neste caso, parece ter-se pretendido pôr em causa a própria idoneidade ou aptidão do meio usado para a prossecução dos fins que são visados pela lei. Como observa Reis Novais, o princípio da idoneidade ou da aptidão significa que as medidas legislativas devem ser aptas a realizar o fim prosseguido, ou, mais rigorosamente, devem, de forma sensível, contribuir para o alcançar. No entanto, o controlo da idoneidade ou adequação da medida, enquanto vertente do princípio da proporcionalidade, refere-se exclusivamente à aptidão objetiva e formal de um meio para realizar um fim e não a qualquer avaliação substancial da bondade intrínseca ou da oportunidade da medida. Ou seja, uma medida é idónea quando é útil para a consecução de um fim, quando permite a aproximação do resultado pretendido, quaisquer que sejam a medida e o fim e independentemente dos méritos correspondentes. E, assim, a medida só será suscetível de ser invalidada por inidoneidade ou inaptidão quando os seus efeitos sejam ou venham a revelar-se indiferentes, inócuos ou até negativos tomando como referência a aproximação do fim visado (Princípios Constitucionais Estruturantes da República Portuguesa, Coimbra, 2004, págs. 167-168). No caso vertente, seria uma petição de princípio afirmar que o objetivo da regra é sancionar situações de manipulação de pensão. Na verdade, o objetivo da norma é repor, na medida do possível, a equidade contributiva, efetuando uma aproximação ao princípio da equivalência entre as contribuições e as prestações . Objetivamente o regime precedente propiciava a obtenção de pensões mais elevadas através do aproveitamento, para efeito do cálculo do montante da pensão, do período contributivo mais favorável da fase final da atividade profissional. A nova lei intentou uma alteração estruturante do sistema de segurança social, com base em razões de justiça social e de sustentabilidade financeira, visando assegurar que a pensão reproduza com maior fidelidade as remunerações auferidas ao longo da vida profissional . O regime legal não foi pois estabelecido em vista de exigências pragmáticas de combate a situações de aproveitamento de deficiências legais para obtenção de benefícios injustificados, mas é antes a decorrência de um critério de cálculo do montante de pensões que se entende socialmente mais justo e que pretende responder, nesse plano, às modificações resultantes das alterações demográficas e económicas que têm reflexo no sistema de segurança social. Não pode dizer-se, neste contexto, que a fixação de um limite superior da pensão, abrangendo indistintamente quem tenha ou não manipulado o cálculo da pensão, deixe de contribuir para esse desígnio legislativo, nada permitindo concluir no sentido da invocada violação do princípio constitucional da proporcionalidade. Princípio da igualdade 6. Alega o requerente que a limitação do valor das pensões não é genericamente estabelecida pelo legislador, antes se destina a uma categoria bem determinada de destinatários – os inscritos até 31 de dezembro de 2001 – e, entre estes, de forma mais gravosa, atendendo ao nível das expectativas criadas, os que iniciem a pensão até 31 de dezembro de 2016. É necessário começar por dizer que a mera sucessão no tempo de leis relativas a direitos sociais não afeta, por si, o princípio da igualdade . Apesar de uma alteração legislativa poder operar uma modificação do tratamento normativo em relação a uma mesma categoria de situações, implicando que realidades substancialmente iguais passem a ter soluções diferentes, isso não significa que essa divergência seja incompatível com a Constituição, visto que ela é determinada, à partida, por razões de política legislativa que justificam a definição de um novo regime legal. Por outro lado, os termos em que a nova lei adapta o respetivo regime jurídico a situações já existentes no momento da sua entrada em vigor apenas pode brigar com o princípio da igualdade se vier a estabelecer tratamento desigual para situações iguais e sincrónicas, o que quer dizer que o princípio da igualdade não opera diacronicamente (acórdãos nº 34/86, 43/88 e 309/93, os dois primeiros publicado in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 7º vol, pág. 42, e 11º vol., pág. 565, e, em matéria de sucessão de regimes legais de pensões, os acórdãos n.ºs 563/96, 467/03, 99/04 e 222/08) . É elucidativo, a esse propósito, o acórdão n.º 99/04, onde se discutia um caso de sucessão de regimes de aposentação e se concluía: ‘Basicamente o que está em causa nas duas situações são as diferenças de regime decorrentes da normal sucessão de leis, havendo que reconhecer ao legislador uma apreciável margem de liberdade no estabelecimento do marco temporal relevante para aplicação do novo e do velho regime. Aliás, numa outra decisão (acórdão nº 467/03, […] ), este Tribunal, referindo-se igualmente a uma situação de comparação de regimes de aposentação de um ponto de vista dinâmico da sucessão no tempo, vistos – tal como aqui sucede – na perspetiva do princípio da igualdade, considerou não funcionar este princípio, enquanto exigência do texto constitucional, ‘em termos diacrónicos’. Um diferente entendimento conduziria a transformar o princípio da igualdade numa proibição geral de retrocesso social, em matéria de direitos sociais, no sentido de que nunca poderia ser criado um novo regime legal que pudesse afetar qualquer situação jurídica que se encontrasse abrangida pela lei anterior . Este princípio não pode ser aceite, no entanto, com esta amplitude sob pena de destruir a autonomia da função legislativa, cujas características típicas, como a liberdade constitutiva e a autorrevisibilidade, seriam praticamente eliminadas se, em matérias tão vastas como os direitos sociais, o legislador fosse obrigado a manter integralmente o nível de realização e a respeitar em todos os casos os direitos por ele criados (assim, VIEIRA DE ANDRADE, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, 3ª edição, Coimbra, págs. 408-409). É também esta aceção restrita do princípio que tem sido acolhida pela jurisprudência constitucional, como se depreende do seguinte excerto do acórdão n.º 509/2002: ‘Embora com importantes e significativos matizes, pode-se afirmar que a generalidade da doutrina converge na necessidade de harmonizar a estabilidade da concretização legislativa já alcançada no domínio dos direitos sociais com a liberdade de conformação do legislador. E essa harmonização implica que se distingam as situações. Aí, por exemplo, onde a Constituição contenha uma ordem de legislar, suficientemente precisa e concreta, de tal sorte que seja possível «determinar, com segurança, quais as medidas jurídicas necessárias para lhe conferir exequibilidade» (cfr. acórdão nº 474/02), a margem de liberdade do legislador para retroceder no grau de proteção já atingido é necessariamente mínima, já que só o poderá fazer na estrita medida em que a alteração legislativa pretendida não venha a consequenciar uma inconstitucionalidade por omissão – e terá sido essa a situação que se entendeu verdadeiramente ocorrer no caso tratado no já referido acórdão nº 39/84. Noutras circunstâncias, porém, a proibição do retrocesso social apenas pode funcionar em casos-limite, uma vez que, desde logo, o princípio da alternância democrática, sob pena de se lhe reconhecer uma subsistência meramente formal, inculca a revisibilidade das opções político-legislativas, ainda quando estas assumam o caráter de opções legislativas fundamentais’. A proibição do retrocesso social opera assim apenas quando se pretenda atingir «o núcleo essencial da existência mínima inerente ao respeito pela dignidade da pessoa humana», ou seja, quando «sem a criação de outros esquemas alternativos ou compensatórios», se pretenda proceder a uma «anulação, revogação ou aniquilação pura e simples desse núcleo essencial» (Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª edição, Coimbra, págs. 339-340). Ou, ainda, como sustenta Vieira de Andrade, quando a alteração redutora do conteúdo do direito social afete a «garantia da realização do conteúdo mínimo imperativo do preceito constitucional» ou implique, pelo «arbítrio ou desrazoabilidade manifesta do retrocesso», a violação da proteção da confiança (ob. cit., págs. 410-411). Isso não significa que a igualdade não tenha qualquer proteção diacrónica. O que sucede é que essa proteção apenas pode ser realizada através do princípio da proteção da confiança associado às exigências da proporcionalidade (neste sentido, também, Reis Novais, O Tribunal Constitucional e os Direitos Sociais – o Direito à Segurança Social, in Jurisprudência Constitucional n.º 6, pág. 10). No caso concreto, já vimos que o novo regime legal não envolve uma direta violação do princípio da proteção da confiança e do princípio da proporcionalidade. Assente, por outro lado, que o legislador dispõe de liberdade de conformação para modificar o sistema legal, designadamente em matéria de direitos sociais, e estabelecer aí diferenciações de regime (fora das situações limite em que se encontre condicionado pelo princípio da proibição do retrocesso social), a única questão que pode colocar-se, no estrito plano da igualdade é a possível violação da proibição do arbítrio. É patente, porém, que a delimitação do campo subjetivo de aplicação da fórmula proporcional do cálculo do montante das pensões, bem como do limite superior do valor da pensão, apenas por referência aos beneficiários inscritos até 31 de dezembro de 2001 não é, de nenhum modo, uma medida arbitrária . O novo critério do cálculo das pensões, tomando por base os rendimentos de trabalho revalorizados de toda a carreira contributiva, foi estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 35/2002, de 19 de fevereiro, para produzir efeitos a partir de 1 de janeiro de 2002. E esse diploma passou, desde logo, a prever um regime de transição para os interessados que a essa data se encontrassem já inscritos no regime de segurança social, de modo a tutelar os direitos em formação, e que permitia, na prática, que continuassem a ser aplicadas, quando mais favoráveis, as regras de cálculo do Decreto-Lei n.º 329/93 (artigos 12.º e 13.º) . O Decreto-Lei n.º 187/2007, no ponto em que tinha como objetivo a aceleração do período de passagem à nova fórmula de cálculo e a introdução de um limite às pensões mais elevadas, não poderia deixar de incidir sobre o universo de contribuintes que se encontravam abrangidos pelo regime transitório do anterior diploma – os inscritos até 31 de dezembro de 2001 –, visto que todos os demais beneficiários, tendo efetuado a sua inscrição no sistema previdencial posteriormente a essa data, e, portanto, já na vigência do novo regime de cálculo das pensões instituído pelo Decreto-Lei n.º 35/2002, estavam já sujeitos ao regime geral decorrente deste diploma. Por outro lado, através da segmentação dos períodos de transição, aplicando cálculos com diferentes modulações para os que iniciem a pensão até 31 de dezembro de 2016 ou após essa data, o legislador mais não pretendeu, em ordem ao objetivo traçado, do que assegurar que a parcela da pensão que deverá ser calculada segundo as novas regras (P2) venha a assumir proporcionalmente um maior peso relativo na média ponderada das duas fórmulas de cálculo . Como logo se entrevê, não faz qualquer sentido pretender que a limitação do montante da pensão (que integra o regime transitório aplicável aos inscritos até 31 de dezembro de 2001) devesse ser genericamente prevista para todos os beneficiários. Por um lado, a aplicação de um fator corretivo do limite da pensão só tem cabimento em relação àqueles que, por se encontrarem abrangidos pelo regime de transição, beneficiam ainda da aplicação parcial do regime de cálculo, mais favorável, do Decreto-Lei n.º 329/93 , e que propiciava, especialmente em relação aos titulares de órgãos de pessoas coletivas (que estavam dispensados de qualquer limite contributivo), a obtenção de pensões muito elevadas. Por outro lado, o novo critério de cálculo das pensões, baseado no princípio da contributividade e justificado por razões de sustentabilidade financeira do sistema, aplicável integralmente aos beneficiários inscritos a partir de 1 de janeiro de 2002, integra ele próprio já mecanismos de contenção do valor da pensão, quer através da ponderação das remunerações auferidas durante toda a carreira contributiva (artigo 28.º), quer por via da aplicação de taxas de formação regressivas para os níveis remuneratórios mais elevados (artigo 32.º), quer ainda pela introdução de um fator de sustentabilidade relacionado com o indicador de esperança média de vida (artigo 35.º) . Acresce que através do regime previsto no artigo 33.º, o legislador prolongou o período de transição para além do limite temporal de 31 de dezembro de 2016 (que era estipulado no Decreto-Lei n.º 35/2002) para, mediante uma diferenciação de fórmulas de cálculo por referência a essa data, assegurar uma progressiva e gradual aproximação do montante da pensão daquele que resultaria da aplicação das novas regras de cálculo . E, desse modo, garante a aplicação de um princípio de proporcionalidade, salvaguardando de forma mais intensa as expectativas daqueles que se encontram mais próximos da situação de reforma . Não há, por conseguinte, qualquer motivo para considerar verificada a violação do princípio da igualdade . […]” (sublinhados acrescentados). 2.2.2. O mesmo sentido geral de fundamentação encontra-se, mais tarde, designadamente nos Acórdãos n.ºs 3/2010, 187/2013, 102/2014 e 575/2014. No primeiro destes, pode ler-se o seguinte: “[…] [A] s alterações ocorridas no regime de aposentação da função pública a partir da referida Lei n.º 1/2004, de 15 de janeiro, produziram-se em paralelo com as alterações ocorridas no âmbito do Regime Geral da Segurança Social, na sequência, em especial, da Lei n.º 17/2000, de 8 de agosto, que aprovou as Bases Gerais do Sistema de Segurança Social, e do Decreto-Lei n.º 35/2002, de 19 de fevereiro, que a regulamentou e, mais recentemente, da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro, e do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio. Ora, estes diplomas do Regime Geral da Segurança Social introduziram regimes de pensões, sucessiva e geralmente, menos favoráveis do que os anteriores, visando, com essas alterações, manter a sustentabilidade do sistema de segurança social num contexto de aumento da esperança média de vida e de tendencial inversão da pirâmide demográfica . A evolução da esperança média de vida, aliada a uma redução substancial das taxas de natalidade, assim como os abrandamentos no crescimento económico, têm um forte impacto nos sistemas de Segurança Social de cariz contributivo, uma vez que esses fatores determinam um aumento das despesas com o pagamento de pensões à população reformada e uma diminuição das receitas provindas da população ativa . O consequente desequilíbrio do sistema e a necessidade de adotar medidas que o evitem foram desde há muito objeto de diagnóstico e estudo em Portugal, tal como na maior parte dos países da Comunidade Europeia. Assim, após a divulgação em 1997 pela Comissão Europeia do Livro Verde Sobre Regimes Complementares de Reforma no Mercado Único, seguiu-se a publicação em Portugal do Livro Branco da Segurança Social (1998), do estudo “A Sustentabilidade Financeira do Sistema Solidariedade e Segurança Social” (2002), ou ainda do Relatório sobre a Sustentabilidade da Segurança Social, que acompanhou o Orçamento de Estado para 2006. Em todos estes trabalhos se concluiu pela necessidade urgente de adotar medidas que evitassem o inevitável colapso do sistema de Segurança Social, incapaz, num curto prazo, de se autofinanciar. […] Sendo o direito à segurança social um direito de caráter essencialmente económico e social, a sua realização depende, sobretudo, de prestações positivas de terceiros, isto é, dos atuais contribuintes para o sistema de segurança social e, em última análise, do Estado. Isso explica que, por regra, o seu conteúdo não se possa definir de forma independente da legislação. É ao legislador que incumbe fazer as necessárias ponderações que garantam a sustentabilidade do sistema e a justiça na afetação de recursos. Deste modo, a mera sucessão de leis no tempo em matéria de segurança social não é, em geral, passível de afetar o próprio direito à segurança social "como um todo", salvo os casos em que esteja em causa o mínimo de existência condigna, o que não sucede na situação em análise, em que as alterações legislativas estão muito longe de traduzir uma supressão da proteção mínima àqueles que, por força da idade, perderam a capacidade de auferir rendimentos pelo trabalho . O direito à segurança social não é, de modo algum, um direito imune à possibilidade de conformação legislativa. As condições de acesso ao direito à aposentação e a concreta forma de cálculo das respetivas pensões não são intocáveis pelo legislador, podendo este legislar de modo a definir tais condições e tal valor. Assim, a proteção dos direitos a prestações sociais já instituídos opera, no essencial, através dos princípios fundamentais do Estado de Direito democrático, tais como a igualdade ou a confiança legítima, e não através do apelo ao direito à segurança social. Deve, ainda, acrescentar-se que a Constituição consagra, em termos gerais, o direito à segurança social, no artigo 63.º, mas não impõe aí, nem em nenhum outro lugar, um direito à segurança social que esteja especificamente referido aos funcionários públicos e pessoas para tal efeito equiparadas. Ou seja, em matéria de segurança social, a Constituição não atribui qualquer direito especial ou privilegiado a nenhuma categoria de pessoas em razão das suas funções . Pelo contrário, o objetivo constitucionalmente consagrado de convergência e unificação do sistema de segurança social visa, no essencial, dar expressão institucional aos princípios da igualdade e da universalidade, em matéria de segurança social . Deste modo, se a lei ordinária, porventura, consagra um regime especial para os funcionários públicos em matéria de segurança social não é por imperativo constitucional, mas por opção político-legislativa − uma opção que, uma vez tomada, compromete o legislador em termos de proteção da confiança e de segurança das situações passadas, mas que não o impede, em absoluto, de alterar tal situação especial . […]” (sublinhados acrescentados). 2.3. Como se expôs, a jurisprudência do Tribunal – em particular, o Acórdão n.º 188/2009 – apreciou já, com grande profundidade, os invocados vícios de inconstitucionalidade, por violação dos princípios da proteção da confiança, da proporcionalidade, e da igualdade, sendo certo que os argumentos do Recorrente, não representando uma inovação substancial, não são de molde a afastar o juízo anteriormente firmado. Remetendo-se, pois, no essencial, para a fundamentação do Acórdão n.º 188/2009, observa-se, complementarmente, o seguinte. 2.3.1. Relativamente ao princípio da proteção da confiança , não pode afirmar-se, desde logo (v. conclusão XXI. do recurso), que o Decreto-Lei n.º 187/2007 foi aplicado ao Recorrente com caráter retroativo. Este diploma entrou em vigor em 01/06/2007 (cfr. o seu artigo 115.º). O Recorrente apresentou o seu requerimento de pensão de velhice em 06/03/2008 , sendo o pedido deferido por despacho de 19/04/2008, com efeitos a 14/02/2008 . Como desenvolvidamente se explica no Acórdão n.º 188/2009, estamos no quadro de uma hipótese de retroatividade inautêntica , exigindo a salvaguarda da confiança. Ora, mantêm-se válidas e são inteiramente aplicáveis no caso presente as considerações da jurisprudência citada, designadamente quanto a não se verificar uma situação de carência de tutela da confiança. O resultado ou efeito penalizador do Recorrente – na sua tese – decorre da limitação do valor da pensão a 12x o Indexante dos Apoios Sociais , tratando-se de um fator de correção da parcela da pensão que deva ser calculada ainda segundo as regras do Decreto-Lei n.º 329/93 , para impedir que sejam atribuídas pensões excessivas em termos de equidade contributiva. Se a generalidade da carreira contributiva do Recorrente refletisse – com a inerente expectativa – o valor elevado que reclama, então a lei oferecer-lhe-ia resposta adequada, através das exceções previstas nos números 2 e 3 do artigo 101.º do Decreto-Lei n.º 187/2007, precisamente para assegurar o pagamento de pensões, ainda que de valor superior a 12x o IAS, desde que espelhem de uma forma uniforme a carreira contributiva do beneficiário . No limite, se tal não foi respeitado, estaremos perante uma errada interpretação e aplicação do direito infraconstitucional (a impugnar em outra sede e com outros fundamentos), mas não perante um complexo normativo afrontador da confiança. Aliás, a exposição da situação individual do Recorrente oculta a ponderação de outros interesses (representados, aliás, no Conselho Económico e Social, onde foram aprovadas as medidas que deram origem ao Decreto-Lei n.º 187/2007), designadamente o da sustentabilidade financeira do sistema de segurança social, consagrado no artigo 63.º, n.ºs 1 e 2, da Constituição, e o princípio da justiça intergeracional, a que está manifestamente ligada a norma posta em crise. No Acórdão n.º 188/2009, pode ler-se: “[…] não pode dizer-se, em todo este condicionalismo, que a mutação da ordem jurídica tenha afetado de forma inadmissível as expectativas das pessoas abrangidas por esse novo regime de transição e que essa tenha sido uma alteração legislativa com que, razoavelmente, os destinatários não poderiam contar ”. Na verdade, ao contrário do que consta nas conclusões XXVI. a XXXIII. das alegações, não faz sentido afirmar que o Decreto-Lei n.º 35/2002 criou no Recorrente uma expetativa razoável (muito menos uma certeza) de manutenção do regime de cálculo das pensões para o futuro, designadamente num contexto demográfico progressivamente agravado ao longo dos anos. De todo o modo, o artigo 33.º do Decreto-Lei n.º 187/2007, como se viu, considera, para efeito de fixação do montante global da pensão, uma parcela calculada de acordo com as regras de cálculo previstas no Decreto-Lei n.º 329/93, em que relevam os melhores 10 anos dos últimos 15 da carreira contributiva (P1), e uma outra parcela cujo valor é estabelecido com base em toda a carreira contributiva, em conformidade com o que já dispunha, em geral, o Decreto-Lei n.º 35/2002 (P2). O que penaliza mais significativamente o cálculo da pensão do ora Recorrente é, como se referiu, a regra que prevê o limite de 12 vezes o Indexante dos Apoios Sociais para determinação de P1. Porém, relativamente a esta regra (ou à sua ausência), as expetativas dos pensionistas colocados no mesmo arco temporal do ora Recorrente – olhadas sempre no contexto de um direito em formação – devem ser sempre balanceadas com a muito significativa densidade valorativa de interesses de natureza sistémica, centrais em toda esta problemática, aos quais o legislador também deve atender (designadamente, a sustentabilidade financeira), e, na sua expressão mais aguda, encontram resposta adequada nas exceções consagradas nos números 2 e 3 do artigo 101.º do Decreto-Lei n.º 187/2007, a que já se fez referência. Tudo para concluir que não se justificam, in casu , desde logo por razões de identidade de razão, ponderação e conclusão diversas das que constam do Acórdão n.º 188/2009, quanto à alegada violação do princípio da proteção da confiança. 2.3.2. No que respeita à suscitada violação do princípio da proporcionalidade , o Recorrente não acrescenta argumentos aptos a afastar o que, a tal propósito, foi ponderado no Acórdão n.º 188/2009, no qual se assinalou, designadamente, que “[…] o objetivo da norma é repor, na medida possível, a equidade contributiva, efetuando uma aproximação ao princípio da equivalência entre as contribuições e as prestações […]” e que “[…] objetivamente o regime precedente propiciava a obtenção de pensões mais elevadas através do aproveitamento, para efeito do cálculo do montante da pensão, do período contributivo mais favorável da fase final da atividade profissional. A nova lei intentou uma alteração estruturante do sistema de segurança social, com base em razões de justiça social e de sustentabilidade financeira, visando assegurar que a pensão reproduza com maior fidelidade as remunerações auferidas ao longo da vida profissional ”. Assim, “[…] o regime legal não foi estabelecido em vista de exigências pragmáticas de combate a situações de aproveitamento de deficiências legais para obtenção de benefícios injustificados, mas é antes a decorrência de um critério de cálculo do montante de pensões que se entende socialmente mais justo e que pretende responder, nesse plano, às modificações resultantes das alterações demográficas e económicas que têm reflexo no sistema de segurança social […]”, pelo que “[…] não pode dizer-se, neste contexto, que a fixação de um limite superior da pensão, abrangendo indistintamente quem tenha ou não manipulado o cálculo da pensão, deixe de contribuir para esse desígnio legislativo, nada permitindo concluir no sentido da invocada violação do princípio constitucional da proporcionalidade ”. O limite constante da norma posta em crise mostra-se necessário, adequado e proporcionado para garantir os interesses de moralização do sistema e de sustentabilidade do sistema de segurança social, sem perder de vista as possibilidades de justa correção do montante da pensão abertas pelo n.º 2 e pelo n.º 3 do artigo 101.º do Decreto-Lei n.º 187/2007 e o equilíbrio de interesses realizado na fórmula do artigo 33.º do mesmo diploma. É, aliás, no conjunto destas normas modeladoras do regime que se deve procurar um sentido de proporcionalidade, e não, de forma isolada, em função do resultado de redução que o Recorrente procura apresentar como produto singelo da norma, como se do sistema não resultasse, como efetivamente resulta, a consideração de toda a carreira contributiva. 2.3.3. No Acórdão n.º 188/2009, o Tribunal teve já oportunidade de afirmar, relativamente ao princípio da igualdade , que a mera sucessão no tempo de leis relativas a direitos sociais não afeta, por si, o princípio da igualdade e ainda que este princípio não opera diacronicamente, não sustentando, tendencialmente, pares de comparação envolvendo situações geradas no quadro do direito pretérito com as que se vierem a gerar no quadro da lei nova. Assinalou-se, ainda, que “[…] a delimitação do campo subjetivo de aplicação da fórmula proporcional do cálculo do montante das pensões, bem como do limite superior do valor da pensão, apenas por referência aos beneficiários inscritos até 31 de dezembro de 2001 não é, de nenhum modo, uma medida arbitrária ”, para além de que “[…] a aplicação de um fator corretivo do limite da pensão só tem cabimento em relação àqueles que, por se encontrarem abrangidos pelo regime de transição, beneficiam ainda da aplicação parcial do regime de cálculo, mais favorável, do Decreto-Lei n.º 329/93 […]”, sendo certo que “[…] o novo critério de cálculo das pensões, baseado no princípio da contributividade e justificado por razões de sustentabilidade financeira do sistema, aplicável integralmente aos beneficiários inscritos a partir de 1 de janeiro de 2002, integra ele próprio já mecanismos de contenção do valor da pensão, quer através da ponderação das remunerações auferidas durante toda a carreira contributiva (artigo 28.º), quer por via da aplicação de taxas de formação regressivas para os níveis remuneratórios mais elevados (artigo 32.º), quer ainda pela introdução de um fator de sustentabilidade relacionado com o indicador de esperança média de vida (artigo 35.º) ”. Esta apreciação – a que conduz à conclusão de que não é violado o princípio da igualdade – não é posta em causa pela circunstância de o Recorrente se encontrar “[…] a poucos meses da idade da reforma ”, nem a aplicação da norma o prejudica face a outros beneficiários em situação idêntica à sua. Os que nessa situação se encontrarem sofrem igual redução. O sistema foi modelado gradativamente, de forma a considerar fases progressivas de aplicação das regras e, como se viu, protegeu os pensionistas que se reformem até 31/12/2016, prevendo, para estes, disposições mais favoráveis (artigo 33.º do Decreto-Lei n.º 187/2007), precisamente por serem os primeiros atingidos pelas novas regras. Face ao exposto, a norma objeto do recurso não se mostra violadora do princípio da igualdade. Encarando, agora, o invocado vício de ilegalidade, cumpre verificar se ocorre violação dos artigos 100.º e 101.º da Lei de Bases do Sistema da Segurança Social (Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro), supra transcritos (item 2.). O Recorrente tem razão ao afirmar que, no Acórdão n.º 188/2009, a ilegalidade do artigo 101.º do Decreto-Lei n.º 187/2007 foi analisada perante um parâmetro diverso (o artigo 54.º da Lei de Bases e não os artigos 100.º e 101.º do mesmo diploma). No entanto, tal não significa – como se verá – que os fundamentos daquela decisão não tenham interesse para o que, nos presentes autos, cumpre apreciar. Recuperemos, pois, parte do que ali se escreveu: “[…] 7. O requerente entende, ainda, que a norma do artigo 101.º, n.º 1, enferma de ilegalidade, por violação do princípio da contributividade consagrado no artigo 54º da Lei de Bases Gerais do Sistema de Segurança Social, no ponto em que impõe um limite superior à parcela da pensão calculada nos termos do Decreto-Lei n.º 329/93 sem prever a correspondente devolução das contribuições que tenham sido pagas e deixem de ter reflexo no cálculo do montante da pensão. […] Nestes termos, o princípio da contributividade, tal como se encontra formulado no artigo 54.º da Lei n.º 4/2007, pretende caracterizar essencialmente a ideia de autofinanciamento do sistema previdencial, distinguindo essa modalidade de proteção social, daquelas outras que assentam em regimes não contributivos. E o que é da maior importância notar é que, por força do novo critério do cálculo das pensões, baseado nos rendimentos de trabalho de toda a carreira contributiva, o princípio da contributividade passa igualmente a pressupor que a relação sinalagmática, com o já assinalado sentido compreensivo, se estabelece entre o direito à atribuição de uma pensão e a obrigação de contribuir durante toda a atividade profissional de acordo com as remunerações reais que tiverem sido auferidas. Por isso que a alteração legislativa apareça justificada por considerações de justiça social e de equidade contributiva (cfr. preâmbulo do Decreto-Lei n.º 35/2002). Em todo este contexto, bem se compreende que o legislador não tenha previsto a devolução das contribuições que, em resultado do disposto no artigo 101º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007, não devam ser consideradas por efeito do estabelecimento do limite superior da pensão. Na verdade, essa disposição integra o regime transitório aplicável aos beneficiários inscritos até 31 de dezembro de 2001 (antes do início de vigência das novas regras de cálculo) e cuja pensão de reforma é calculada através da fórmula proporcional prevista nos artigos 33.º e 34.º, em que releva uma parcela que é ainda apurada segundo o critério do Decreto-lei n.º 329/93, para a qual apenas interessa considerar os 10 melhores dos últimos 15 da carreira contributiva. E é sobre essa parcela que recai o referido limite, que é fixado em 12 vezes o Indexante dos Apoios Sociais. Esse regime é, ainda assim, mais favorável do que aquele que resulta da aplicação das regras gerais do artigo 32.º, em que se tem em linha de conta, para efeito do cálculo do montante da pensão, as contribuições de toda a carreira contributiva. Visando o legislador, como se deixou esclarecido, acelerar a transição para a nova fórmula de cálculo, a desconsideração de parte das contribuições efetuadas sobre as remunerações mais elevadas de um determinado período da atividade profissional, por efeito da imposição de um valor máximo ao montante da pensão, constitui uma (outra) medida legislativa de concretização do princípio da contributividade tal como é hoje entendido. No ponto em que, em relação a esse universo de beneficiários, atenua a disparidade do sistema, por via da introdução de um fator corretivo, e possibilita uma aproximação ao regime geral. Não estando aqui em causa uma qualquer violação dos princípios da proteção da confiança, da proporcionalidade ou da igualdade, como se constatou, a norma em apreço não contraria também o princípio da contributividade, e antes constitui um expediente jurídico destinado a realizar, de um modo mais eficiente, em relação àquele conjunto de beneficiários, a aplicação desse princípio. […]” (sublinhados acrescentados). 2.4.2. O artigo 101.º da Lei de Bases prevê que, sem prejuízo do disposto no n.º 4 do artigo 63.º, deve fazer-se relevar, no cálculo das pensões e com respeito pelo princípio da proporcionalidade, os períodos da carreira contributiva cumpridos ao abrigo de legislação anterior, bem como as regras de determinação das pensões então vigentes, quando aplicáveis à situação do beneficiário. Do exposto até ao momento resulta evidente que esta norma não resulta violada pelo disposto no artigo 101.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007. Os descontos realizados em períodos anteriores relevam, no caso do Recorrente, por aplicação do disposto nos artigos 33.º e 34.º do Decreto-Lei n.º 187/2007, já que o limite se aplica unicamente a P1 e não a P2. Trata-se – como resulta da transcrição constante do ponto antecedente – de cálculo através da fórmula proporcional, em que releva uma parcela que é ainda apurada segundo o critério do Decreto-lei n.º 329/93, “[…] mais favorável do que aquele que resulta da aplicação das regras gerais do artigo 32.º, em que se tem em linha de conta, para efeito do cálculo do montante da pensão, as contribuições de toda a carreira contributiva”. O Recorrente sustenta que a aplicação do artigo 33.º “[…] suprime o resultado da ponderação proporcional […]” imposto pelo artigo 101.º da Lei de Bases, afirmação que não se afigura correta. Não só o limite atinge unicamente P1, como, ainda, a forma de cálculo tem em conta os anos de descontos ao abrigo dos diferentes regimes e, por fim, estão previstas exceções nos números 2 e 3 do artigo 101.º do Decreto-Lei n.º 187/2007, precisamente para assegurar o pagamento de pensões, ainda que P1 possa ter valor superior a 12x o IAS, desde que espelhando de uma forma uniforme a carreira contributiva do beneficiário. Como já se analisou e concluiu, trata-se de um regime que concilia interesses – individuais e coletivos – muito diferentes, ou mesmo antagónicos, com integral respeito pelo princípio da proporcionalidade e, acima de tudo, concedendo adequada relevância a toda a carreira contributiva. Não pode, pois, afirmar-se que tal regime viole o disposto no artigo 101.º da Lei de Bases do Sistema da Segurança Social. Pelas mesmas razões, também não resulta violada a previsão do artigo 100.º do mesmo diploma, nos termos do qual o seu desenvolvimento e a sua regulamentação não prejudicam os direitos adquiridos, os prazos de garantia vencidos ao abrigo da legislação anterior, nem os quantitativos de pensões que resultem de remunerações registadas na vigência daquela legislação. 2.5. Pelo que antecede, o presente recurso deve improceder, podendo sintetizar-se a argumentação que antecede no seguinte sumário: I – Estando em causa, em recurso de fiscalização concreta, os vícios de inconstitucionalidade e de ilegalidade, o Tribunal deverá apreciá-los, em princípio, precisamente por esta ordem (ainda que tenham sido suscitados pela ordem inversa), apreciando a questão de legalidade – vício menos grave comparativamente à inconstitucionalidade – apenas se tal se mostrar necessário perante um juízo de não inconstitucionalidade (Acórdão n.º 268/88); II – O artigo 33.º do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio, que estabelece as regras de cálculo da pensão estatutária dos beneficiários do regime geral da Segurança Social inscritos até 31 de dezembro de 2001 que iniciem a pensão até 31 de dezembro de 2016, determina que a referida pensão é calculada pela fórmula «P = (P1 x C1 + P2 x C2)/C»; III – A norma do artigo 101.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio, determina que P1 não pode ser superior a 12 vezes o Indexante dos Apoios Sociais, consubstanciando um fator de correção da parcela da pensão que deva ser calculada segundo as regras do Decreto-Lei n.º 329/93, para impedir que sejam atribuídas pensões excessivas em termos de equidade contributiva. A esta solução legislativa está subjacente a proteção de interesses como a sustentabilidade financeira do sistema de segurança social e a justiça intergeracional; IV – A aplicação das regras descritas, que entraram em vigor em 01/06/2007, a um beneficiário que apresentou o seu requerimento de pensão de velhice em 06/03/2008, sendo o pedido deferido por despacho de 19/04/2008, com efeitos a 14/02/2008, não consubstancia uma aplicação retroativa propriamente dita, tratando-se, antes, de uma situação de retroatividade inautêntica ; V – As exceções previstas nos números 2 e 3 do artigo 101.º do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio, permitem a considerar um valor de P1 superior a 12 vezes o Indexante dos apoios Sociais, desde que esse valor espelhe de uma forma uniforme a carreira contributiva do beneficiário; VI – O Decreto-Lei n.º 35/2002, de 19 de fevereiro, que estabeleceu regras de cálculo para as pensões de invalidez e velhice, no desenvolvimento da Lei n.º 17/2000, de 8 de agosto, não instituiu um regime apto a gerar, nos futuros beneficiários ainda no ativo, uma expetativa razoável (menos ainda uma certeza) de manutenção do regime de cálculo das pensões para o futuro, designadamente num quadro demográfico progressivamente degradado ao longo dos anos; VII – As expetativas dos futuros pensionistas, olhadas no contexto de um direito em formação, devem ser balanceadas com a muito significativa densidade valorativa de interesses de natureza sistémica, como os referidos em III, e, na sua expressão mais aguda, encontram resposta adequada nas exceções consagradas nos números 2 e 3 do artigo 101.º do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio; VIII – A conjugação das razões vertidas em III a VII permite concluir que a aplicação normativa referida em IV não acarreta a violação do princípio da proteção da confiança; IX – O sentido da proporcionalidade relevante deve aferir-se perante o conjunto das normas modeladoras do regime, designadamente os números 2 e 3 do artigo 101.º do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio, e não, de forma isolada, em função do resultado comparativo entre o valor da pensão calculado com e sem a aplicação do n.º 1 do mesmo artigo. Apreciada nos termos descritos, esta última norma não viola o princípio da proporcionalidade; X – A mera sucessão no tempo de leis relativas a direitos sociais não afeta, por si, o princípio da igualdade e este não opera diacronicamente, não sustentando, tendencialmente, pares de comparação envolvendo situações geradas no quadro do direito pretérito com as que se vierem a gerar no quadro da lei nova; XI – O sistema do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio, foi modelado gradativamente, de forma a considerar fases progressivas de aplicação das regras e protegeu os pensionistas que se reformem até 31/12/2016, concedendo-lhes regras mais favoráveis (artigo 33.º), por serem os primeiros atingidos pelas novas regras de cálculo da pensão; XII – Não pode, neste contexto, afirmar-se existir violação do princípio da igualdade na aplicação da regra do n.º 1 do artigo 101.º do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio, ainda que os seus destinatários estivessem “ a poucos meses da idade da reforma ” à data da respetiva entrada em vigor: todos os que se encontram na mesma situação sofrem igual redução; XIII – O artigo 101.º da Lei de Bases do Sistema de Segurança Social (Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro) prevê que, sem prejuízo do disposto no n.º 4 do artigo 63.º, deve fazer-se relevar, no cálculo das pensões e com respeito pelo princípio da proporcionalidade, os períodos da carreira contributiva cumpridos ao abrigo de legislação anterior, bem como as regras de determinação das pensões então vigentes, quando aplicáveis à situação do beneficiário; XIV – Tal norma não resulta violada pelo disposto no artigo 101.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007, uma vez que os descontos realizados em períodos anteriores relevam por aplicação do disposto nos artigos 33.º e 34.º do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio, uma vez que o limite se aplica unicamente a P1 e não a P2; XV – Trata-se de cálculo através da fórmula proporcional, em que releva uma parcela que é ainda apurada segundo o critério do Decreto-Lei n.º 329/93, mais favorável do que aquele que resulta da aplicação das regras gerais do artigo 32.º, em que se tem em linha de conta, para efeito do cálculo do montante da pensão, as contribuições de toda a carreira contributiva; XVI – Assim, não é correto afirmar que a aplicação do artigo 33.º do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio, suprime o resultado da ponderação proporcional, não só porque o limite atinge unicamente P1, mas também porque a forma de cálculo da pensão tem em conta os anos de descontos ao abrigo dos diferentes regimes e, por fim, porque estão previstas exceções nos números 2 e 3 do artigo 101.º do Decreto-Lei n.º 187/2007, que visam assegurar o pagamento de pensões, ainda que P1 possa ter valor superior a 12x o IAS, desde que se espelhe de uma forma uniforme a carreira contributiva do beneficiário; XVII – As razões que antecedem justificam, ainda, a conclusão de que não resulta violada a previsão do artigo 100.º da referida Lei de Bases, nos termos do qual o seu desenvolvimento e a sua regulamentação não prejudicam os direitos adquiridos, os prazos de garantia vencidos ao abrigo da legislação anterior, nem os quantitativos de pensões que resultem de remunerações registadas na vigência daquela legislação. Decisão 3. Em face do exposto, na improcedência do recurso, o Tribunal Constitucional decide não julgar inconstitucional nem ilegal a norma resultante do artigo 101.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio. Custas pelo Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 25 unidades de conta, tendo em atenção os critérios definidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (cfr. artigo 6.º, n.º 1, do mesmo diploma). Lisboa, 6 de julho de 2016 - Teles Pereira - Maria de Fátima Mata-Mouros - João Pedro Caupers - Maria Lúcia Amaral - Joaquim de Sousa Ribeiro