01955/13 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Formação de Apreciação Preliminar da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1. 1.1. A……………., S.A., propôs no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, acção administrativa comum, sob a forma de processo ordinário, contra o Município de Esposende onde formulou o seguinte pedido: «deve a acção ser julgada provada e procedente condenando-se o R a pagar à A quantia de 760.000,00€, bem como a liquidar em execução de sentença, 76% de todos os custos da caução (inicial e remanescente até à recepção definitiva) que lhe foi exigida para assegurar a boa e regular execução das obras de urbanização, como condição da emissão do alvará de licença de construção 134/2005, tudo com acréscimo dos juros de mora, à taxa legal, vencidos desde a citação ou do desembolso dos custos da caução posteriores à citação e até integral pagamento». Por sentença de 20/03/2012 (fls. 197 a 215), a acção foi julgada improcedente e o Município de Esposende absolvido do pedido. A Autora recorreu para o Tribunal Central Administrativo Norte que, por acórdão de 31/05/2013 (fls. 267 a 291), lhe negou provimento ao recurso e manteve a sentença recorrida. Ainda a Autora vem interpor recurso de revista, ao abrigo do artigo 150.º do CPTA. Segundo a recorrente, para o licenciamento de um pavilhão comercial de um só pavimento, com a área de construção de 4.996m 2 , a implantar numa parcela constituída dentro da área do plano de urbanização da Zona Industrial de Esposende, o recorrido exigiu-lhe a pavimentação e as infraestruturas necessárias do arruamento de acesso marginado por aquela parcela, designado por Arruamento Norte, quer na parte confrontante com a parcela e na sua única ligação com a rede viária (ligação à Rua …………….., a poente) na extensão de 220m (conjunto do troço fronteiro e de ligação), quer nos 689,5m para nascente, lado para o qual o Arruamento Norte terminava num impasse (sem saída). Alega que lhe foram exigidas as infraestruturas desta parte nascente, apesar de desnecessárias à acessibilidade viária e às infraestruturas de serviço da edificação licenciada, tendo-lhe sido exigido uma garantia bancária de boa execução desses trabalhos, no valor de 1.000.000,00€. Entende a recorrente que a admissão da revista justifica-se devido à importância excepcional da questão, decorrente da sua relevância jurídica, por estar em causa a apreciação do sentido e aplicação de um preceito [ artigo 117.º , n.º 4, do Decreto-Lei n.º 555/99 , de 16/12, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 177/2001 , de 04/06] com quase 20 anos de vigência e preservado ao longo de várias reformas, essencial na afirmação, ao nível do direito administrativo autárquico, do princípio estruturante e constitucional da legalidade democrática e que, apesar da sua larga vigência, nunca foi objeto de aplicação, nem, sequer, de apreciação pelo STA. Por outro lado, no acórdão recorrido considera-se haver igual autonomia da vontade e liberdade contratual de quem oferece algo a um município, espontaneamente e de quem entrega uma contrapartida porque, em audiência prévia, é colocado perante a opção de dar e obter o deferimento ou não dar e ver confirmado o indeferimento do licenciamento já projectado; e, por outro lado, o acórdão recorrido, além do requisito de ter sido exigida a contrapartida como condição do licenciamento, exige para a aplicação do artº 117° .4 do DL 555/99 a prévia impugnação ou o protesto dessa exigência — posições que impõem a intervenção do STA para a melhor aplicação do direito. 1.5. O recorrido sustenta a não admissão da revista. Cumpre apreciar e decidir. 2. Tem-se em atenção a matéria de facto considerada no acórdão recorrido. O artigo 150.º, n.º 1, do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, «excepcionalmente » , recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo «quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental » ou « quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito ». A jurisprudência deste STA, interpretando o comando legal, tem reiteradamente sublinhado a excepcionalidade deste recurso, referindo que o mesmo só pode ser admitido nos estritos limites fixados neste preceito. Trata-se, efectivamente, não de um recurso ordinário de revista, mas antes, como de resto o legislador cuidou de sublinhar na Exposição de Motivos das Propostas de Lei nºs 92/VIII e 93/VIII, de uma «válvula de segurança do sistema» que apenas deve ser accionada naqueles precisos termos. 2.3. A questão central em que assenta a admissibilidade deste recurso consiste na interpretação e aplicação do disposto no artigo 117.º , n.º 4, do Decreto-Lei n.º 555/99 , de 16/12, (RJUE). Lembre-se o preceito: «Artigo 117.º Liquidação das taxas 1 – […]. 2 – […]. […]. 4 – A exigência pela câmara municipal ou por qualquer dos seus membros, de mais-valias não previstas na lei ou de quaisquer contrapartidas, compensações ou donativos confere ao titular da licença ou autorização para a realização de operação urbanística, quando dê cumprimento àquelas exigências, o direito a reaver as quantias indevidamente pagas ou, nos casos em que as contrapartidas, compensações ou donativos sejam feitos em espécie, o direito à respectiva devolução e à indemnização a que houver lugar. 5 – […]». Como se disse, houve conformidade das instâncias quanto ao desfecho da acção. O TAC ponderou que «à Autora não assistirá qualquer ressarcimento, uma vez que todo o processado no domínio da obra desenvolvida revestiu a forma de acordo entre as partes, que livremente estabeleceram os seus termos e condições tendo presente o princípio da boa-fé relacional». O TCA manteve que «a CME nunca lhe impôs [à ora recorrente] coactivamente a realização das obras cujo pagamento agora reclama; se assim tivesse acontecido, devê-lo-ia ter provado, o que não efectivou, sendo que ‒ e repetimos ‒ a documentação dos autos bem demonstra que a realização de todas as obras de urbanização apenas foram efectuadas porque a requerente, ponderando os prós e os contras dessa realização, optou por as fazer e suportá-las economicamente, em vez de ter de aguardar, sabe-se lá quantos anos, até que a CME realizasse todas as obras da zona industrial». O TCA também considerou: «Naturalmente que outra poderia ser a solução do dissídio se se demonstrasse que tinha sido a CME a impor como condição do licenciamento a realização das obras, ou seja, se em vez de manifestar a intenção do indeferimento, tivesse optado por um licenciamento com condicionantes, o que, de todo, não sucedeu». O problema principal, de ordem jurídica, que a recorrente traz tem a ver com a necessidade, que se retira do acórdão, de a previsão do art. 117.º exigir um acto de licenciamento com condicionantes. Segundo a recorrente, o artigo 117.º conforta-se, também com uma situação, como a que ocorreu, de ao ser confrontada com intenção de indeferimento, ter aceitado, para conseguir o deferimento, proceder à realização de obras que, no seu entender, não tinha que realizar. E sendo assim, não tem o interessado de antecipadamente protestar ou impugnar o acto ou a intenção de acto da entidade licenciadora. O problema é de grande importância. Trata-se de saber, usando os termos da recorrente, se a previsão legal supõe um licenciamento com condicionantes ou se engloba um «licenciamento condicionado desde a fase de audiência prévia». Ocorre que, no caso concreto, ponto essencial de partida é que se demonstre que houve realização de obras (que o acórdão considerou executadas de livre vontade, e a recorrente controverte) não necessárias. Ora, o acórdão recorrido considerou que as obras que a recorrente realizou eram necessárias: «Acresce que, se apenas realizasse as obras que entende que deveria ter efectuado - cerca de 220 metros, em vez dos mais 698,5 metros, num total de 918,50 metros - não ficaria o CC e supermercado com as infraestruturas apelativas ao público que pretendia cativar, pelo que não podemos dizer que as obras realizadas eram desnecessárias para o empreendimento em causa; antes das plantas juntas aos autos (PA) resultam imprescindíveis, atento o empreendimento em causa». Poder-se-ia pensar que se o acórdão se fundou em matéria de facto e se esta não é susceptível de revista (artigo 150.º, 4, CPTA) sempre o recurso teria de claudicar, o que implicaria a desnecessidade da sua admissão. Todavia, a recorrente pretende, ainda aqui, que o acórdão se prevaleceu de factualidade que não podia considerar, pois fixou-a com violação das regras jurídicas. Entende que foi tirada com violação do regime legal, nomeadamente do que determina o conceito de obras necessárias, na conjugação que se deve fazer entre os artigos 24.º e 25.º do RJUE. E, deste modo, abrir-se-á caminho à sindicância em revista. Assim, num quadro global, considera-se que a recorrente traz ao recurso matéria que justifica a ponderação por este Supremo, em revista, atenta a sua importância fundamental. 3 . Pelo exposto, admite-se a revista. Lisboa, 6 de Março de 2014. – Alberto Augusto Oliveira (relator) – Abel Atanásio – Vítor Gomes.