172/1988 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N°.172/88 Processo n°.64/87 2ª Secção Relator: Conselheiro Cardoso da Costa Acordam na 2 a Secção do Tribunal Constitucional: Relatório 1. O Procurador-Geral Adjunto em exercício na 1 a Secção do Supremo Tribunal Administrativo recorreu conten­ciosamente do despacho do Secretario de Estado da Reforma Admi­nistrativa, de 26 de Fevereiro de 1980, que indeferiu o pedido de A. no sentido de a categoria, que de­tinha, de chefe de repartição de pessoal da Direcção-Geral da Administração Civil ser equiparada a director de serviços. E isso, em virtude de tal acto, no entender do recorrente, estar viciado de violação de lei, por erro de direito na aplica­ção do artigo 1°, n°s 2 e 3, do Decreto-Lei nº 191-F/79, de 26 de Setembro. Entretanto, nas alegações veio o recorrente suscitar a questão da "definitividade vertical" do acto recorri­do, dizendo o seguinte: É que não se demonstra nos autos que esse despacho esteja coberto por poderes delegados no seu autor, que, sendo Secretário de Estado, não tinha competência própria, estando submetido ao regime da "revogação dos actos do subalterno pelo superior hierárquico", como flui do disposto no artigo 5° do Decreto-Lei nº 3/80, de 7 de Fevereiro, cabendo sempre recurso hierárquico necessário, para se abrir a via contenciosa. A menos que se considere - e este ponto fica em aberto - ferido de inconstitucionalidade material aquele artigo 5°, por violação dos artigos 186°, nº 1, 188°, nº 2, 189°, nº 3, e 194°, nº 3, da Constituição, que parecem apontar para um regime de subordinação e solidariedade política a nível dos elementos constituintes dos Ministérios [...]. E, nesta conformidade, concluiu: A aceitar a definitividade material e vertical do despa­cho recorrido de 26 de Fevereiro de 1980, deve conceder-se provi­mento ao recurso, porquanto […]. 2. A 1 a Secção do Supremo Tribunal Administrativo veio a negar provimento ao recurso, por Acórdão de 31 de Janeiro de 1982 - considerando, assim, que o despacho recorrido não enfermava do vício que lhe era imputado. Não importa aqui este último aspecto. Interessa, sim, reter que, relativamente à questão de constitucionalidade suscitada pelo M° P° nas suas alegações, o Supremo entendeu que a norma do art. 5° do Decreto-Lei nº 3/80 - que viera deter­minar não disporem os Secretários de Estado de competência própria, e antes só da que neles for delegada pelos Primeiro-Ministro, Vice-Primeiro-Ministro ou Ministro da correspondente pasta - não era inconstitucional, já que os preceitos da Constituição citados na alegação do recorrente nada referem quanto à competência dos membros do Governo, e os nºs 1 e 2 do artigo 204° da lei fundamental se limitam a fixar a competência do Primeiro-Ministro e dos Ministros, nada dizendo quanto à compe­tência dos Secretários de Estado. Dando-se por assente, assim, que o autor do acto recorrido, em vista do disposto no Decreto-Lei nº 3/80, carecia de competência própria para praticar tal acto, reconheceu-se, todavia, que a correspondente competência havia sido nele delegada pelo Despacho Normativo nº 18/80,de 22 de Janeiro; e reconheceu--se, bem assim, que este despacho, embora sendo-lhe anterior, tinha cobertura legal no citado Decreto-Lei, já que o art. 25° deste último viera fazer retrotrair os efeitos do mesmo diploma a 3 de Janeiro de 1980. Daí que - concluiu o Supremo - o despa­cho recorrido consubstanciasse um acto definitivo também no plano da hierarquia. Entretanto, e a este propósito, não deixou o Supremo de ponderar que a aplicação retroactiva do Decreto-Lei n°3/80, prescrita pelo preceito ora referido, não infringia qualquer norma constitucional, nomeadamente a do nº 2 do art. 269° da Constituição, que consigna a garantia de recurso conten­cioso contra quaisquer actos administrativos definitivos e execu­tórios. 3. Do Acórdão da 1ª Secção interpôs o M° P° recur­so para o Pleno do Supremo Tribunal Administrativo. Nas correspondentes alegações, disse o Magistrado recorrente, a respeito das questões de constitucionalidade antes referidas: O primeiro ponto a abordar é o da caracterização do des­pacho em causa como acto verticalmente definitivo e aí remetemos para as considerações expostas na alegação de fls. 32 a 34, que vol­tamos a dar aqui como inteiramente reproduzidas . É que não parecem convincentes as razões que busca o Acórdão recorrido para fundamentar a definitividade vertical desse despacho, designadamente quanto a constitucionalidade material dos ar­tigos 5° e 25° do Decreto-Lei nº 3/80, de 7 de Fevereiro e a cobertura retroactiva a despachos permissivos de delegação de poderes. E depois acrescentou: Mas o ponto fulcral - a ser ultrapassada a questão prévia - é o da viciação do despacho de 26 de Fevereiro de 1980 […] (su­blinhado acrescentado). Em conformidade com estas considerações, concluin­do que devia ser dado provimento ao recurso, e resumindo as razoes (demonstrativas, em seu entender, da ilegalidade do despa­cho questionado) que a tanto deviam conduzir, ressalva, todavia, o Mº Pº, a finalizar: h) Tudo isto sem prejuízo da exacta caracterização do despacho em causa, decorrendo do Acórdão sob censura neste ponto a violação dos artigos 186°, nº 1, 188°, nº 2, 189°, nº 3, 194°, nº 3 e 269°, nº 2, da Constituição. 4. Em consequência da entrada em vigor, entre­tanto, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (Decreto-Lei nº 129/84, de 27 de Abril), o recurso veio a ser julga­do pelo Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, por Acórdão de 29 de Janeiro de 1987, o qual lhe negou provi­mento. Também neste outro aresto se rejeitou a tese da inconstitucionalidade dos arts. 5° e 25° do Decreto-Lei nº 3/80, com base, em síntese, nas seguintes considerações: o artigo 5°, ao dispor que os Secretários de Estado "exercerão em cada caso a competência que neles for dele­gada, respectivamente, pelo Primeiro-Ministro, pelo Vice-Primeiro-Ministro, ou pelo Ministro da pasta correspondente", e que os actos por eles praticados são " revogáveis pelo delegante nos termos previstos na lei para a revogação dos actos do subal­terno pelo superior hierárquico", nada tem a ver com os preceitos da Constituição (na sua versão primitiva, em vigor ao tempo das alegações) invocados pelo recorrente, a saber, o artigo 186°, nº 1 (que indica que o Governo é constituído pelo Primeiro-Ministro, Ministros, Secretários e Subsecretários de Estado), o artigo 188°, nº 2 (que formula a regra da substituição dos Ministros pelos Secretários de Estado em cada caso indicados), o artigo 194°, nº 3 (que afirma a responsabilidade política dos Secretários e Subsecretários de Estado perante o Primeiro-Ministro e o respectivo Ministro) e, ainda, o artigo 269°, nº 2 (que garante aos interessados recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, de todos os actos administrativos definitivos e executórios); poderia em todo o caso pretender-se (e porventura estaria isto no espírito do recorrente) que o art. 5° sugere o afastamento do princípio (resultante dos preceitos constitucionais citados, relativos à composição e estrutura do Governo) da simples subordinação ou solidariedade política dos Secretários de Estado aos Ministros respectivos, convertendo aqueles em meros subordinados hierárquicos, sujeitos à regra da delegação de poderes. Mas que não e este o alcance do preceito, é coisa que emerge inequivocamente do seu próprio teor, quer na medida em que não há nele nenhuma referência a um vínculo de subordinação hierárquica, quer na medida em que aí se faz apelo, para definir os termos da revogabilidade dos actos praticados pelos Secretários de Estado no exercício de poderes delegados pelo respectivo Ministro, ao regime da revogação dos actos do subalterno pelo superior hierárquico; é que este apelo da lei apenas se compreende porque a relação em causa não se configura como de hierarquia (administrativa) e por isso um tal regime não seria aplicável directamente; acresce - ainda quanto ao art. 5° - que ele é simples emanação do disposto no nº 3 do art. 186° (também na versão primitiva) da Constituição, quando este preceitua que "a designação e atribuições dos Ministérios e Secretarias de Estado, bem como as formas de coordenação entre eles, serão determinados, consoante os casos, pelos decretos de nomeação dos respectivos titulares ou por decreto-lei", isso na medida em que o dito preceito (o art. 5°) dispõe sobre a coordenação das actividades dos Ministros e dos Secretários de Estado; por sua vez, o art. 25°, ao atribuir eficácia retroactiva ao diploma em que se insere, também não colide com os preceitos constitucionais invocados pelo recorrente, nenhum dos quais impede a dita eficácia, nem, de resto, a tal matéria se reporta; em especial quanto à garantia do art. 269°, nº 2, em nada ela é afectada, seja pelo art. 5°, seja pelo art. 25°, uma vez estes "não impedirem que quaisquer actos praticados à sua sombra possam ser contenciosamente impugnados" 5. É do Acórdão do Pleno da 1 a Secção do Supremo Tribunal Administrativo, que assim decidiu, que, ao abrigo do disposto no art. 280°, nº 1, alínea b), da Constituição e nos arts. 70°, n° 1, alínea b), e 71° da Lei do Tribunal Constitu­cional, vem interposto pelo Ministério Público o presente recurso. Não se havendo identificado, no requerimento da respectiva interposição, o objecto do recurso, é claro, todavia, que o mesmo tem de haver-se por restrito as questões de constitucionalidade apreciadas pelo Acórdão recorrido. 6. Neste Tribunal produziu alegações o Exm° Procurador-Geral Adjunto, o qual se pronunciou, todavia, no sentido do improvimento do recurso, por não se verificar a inconstitucio­nalidade imputada às normas dos arts. 5° e 25° do Decreto-Lei nº 3/80. Com efeito - e após exaustiva análise da problemá­tica relativa ao estatuto dos Secretários de Estado e as relações destes com os Ministros, à delegação de poderes e à revogação dos actos do delegado, e à definitividade dos autos - concluiu assim, em resumo, o Magistrado alegante: Os artigos 186°, nº 1, 188°, nº 2, 189°, nº 3, e 194°, nº 3, da Constituição não obstam a que a competência dos Secretá­rios de Estado seja limitada aos poderes que neles forem delegados pelos respectivos Ministros. Como se demonstrou, tal sistema não degrada em relação de subordinação hierárquica administrativa uma relação (a dos Secretários de Estado face aos Ministros respectivos) que a Constituição desenhou como de mera subordinação polí­tica. Aliás, a Constituição nem sequer impõe que existam Secre­tários de Estado (...). Por outro lado, a aplicação retroactiva do Decreto-Lei nº 3/80 não viola o artigo 269°, nº 2, da Constituição, já que o facto de os Secretários de Estado que tinham competência própria passarem a ter apenas competência delegada, ficando os seus actos sujeitos a revogação pelo delegante nos mesmos termos dos actos hierarquicamente dependentes não implicou que os actos daqueles deixassem de ser contenciosamente impugnáveis (...). É que, por força da Lei Orgânica do S.T.A., os actos dos Secretários de Estado são sempre directamente impugnáveis, quer quando proferidos no exercício de competência própria, quer quando no uso de poderes delegados. A retirada de poderes, com efeito retroactivo, pode fazer surgir um novo vício do acto (a incompetên­cia), mas não lhe retira a definitividade , característica que se não confunde com a revogabilidade . 7. Como emerge do precedente relato, a questão que vem posta ao Tribunal é a da inconstitucionalidade das nor­mas constantes dos arts. 5° e 25° do Decreto-Lei nº 3/80, por violação do disposto nos arts. 186°, nº 1, 188°, nº 2, 189º, nº 3, 194°, nº 3, e 269°, nº 2, da Constituição, todos na versão originária desta (o que, aliás, apenas importa salientar para os dois preceitos referidos em ultimo lugar, dado que os restantes se mantiveram inalterados na Revisão Constitucional de 1982). Os preceitos legais em causa dispõem como segue: Art . 5° - Os Secretários de Estado existentes, quer junto do Primeiro-Ministro ou do Vice-Primeiro-Ministro, quer junto dos Ministros, exercerão em cada caso a competência que neles for dele­gada, respectivamente, pelo Primeiro-Ministro, pelo Vice-Primeiro-Ministro ou pelo Ministro da pasta correspondente. 2 - Ficam revogadas todas as disposições que prevejam casos de competência própria de Secretários de Estado. 3 - A delegação de poderes nos Secretários de Estado será feita por despacho publicado no Diário da República . 4 - Os actos praticados pelos Secretários de Estado serão revogáveis pelo delegante nos termos previstos na lei para a revogação dos actos do subalterno pelo superior hierárquico. 5 - O disposto nos números anteriores aplica-se também aos Subsecretários de Estado. Art . 25° - O presente diploma entra imediatamente em vigor e produz efeitos a partir de 3 de Janeiro de 1980. Corridos os vistos, seria, pois, a questão da conformidade ou desconformidade constitucional das normas acabadas de transcrever que caberia apreciar - à luz dos preceitos da Constituição citados, ou, porventura, de outros. Previamente, porém, importa saber se não ocorre alguma circunstância que obste ao conhecimento do mérito do recurso. É esta questão prévia, pois, que passa a apreciar-se. Fundamentos 8. O presente recurso foi interposto ao abrigo do preceituado na alínea b) do nº 1 do art. 280° da Constituição, que a alínea b) do nº 1 do art. 70° da Lei do Tribunal Constitucional se limita a reproduzir. Importa, pois, assinalar preliminarmente que, sendo embora recorrente o Ministério Publico, nem por isso a admissibilidade do recurso para este Tribunal deixava de depender da verificação dos pressupostos, gerais e específicos, a que a Constituição e a lei o sujeitavam na modalidade em causa. De facto, muito embora o art. 72°, nº 1, alínea a), da citada Lei confira ao Ministério Público uma legitimidade genérica para recorrer para o Tribunal Constitucional, não pode tal disposição significar - como será óbvio - que ao mesmo esteja indiscriminadamente aberta uma tal possibilidade sempre que numa qualquer decisão judicial tenha sido resolvida uma questão de constitucionalidade, e independentemente, seja da posição dessa entidade relativamente ao processo em que a deci­são foi proferida, seja dos requisitos ou condições específicas do recurso em causa, nas suas diferentes espécies. Antes tem esse preceito de combinar-se, desde logo, com outros da mesma Lei, e designadamente os do assinalado art. 70°, n c 1, alínea b), e, depois, do art. 72°, nº 2 - com o que também logo fica reduzido o alcance aparente da sua pura literalidade. Sendo assim, poderia logo perguntar-se se no caso estariam na verdade preenchidos os requisitos postos por estas outras disposições - e, com isso, efectivamente, assegu­rada a legitimidade do M° P° para o recurso. É que, se a questão da constitucionalidade do art. 5 ° do Decreto-Lei nº 3/80 é realmente abordada logo na alegação produzida por aquela entidade perante a 1 a Secção do Supremo Tribunal Administrativo, não pode dizer-se, face ao tratamento que aí lhe é dado, que o M° P° haja então po­sitivamente "invocado" (no sentido de "sustentado" ) a inconstitucionalidade do preceito; e, quanto ao art. 25° do mesmo diploma, não se encontra sequer na referida alegação a menor referência. Por outro lado, é de modo igualmente dubitativo e hesitante, e (como no Acórdão recorrido não deixou, de resto, de salientar-se) abstendo-se "de especificar concre­tas razoes de discordância." do julgado pela Secção, que a entidade recorrente aludiu à questão na alegação para o Pleno – mas agora, é certo, focando já os dois preceitos (cfr. as transcrições supra , nºs 1 e 3). Posto isto, não será realmente descabido e ilegítimo questionar que a inconstitucionalidade haja sido, em rigor , "suscitada" no processo - nos termos em que o art. 70°, nº 1, alínea b), o exige, e o art. 72°, nº 2, da Lei do Tribunal Constitucional, o pressupõe. Sejam quais forem as dúvidas que, a esse respei­to, a situação possa ocasionar e justificar, entende o Tribunal, no entanto, dever concluir que na hipótese em apreço se acha verificado, de todo o modo, o dito pressuposto da admissibilida­de do recurso (e da legitimidade do recorrente). Decisiva e suficiente será, para tanto, a circunstância de as questões de constitucionalidade em análise haverem sido efectivamente apreciadas e resolvidas pelo Acórdão recorrido (e, já antes, pelo Acórdão da Secção) - e isso, fosse como fosse, em razão e em consequência do que, a propósito, alegou o M° P°. 9 . Há, porém, uma segunda ordem de considerações a obstar a que o Tribunal pronuncie um julgamento de mérito: tem ela a ver com a razão que presumivelmente levou o M° P° a levantar, perante o Supremo Tribunal Administrativo, o proble­ma da eventual inconstitucionalidade do art. 5° (e, depois, do art. 25°) do Decreto-Lei nº 3/80, e com os reflexos que a decisão, agora, dessa questão poderia ter sobre o julgado por aquele. Consoante se vê de ambas as alegações produzidas pela entidade recorrente junto do Supremo, um tal problema é posto com referência à questão da "definitividade vertical" do acto administrativo impugnado. Com efeito, o M° P°, havendo recorrido contencio­samente do despacho do Secretário de Estado da Reforma Administrativa atrás identificado, mas dando-se conta de que o mesmo poderia não estar coberto por um antecedente despacho ministerial de delegação de poderes, admitiu a hipótese de se estar perante um acto carecido de "definitividade", e assim -terá sido isso, porventura, o que se quis implicitamente dizer -perante uma objecção ou um obstáculo à admissibilidade do recurso. E então, "antecipando" essa possível objecção, contrapôs (ainda que só dubitativamente, como já se destacou) a questão da inconstitucionalidade do art. 5° do Decreto-Lei nº 3/80 - já que, sendo este inconstitucional, assegurada estava, face ao regime legal anterior (que seria o aplicável, nesse caso), a competência "própria" do Secretário de Estado em causa e, com isso, a "definitividade" (e a "recorribilidade contenciosa") do acto recorrido. É essa a "leitura" que parece impor-se da alegação produzida junto da Secção. (E é-o tanto mais, quanto uma outra possível "leitura" - a de que se teria pretendido aludir a um vício de competência, ou, porventura, de forma, do acto recorrido -, para além de não ser de modo nenhum sugeri­da pelo teor da alegação, seria incongruente com a invocação da inconstitucionalidade do art. 5° do Decreto-Lei nº 3/80: na verdade, esta última, firmando a competência do Secretário de Estado nos termos do regime legal anterior, necessariamente afastava a ocorrência de qualquer daqueles vícios). Não importa agora apreciar a pertinência dogmá­tica da construção jurídica descrita. O que importa e salientar que a 1ª Secção do Supremo - fazendo precisamente da alega­ção do Mº Pº a mesma "leitura" - veio, por um lado, a reconhe­cer como infundada a dúvida sobre a constitucionalidade do art. 5° do Decreto-Lei nº 3/80, e, por outro, a considerar que, não obstante, o despacho impugnado incorporava um acto "definitivo", por isso que coberto por um despacho de delegação de poderes, o qual, embora anterior a disposição legal que o tornara necessário (o dito art. 5°), fora "retroactivamente" convalidado pelo art. 25° do mesmo Decreto-Lei nº 3/80. Entretanto, quando, no recurso para o Pleno, o M° P° volta à questão de constitucionalidade que antes levantara, agora alargada ao art. 25°, continuou a fazê-lo no contexto da "caracterização do despacho em causa como verticalmente definitivo", remetendo para as suas considerações anteriores. Daí que seja legítimo concluir que, ao recolocar tal questão, pretendeu simplesmente sustentar que a "definitividade" do acto recorrido devia obter-se antes (porventura) por esse caminho (da inconstitucionalidade dos assinalados preceitos do Decreto-lei nº 3/80), do que por aquele que a Secção trilhara. E foi isso que justamente o Supremo não entendeu, confirmando o Acórdão da Secção. Ora, se é assim, afigura-se realmente que não deve este Tribunal conhecer do recurso para ele interposto. 10. É que - e como já se está a ver - a decisão da questão de constitucionalidade que vem posta no recurso é completamente desnecessária e supérflua para se alcançar o resultado que, ao invocá-la, o M° P° se propôs atingir, a saber, a "definitividade" (e, consequentemente, a "recorribilidade contenciosa") do impugnado despacho do Secretario de Estado da Reforma Administrativa. Um tal resultado, na verdade, já se encontra adquirido no processo - não obstante o Supremo Tribunal Administrativo haver rejeitado a tese da inconstitucio­nalidade dos preceitos do Decreto-Lei nº 3/80 postos em causa. Uma decisão do Tribunal Constitucional sobre este tema não se revesteria, pois, para o efeito referido, de nenhum alcance "prático", e teria, sim, puro interesse "académico". Quer isto dizer que o M° P°, face aos termos como no processo pôs a questão da constitucionalidade, carece de interesse processual , ou interesse em agir , para o presente recurso. Ora, este requisito, processual - que seguramente há-de valer em geral no âmbito do recurso da alínea b) do nº 1 do art. 70° da Lei do Tribunal Constitucional - não pode também deixar de aplicar-se-lhe, quando, sendo ele parte na "causa" principal (como na espécie sucede), pretenda socorrer-se, nessa qualidade, do mesmo recurso. Decisão Nos termos e pelos fundamentos expostos, decide-se não tomar conhecimento do recurso. Lisboa, 13 de Julho de 1988 José Manuel Cardoso da Costa Mário de Brito José Magalhães Godinho Messias Bento Luís Nunes de Almeida Armando Manuel Marques Guedes