234/1999 - Tribunal Constitucional

Acórdãos 234/99 Proc. nº 29/97 2ª Secção Relator: Cons. Sousa e Brito Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional: Relatório. 1. O Juiz de Direito C... (ora recorrente) requereu no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa a suspensão da eficácia do acto administrativo praticado pelo Conselho Superior de Magistratura (ora recorrido) em 16 de Maio de 1996, e pelo qual o ora recorrente foi expulso da Magistratura Judicial. No requerimento que apresentou naquele Tribunal arguiu o requerente, desde logo, a inconstitucionalidade do artigo 168º, nºs 1 e 2, da Lei nº 21/85, de 30 de Julho, na redacção da Lei nº 20/94, de 15 de Maio (Estatuto dos Magistrados Judiciais). Por decisão de 15 de Julho de 1996 o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, depois de considerar que não se verificava a inconstitucionalidade suscitada pelo requerente, rejeitou, por falta de competência, em razão da matéria, para dele conhecer, o referido pedido de suspensão da eficácia. Inconformado com o teor daquele aresto o requerente recorreu para o Supremo Tribunal Administrativo que, por decisão de 10 de Outubro de 1996, e depois de concluir que o artigo 168º, nºs 1 e 2, da Lei nº 21/85, de 30 de Julho, não padecia de inconstitucionalidade, negou provimento ao recurso. É deste acórdão que vem interposto, ao abrigo da alínea b) do nº 1 do artigo 70º da lei nº 28/82, o presente recurso de constitucionalidade. Pretende o recorrente ver apreciada a questão da constitucionalidade da norma que se extrai do artigo 168º, nºs 1 e 2, do Estatuto dos Magistrados Judiciais, aprovado pela Lei nº 21/85, de 30 de Julho, por entender que tal norma é violadora dos princípios e normas constitucionais constantes dos artigo 214º, nº 3; 113º, nºs 1 e 2; 20º, nº1; 207º; 219, nº 1; 268º, nºs 4 e 5 e 217º, todos da Constituição. Admitido o recurso foi o recorrente notificado para apresentar alegações, o que fez, tendo concluído nos seguintes termos: "1º. O C.S.M. é, claramente, um órgão de natureza e vocação administrativas, praticando, enquanto órgão com atribuições de gestão e disciplina dos Juizes dos Tribunais Judiciais, verdadeiros e próprios actos administrativos. 2º. Os Tribunais Administrativos e Fiscais são órgãos de soberania e a sua competência é a que for definida pela Constituição ou pela Lei, desde que a Constituição ou pela lei, desde que a Constituição o autorize. 3º. O artigo 214º, nº3, da Constituição da República Portuguesa não admite quaisquer excepções, designadamente no sentido de permitir que algumas questões de natureza administrativa possam ser atribuídas a quaisquer outros tribunais. 4. Face, pelo menos à Revisão Constitucional de 1989, o artigo 168º, nºs 1 e 2 da Lei nº 21/85 – ao pretender atribuir competência contenciosa à secção ad hoc do STJ – é supervenientemente inconstitucional, por violação dos artºs 213º, nº1, 214º, nº 3 e 113º, nº 2. 5º. Além de que, sendo a secção ad hoc do STJ composta, além do próprio Presidente do STJ (que é, também, Presidente do CSM), por 4 juizes designados pelo mesmíssimo Presidente, teríamos o Presidente do órgão a quo a designar os juizes que constituem o órgão ad quem , com manifesta violação do princípio da divisão de poderes (art. 207º da CRP). 6º. E se se pretendesse interpretar o artigo 4º, nº 1, alínea a), do Decreto-Lei nº 129/84, como significando uma excepção à normal competência dos Tribunais Administrativos, então a mesma disposição seria claramente inconstitucional por violação dos já citados artºs 213º, nº1, 214º, nº 3 e 113º, nº 2, todos da CRP. 7º. E, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 51º, nº1, al. j) e l) e 52º do ETAF, a competência para conhecer da suspensão de eficácia (bem como do respectivo recurso de fundo) de decisão em matéria disciplinar proferida contra um juiz pelo CSM é, claramente, do Tribunal Administrativo de Círculo". Notificado para responder, querendo, às alegações do recorrente, o Conselho Superior de Magistratura veio dizer, a concluir, o seguinte: O fundamento da autonomização da jurisdição administrativa é de natureza técnica. Não está proibida constitucionalmente a atribuição pelo legislador ordinário a tribunais diversos do julgamento de questões substancialmente administrativas. A especificidade da função da magistratura judicial justifica a atribuição de competência a uma secção contenciosa do Supremo Tribunal de Justiça para apreciar jurisdicionalmente as deliberações do plenário do Conselho Superior de Magistratura. Pelo que o artigo 168º da Lei nº 21/85 (EMJ), com as alterações introduzidas pela Lei nº 10/94, de 5 de Maio, não enferma de inconstitucionalidade." Corridos os vistos legais, cumpre decidir. Fundamentação. 8. A questão que o ora recorrente pretende submeter à apreciação do Tribunal Constitucional não é nova. Pelo contrário, este Tribunal teve já oportunidade de se pronunciar - designadamente na sequência de recursos similares interpostos pelo ora recorrente - sobre a conformidade com a Constituição do disposto no artigo 168º, nºs 1 e 2 do Estatuto dos Magistrados Judiciais. Fê-lo, designadamente, nos Acórdãos nºs 347/97 ( Diário da República, II série, de 25 de Julho de 1997) e 687/98 e 40/99 (ainda inéditos), tendo sempre decidido que a norma que se extrai do artigo 168º, nºs 1 e 2 do Estatuto dos Magistrados Judiciais não era inconstitucional, pois que não violava, designadamente, as normas e princípios invocados pelo ora recorrente. No acórdão nº 687/98, ponderou o Tribunal Constitucional: "Vista a norma sub iudicio no seu exacto sentido e alcance, há, agora, que apreciá-la à luz da Constituição. A questão de constitucionalidade: Sustenta o recorrente que "o artigo 168º, nºs 1 e 2, da Lei n.º 21/85 - ao pretender atribuir competência contenciosa à secção ad hoc do Supremo Tribunal de Justiça - é supervenientemente inconstitucional, por violação dos artigos 213º, n.º 1, 214º, n.º 3, e 113º, n.º 2". O artigo 213º, n.º 1 [actual artigo 211º, n.º 1] dispunha que " os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem funções em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciárias ". O artigo 214º, n.º 3 [actual artigo 212º, n.º 3] preceituava que " compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais ". O artigo 113º, n.º 2 [actual artigo 110º, n.º 2] dispunha que " a formação, a composição, a competência e o funcionamento dos órgãos de soberania são os definidos na Constituição ". Para o recorrente, pois, no artigo 212º, n.º 3, da Constituição [anterior artigo 214º, n.º 3], consagra-se, atribuindo-a aos tribunais administrativos, uma reserva material absoluta de jurisdição, de tal modo que esses tribunais só podem julgar questões de direito administrativo (controvérsias nascidas de relações jurídico-administrativas), e só eles também as podem julgar. A menos, claro é, que seja a própria Constituição a atribuir a outros tribunais a competência para esse julgamento. 6.2. Esta é, de resto, a leitura que do citado preceito constitucional fazem J.J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA ( Constituição da República Portuguesa Anotada , 3ª edição, 1993, página 814). Estes autores afirmam, de facto, que "a letra do preceito constitucional parece não deixar margem para excepções, no sentido de consentir que estes tribunais possam julgar outras questões ou que certas questões de natureza administrativa possam ser atribuídas a outros tribunais". E caracterizam os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas (ou fiscais), nos seguintes termos: "(1). As acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público (especialmente da Administração); (2). As relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza 'privada' ou 'jurídico-civil'. Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo ou fiscal" (ob. cit ., página 815). Diferente é o entendimento de VIEIRA DE ANDRADE ( Direito Administrativo e Fiscal, lições ao 3º ano do curso de Direito da Faculdade de Direito de Coimbra de 1993-1994, páginas 10 e 11), que adverte para o facto de que, se a revisão constitucional tivesse querido "a inconstitucionalização de leis importantes e de práticas de longa tradição, designadamente em matéria de polícia judiciária, contra-ordenações e expropriações por utilidade pública" - e isso era o que sucederia, se o mencionado preceito constitucional fosse lido em termos de consagrar uma reserva absoluta de jurisdição -, tê-lo-ia dito claramente. Diz ele que o preceito apenas visa "consagrar os tribunais administrativos como os tribunais comuns em matéria administrativa" ou, dizendo de outro modo, que, nele, se contém "uma regra definidora de um modelo típico, susceptível de adaptações ou de desvios em casos especiais, desde que sem prejuízo do núcleo essencial caracterizador do modelo". 6.3. Este Tribunal já por diversas vezes teve que apreciar preceitos de direito ordinário à luz do anterior artigo 214º, n.º 3, da Constituição. Assim, por exemplo, decidiu que o artigo 61º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 48 953, de 5 de Abril de 1969 (redacção do Decreto-Lei n.º 693/70, de 31 de Dezembro) - que atribuía aos tribunais tributários competência para cobrar dívidas de que fosse credora a Caixa Geral de Depósitos - não violava o mencionado preceito constitucional [cf. os acórdãos nºs 371/94, 372/94, 508/94 (publicados no Diário da República , II série, de 3 de Setembro de 1994, 7 de Setembro de 1994 e 13 de Dezembro de 1994, respectivamente) e 574/94, 610/94 e 629/94 (por publicar)]. Decidiu, igualmente, que essa norma da lei fundamental não é afrontada pelo artigo 36º, n.º 1, da Portaria n.º 640/76, de 26 de Outubro, que prevê recurso contencioso para os tribunais administrativos dos actos de registo de imprensa [cf. acórdão n.º 607/95 (publicado no Diário da República , II série, de 15 de Março de 1996)]. E decidiu ainda que os preceitos do Código das Expropriações (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 438/91, de 9 de Novembro) - que atribuem aos tribunais judiciais a competência para julgar a questão da indemnização por expropriação por utilidade pública ( recte , os artigos 37º, 50º, 51º, nº 1, 52º, n.º 2, e 53º, n.º 2) - são compatíveis com aquele normativo constitucional: desde logo, porque "existe toda uma tradição jurídica" no sentido de cometer aos tribunais judiciais a competência para decidir tal matéria; e, depois, porque, aí, "concorrem razões que têm a ver com uma mais fácil defesa dos direitos" [cf. o acórdão n.º 746/96 (publicado no Diário da República , II série, de 4 de Setembro de 1996)]. Pois bem: como este Tribunal teve ocasião de sublinhar no citado acórdão n.º 607/95 e de repetir no também citado acórdão n.º 746/96, a administração da justiça administrativa compete aos tribunais administrativos, cuja existência, a partir da revisão constitucional de 1989, passou a ser constitucionalmente obrigatória (antes, ela era facultativa: " podem existir tribunais administrativos "- dispunha o n.º 2 do artigo 212º, na versão de 1982). A esses tribunais cabe o julgamento das acções e dos recursos destinados a dirimir os conflitos emergentes de relações jurídico-administrativas. Ou seja: a Constituição comete-lhes a resolução das controvérsias nascidas de relações jurídicas administrativas, dos litígios emergentes de relações jurídicas que sejam de direito administrativo (relações jurídicas administrativas públicas ou em que um dos sujeitos, pelo menos, actue na veste de autoridade pública, munido de um poder de imperium, com vista à realização do interesse público legalmente definido). Tal, porém, não obsta a que, havendo razões que o justifiquem (vide os exemplos citados do mencionado acórdão n.º 607/95 e o caso a que se reporta o acórdão n.º 746/96), o legislador atribua aos tribunais judiciais a competência para o julgamento de questões de direito administrativo. Os tribunais administrativos continuarão , apesar disso, a ser os tribunais comuns em matérias administrativas . Como se escreveu no acórdão n.º 347/97 (publicado no Diário da República , II série, de 25 de Julho de 1997) - que, incidindo sobre o artigo 168º, n.º 1, do Estatuto dos Magistrados Judiciais, aqui sub iudicio , concluiu pela sua legitimidade constitucional - "o artigo 214º, n.º 3 [hoje, artigo 212º, n.º 3] da Constituição consagra a criação de uma jurisdição administrativa ordinária, ou seja, dá forma a uma jurisdição administrativa autónoma. Porém, isso não significa necessariamente que todos os litígios emergentes de qualquer relação jurídica administrativa devam ser dirimidos pelos tribunais administrativos. Com efeito, o que se pretendeu foi o estabelecimento de uma competência comum, genérica, dos tribunais administrativos para apreciar os litígios jurídico-administrativos, não uma reserva absoluta de competência". 6.4. Conclui-se, assim, que a atribuição ao Supremo Tribunal de Justiça da competência para julgar os recursos interpostos das deliberações do plenário do Conselho Superior da Magistratura, feita pelo n.º 1 do mencionado artigo 168º do Estatuto dos Magistrados Judiciais , não viola o referido artigo 212º, n.º 3, da Constituição. Existem, na verdade, razões que justificam a solução legislativa adoptada. Existe, desde logo, uma razão de tradição jurídica. De facto, quando a lei, pela primeira vez, atribuiu essa competência ao Supremo Tribunal de Justiça - o que aconteceu no Estatuto dos Magistrados Judiciais , aprovado pela Lei n.º 85/77, de 13 de Dezembro (cf. artigo 175º, entretanto, alterado pelo Decreto-Lei n.º 348/80, de 3 de Setembro), daí passando para o actual Estatuto -, a existência dos tribunais administrativos era, como se viu atrás, meramente facultativa. Ora, como também já se anotou, nada aponta para que, com a consagração constitucional da obrigatoriedade da existência de tribunais administrativos para a administração da justiça administrativa, se tenham pretendido inconstitucionalizar aquela e muitas outras soluções legislativas, em que se comete aos tribunais judiciais a competência para o julgamento de questões jurídico-administrativas. Como se sublinhou no acórdão n.º 371/94 (atrás citado), "o acolhimento pelo legislador constitucional de conceitos pré-constitucionais não revela intenção de romper com o status quo ante ". Acresce que, no recurso contencioso para o Supremo Tribunal de Justiça, as garantias dos recorrentes são idênticas às do recurso contencioso que corre perante o Supremo Tribunal Administrativo: os fundamentos são os dos recursos a interpor dos actos do Governo (cf. artigo 168º, nº 3); o recurso tem, em regra, efeito meramente devolutivo (cf. artigo 170º, n.º 1, do Estatuto, na redacção da Lei n.º 10/94, de 5 de Maio); e o formalismo é idêntico ao do recurso perante o Supremo Tribunal Administrativo, sendo, de resto, aplicáveis subsidiariamente "as normas que regem os trâmites processuais" (cf. artigos 171º a 178º do Estatuto). 6.5. O artigo 212º, n.º 3, da Constituição, que não é violado pelo n.º 1 do mencionado artigo 168º do Estatuto, também o não é pelo seu n.º 2, que, como se viu atrás, define a composição da secção de contencioso administrativo do Supremo Tribunal de Justiça. De facto - para além de que a composição dessa secção não é a indicada pelo recorrente [ele refere que " a secção ad hoc do Supremo Tribunal de Justiça [é] composta, além do próprio Presidente do Supremo Tribunal de Justiça (que é, também, Presidente do Conselho Superior da Magistratura), por quatro juízes designados pelo mesmíssimo Presidente ", quando o certo é que, como se viu, tal secção , integra, além do vice-presidente do Supremo Tribunal de Justiça, que preside, quatro juízes do mesmo Tribunal - dois das secções cíveis, um da secção criminal e um da secção social -, sendo renovada, "anual e sucessivamente", "tendo em conta a antiguidade" de cada juiz na secção de que faz parte] -, não se vê que o modo de entrar a fazer parte da secção de contencioso administrativo seja susceptível de pôr em causa a independência e a imparcialidade dos juízes que a compõem. 6.6. O mencionado artigo 168º, nºs 1 e 2, do Estatuto, não violando o artigo 212º, n.º 3, da Constituição, também não viola o artigo 211º, n.º 1 [anterior artigo 213º, n.º 1], nem o artigo 110º, n.º 2 [anterior artigo 113º, n.º 2], pois que a violação destes normativos constitucionais apenas decorreria da existência de incompatibilidade com a norma da lei fundamental primeiramente indicada." E, no Acórdão nº 40/99, acrescentou-se: "Por força do nº. 2 do artigo 168º do EMJ, na redacção dada pela Lei nº. 10/94, de 5 de Maio, a secção do STJ competente para julgar recursos de deliberações do CSM é composta pelo vice-presidente do STJ e por quatro juízes, um de cada uma das secções, anual e sucessivamente designados, tendo em conta a respectiva antiguidade; esta designação é da competência do presidente do STJ, nos termos do artigo 22º nº. 1 da Lei nº. 38/87, de 23 de Dezembro. Entende o recorrente que o facto de os juízes que compõem a referida secção assim designados pelo presidente do STJ que é, simultaneamente, presidente do CSM, faz inquinar a norma do nº. 2 do artigo 168º do EMJ de inconstitucionalidade, por violação do direito de acesso à justiça administrativa, consagrado nos artigos 20º nº. 1 e 268º nºs. 4 e 5, na vertente de acesso a um tribunal independente, garantido pelo artigo 207º, todos da CRP. Mas sem razão. Em primeiro lugar, porque no exercício da função jurisdicional, aos juízes (a todos os juízes) está assegurada completa independência por força do disposto no artigo 4º do EMJ. Em segundo lugar porque a designação feita pelo presidente do STJ obedece a um critério objectivo e estritamente vinculado - um juiz de cada uma das quatro secções, "tendo em conta a respectiva antiguidade" . Quer isto dizer que, eventualmente questionável a constitucionalidade de uma norma que concedesse ao presidente do órgão cuja deliberação se impugna um poder discricionário na escolha dos juízes que compõem o orgão jurisdicional competente para conhecer do recurso de tal deliberação, em nada se tange a independência, a imparcialidade e a isenção dos juízes designados (e logo do tribunal que compõem) quando o presidente do órgão recorrido – que não preside à Secção – não escolhe ou selecciona os juízes a designar; os pressupostos da designação estão determinados na lei e em termos tais (critério de antiguidade) que não abrem qualquer espaço ao alvedrio do presidente do STJ. A norma do artigo 168º nº. 2 do EMJ não viola, assim, os princípios e normas constitucionais invocados pelo recorrente." É esta jurisprudência que, por manter inteira validade, agora há que reiterar, concluindo, mais uma vez, pela não inconstitucionalidade da norma contida no artigo 168º, nºs 1 e 2 do Estatuto dos Magistrados Judiciais. Decisão. Em face do exposto, decide-se negar provimento ao recurso, confirmando-se o acórdão recorrido quanto ao julgamento da questão de constitucionalidade. Lisboa, 28 de Abril de 1999- José de Sousa e Brito Maria dos Prazeres Pizarro Beleza Messias Bento Bravo Serra Luís Nunes de Almeida José Manuel Cardoso da Costa