01174/16 - Supremo Tribunal Administrativo

Compete aos tribunais tributários o conhecimento de acção em que uma empresa concessionária do serviço público municipal de abastecimento de água pretende cobrar tarifa relativa a serviços contratados de abastecimento de água e saneamento.

Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

RELATÓRIO

1.1. A Câmara Municipal de Loures recorre da decisão que, proferida, em 1/10/2015, pelo Tribunal Tributário de Lisboa, julgou ser esse o Tribunal competente, em razão da matéria, para conhecer da impugnação judicial apresentada por A………, S.A., com os demais sinais dos autos, contra a liquidação das tarifas constantes das facturas identificadas na Petição Inicial, emitidas pelos SMAS de Loures, relativas aos meses de Janeiro a Maio de 2011.

1.2. Termina as suas alegações formulando as conclusões seguintes:

1. Vem-se assistindo, em especial desde a criação do Mercado único, a uma tendência que se tem traduzido numa gradual privatização organizatória e formal das actividades de produção, gestão e prestação de serviços e bens, configurando uma autêntica mudança de paradigma.

2. A legislação portuguesa no sector das águas e saneamento das águas residuais é enformada essencialmente pelas Directivas Comunitárias, que reflectem aquela filosofia.

3. Em coerência com a tendência descrita o legislador passou a qualificar como preço a prestação pecuniária devida pela prestação de serviços nas actividades de exploração dos sistemas municipais ou intermunicipais de abastecimento de água, saneamento de águas residuais, gestão de resíduos sólidos, transportes coletivos de pessoas e distribuição de energia eléctrica, o que não pode deixar de ser considerado na apreciação da natureza de contraprestação pecuniária paga pelos mesmos.

4. O legislador ao qualificar como preço a contraprestação pecuniária paga por aqueles serviços, procurou definir as bases de incidência objetiva, entre elas as taxas, conforme resulta dos artigos 15° e 16° da Lei n° 2/2007 (actualmente art. 20° e 21° da Lei nº 73/2013, e do art. 6° da Lei n° 53-E/2006).

5. Introduziu igualmente na legislação, o princípio da liberdade de escolha pelo consumidor, deixando as entidades públicas que forneciam os serviços deixado de o fazer em regime de monopólio legal (cfr. Art. 69°, n° 3 do DL n° 194/2009, e art. 48° do DL n° 226-A/2007, com as alterações introduzidas pelo DL nº 391-A e DL nº 93/2008).

6. A "A………" impugnante nos presentes autos, tinha liberdade para escolher entre proceder à ligação no sistema dos SMAS de águas residuais ou criar um sistema próprio, não estando legalmente obrigados a proceder à ligação do sistema do SMAS.

7. Em consequência a ligação ao sistema dos SMAS e a celebração do respectivo contrato, resultou de uma opção de gestão sua, livremente assumida.

8. O sistema legal de cobrança coerciva de taxas e preços é distinto, sendo competente para a cobrança coerciva dos preços os Tribunais e nas taxas os tribunais Tributários.

9. Na ausência da disposição expressa da lei que qualifica como tributária a contraprestação pecuniária devida, pela prestação pelos SMAS de serviços de saneamento de águas pluviais, deve considerar-se que a mesma tem natureza civil pois é assim que a lei a define.

10. De acordo com o critério de fixação do seu montante, a contraprestação pecuniária preço tem por base o critério económico do custo, o que não acontece com as taxas que tem por base princípios de equivalência jurídica e da justa repartição de encargos.

11. A verificação do cumprimento das regras em matéria de fixação do preço pertence a uma entidade reguladora, o que não acontece nas taxas.

12. O regime jurídico de criação e definição de preços e taxas é distinto, pois enquanto os primeiros são fixados pela Câmara Municipal, as taxas são fixadas pela assembleia municipal sobe proposta da Câmara Municipal.

13. O preço, no caso sub judice, tem origem num contrato, livremente celebrado, que não tem natureza administrativa embora seja enformado por normas públicas respeitantes à protecção do consumidor.

14. A celebração do contrato não era indispensável para a "A……….", pois podia em face da lei recorrer a outra solução para satisfazer as suas necessidades de saneamento de águas residuais.

15. Em consequência, a contraprestação pecuniária cobrada pelos SMAS à "A………." em discussão nos autos, não tem natureza tributária, mas sim natureza civil de preço.

16. Decidindo em contrário, isto é, que o Tribunal Tributário era competente para apreciar o presente litígio, a douta decisão recorrida violou o art. 16°, e art. 56°, nº 3, ambos da Lei nº 2/2007, art. 22°, nº 5, da Lei nº 1/87, art. 49º do ETAF.

17. Em consequência, deve a douta decisão recorrida ser revogada, proferindo-se em sua substituição, Acórdão que considere incompetente os Tribunais Tributários para apreciar o presente litígio.

1.3. Contra-alegou a recorrida A…………, S.A., terminando com a formulação das conclusões seguintes:

A) As Recorrentes interpuseram o presente recurso por não se conformarem com o douto despacho proferido pelo tribunal a quo, na parte em que considera o tribunal tributário competente, em razão da matéria, para conhecer do objecto do litígio.

B) Sendo que este reside na aferição da legalidade, proporcionalidade da liquidação das tarifas de águas residuais cobradas pelos SMAS de Loures, constantes das facturas identificadas nos autos.

C) Entendem as Recorrentes que a contraprestação cobrada, em discussão nos autos, tem a natureza civil de preço e não natureza tributária.

D) Neste sentido, invocam as Recorrentes que é incompetente, em razão da matéria, o tribunal tributário para apreciar a questão controvertida.

E) Fundamentando, para tal, que decorreram já mais de três anos desde que foi proferido o acórdão, deste douto Tribunal, em que se fundamentou a douta decisão recorrida e que se verificaram entretanto alterações legislativas.

F) Acontece que, desde a data em que foi proferido o douto acórdão, a realidade jurídica não sofreu relevantes alterações.

G) Foi com a publicação da Lei das Finanças Locais de 2007, cuja data de entrada em vigor foi anterior à do acórdão em que se baseou a decisão ora recorrida, que desapareceu da lei a nomenclatura de tarifa.

H) Porém, como vimos, a mencionada alteração terminológica não foi acompanhada de uma alteração de regime.

I) A qualificação das referidas tarifas como taxas não é, nem pode ser, prejudicada pelo nomen iuris que o legislador ordinário lhe atribui no artigo 16° da Lei n° 2/2007, de 15 de Janeiro (actual artigo 21 ° da Lei nº 73/2003, de 3 de Setembro).

J) Também não se pode extrair do disposto no n° 3 do artigo 69° do Decreto-Lei nº 194/2009, um princípio de liberdade de escolha do consumidor, para depois se concluir que a contraprestação pecuniária devida tem natureza civil de preço.

K) Já que nenhuma dúvida se coloca que a prestação dos serviços de saneamento de águas não é feita em regime de concorrência.

L) Sendo aqueles absolutamente indispensáveis à laboração da empresa Recorrida.

M) Acresce que, contrariamente ao defendido pelas Recorrentes, entende a Recorrida que as tarifas municipais, ainda que sujeitas a regras de quantificação próprias, são verdadeiras taxas.

N) É este o entendimento que tem sido defendido na doutrina e é nesse sentido que se pronuncia a nossa jurisprudência, quer ao nível do Tribunal Central Administrativo, quer ao nível do Supremo Tribunal Administrativo, quer do Tribunal de Conflitos, conforme acórdão acima citado.

O) Posto isto, considera a Recorrida que a tarifa de águas residuais cobradas pelos SMAS de Loures tem uma natureza tributária.

P) Sendo o tribunal tributário o competente, em razão da matéria, para apreciar a questão controvertida, nos termos e ao abrigo do disposto no artigo 212°, nº 3 da Constituição da República Portuguesa e nos artigos 1° nº 1, 4°, n° 1, alínea d) e 49°, n° 1, alínea a), i), todos do ETAF.

Q) Pelo que, não deverá ser revogada a douta decisão recorrida.

Termina pedindo a improcedência do recurso e a confirmação da decisão recorrida.

1.4. O Magistrado do Ministério Público junto deste tribunal emitiu o seguinte Parecer: «Insurge-se a recorrente contra a decisão do T.T Lisboa de 01.10.2015 que julgou ser o tribunal tributário o competente, em razão da matéria, para conhecer das questões controvertidas, respeitantes à liquidação das tarifas constantes das facturas identificadas no articulado inicial.

Sustenta, no essencial, que a contraprestação pecuniária cobrada à Impugnante, ora Recorrida, pela prestação de serviços de saneamento de águas residuais, não tem natureza tributária, mas sim natureza civil de preço. Que o despacho recorrido, ao considerar ser o tribunal tributário o competente para apreciar o presente litígio, violou o art. 16° e art. 56°, ambos da Lei nº 2/2007, de 15 de Jan., art. 22°, n° 5 da Lei n° 1/87, de 6 de Jan. e art. 49° do ETAF conhecer das questões controvertidas (cfr. Conclusões 15 e 16).

A decisão recorrida está em sintonia com a jurisprudência consolidada deste STA, não evidenciando o presente recurso particulares contornos relativamente às situações anteriormente examinadas.

Com efeito, as questões atinentes à natureza da contraprestação em causa e à competência para decidir o litígio já foram apreciadas pelo Pleno da SCT deste STA que, no acórdão de 10.04.2013 - Proc. n° 15/2012, já referenciado nos autos, emitiu pronúncia no sentido de que "(no) domínio de vigência da Lei das Finanças Locais de 2007 (Lei nº 2/2007, de 15 de Janeiro) e do DL nº 194/2009, de 20 de Agosto, cabe na competência dos tribunais tributários a apreciação de litígios emergentes da cobrança coerciva de dívidas a uma empresa municipal provenientes de abastecimento público de águas, de saneamento de águas residuais urbanas e de gestão de resíduos urbanos, uma vez que, o termo "preços" utilizado naquela Lei equivale ao conceito de "tarifas" usado nas anteriores Leis de Finanças Locais e a que a doutrina e jurisprudência reconheciam a natureza de taxa ( ... )". E essa doutrina, que vem sendo sucessivamente reiterada em acórdãos mais recentes deste STA (cfr., por todos, os acórdãos de 25-06-2015, 045/14 e de 04.11.2015 - P. 0124/14), encontra ainda respaldo na jurisprudência do T. Conflitos, cujas decisões se impõem tanto na jurisdição comum como na jurisdição administrativa e fiscal (cfr. os acórdãos de 25.06.2013 - P. nº 033/13, de 09.11.2010 - P. nº 017/20, de 26.09.2013 - P. nº 030/13, de 05.11.2013 - P. nº 039/13, de 18.12.2013 - Ps. n.ºs 038/13 e 053/13, de 29.01.2014 - P. n° 045/13, de 13.11.2014 - P. n° 041/14 e de 25.11.2014 - P. nº 040/14).

Assim, acompanhando a jurisprudência citada e o conjunto de argumentos vertidos no parecer do MP de fls. 408 a 410, sou de parecer que deverá ser negado provimento ao presente recurso e, nessa conformidade, ser mantido o despacho recorrido.»

1.5. Corridos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

2. A decisão recorrida é de teor seguinte:

«Veio a Câmara Municipal de Loures, (CMLoures) invocar a incompetência deste tribunal tributário em razão da matéria, fundamentando a sua alegação no estipulado no art. 6 do Lei das Finanças Locais, designadamente na al. b) do nº 3 as tarifas são hoje qualificadas pela lei dos preços, não tendo por isso natureza tributária.

A questão agora colocada pela CMLoures, já mereceu a análise e pronúncia do Pleno do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, traduzida no acórdão nº 015/12 de 10-04-2013 cujo sumário versa o seguinte: «No domínio de vigência da Lei das Finanças Locais de 2007 (Lei n° 2/2007, de 15 de Janeiro) e do DL nº 194/2009, de 20 de Agosto, cabe na competência dos tribunais tributários a apreciação de litígios emergentes da cobrança coerciva de dívidas a uma empresa municipal provenientes de abastecimento público de águas, de saneamento de águas residuais urbanas e de gestão de resíduos urbanos, uma vez que, o termo "preços" utilizado naquela Lei equivale ao conceito de "tarifas" usada nas anteriores Leis de Finanças Locais e a que a doutrina e jurisprudência reconheciam a natureza de taxas, pelo que podem tais dívidas ser coercivamente cobradas em processo de execução fiscal.»

E, como bem refere o parecer do Digno Procurador do Ministério Público, no mesmo sentido, perfilhando idêntico entendimento, o parecer do Professor Sérgio Vasques junto aos autos, não restam dúvidas que é o tribunal tributário competente, em razão da matéria, para apreciar a questão controvertida, consubstanciada com a liquidação das tarifas constantes das facturas identificadas nos autos.

Invoca ainda a intempestividade da impugnação das facturas n.ºs 201120016121, 201120018111, e 201120019812, em virtude do prazo de pagamento voluntário ter terminado em 05.06.2011, 20.06.2011 e 30.06.2011, respectivamente, tendo em conta que o prazo de reclamação é de 30 dias a contar do termo daquele prazo.

Assim sendo o prazo para reclamar as referidas facturas expirou antes de 06.07.2011, data em que foi apresentada a reclamação.

Ora, tendo em conta o próprio alegado, se as facturas têm datas de pagamento voluntário diferentes, sendo apenas uma com data de 05.06.2011, cujo prazo de reclamação terminaria 30 dias depois, ou seja, 06.07.2015, terminando as outras duas em 21.07.2011 e 31.07.2011 respectivamente, não se verifica a alegada intempestividade.

Nestes termos, não colhem os fundamentos vertidos pela entidade impugnada, não se verificando as excepções invocadas.

Notifique.

- Oportunamente conclua para agendamento de inquirição de testemunhas.»

3.1. A recorrente Câmara Municipal de Loures não questiona a decisão na parte referente à questão da tempestividade da impugnação das facturas n.ºs 201120016121, 201120018111 e 201120019812, mas discorda do decidido quanto à questão da competência, continuando a sustentar a incompetência do Tribunal Tributário, em razão da matéria, para a cobrança da presente dívida.

Esta é, portanto, a única questão que importa decidir.

Vejamos.

3.2. Trata-se de questão que foi já apreciada por esta Secção do STA, tal como dá conta, aliás, a decisão recorrida, que se socorre no essencial, da argumentação constante do acórdão proferido em 10/4/2013, no Pleno da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, no âmbito do processo n.º 15/2012 (Pleno - Reenvio prejudicial).

E posteriormente, outros arestos da Secção se seguiram, no mesmo sentido (cfr. entre outros, os acs. de 25/6/2015, no proc. nº 045/14, de 28/10/2015, no proc. nº 125/14 e de 04/11/2015, no proc. nº 0124/14), bem como vários acórdãos proferidos no Tribunal de Conflitos, sobre a mesma questão (cfr., nomeadamente, os indicados no Parecer do MP).

Ora, como afirma a decisão recorrida e como se deixou dito no acórdão de 28/10/2015, relatado por este mesmo relator, «(no) domínio de vigência da Lei das Finanças Locais de 2007 (Lei nº 2/2007, de 15 de Janeiro) e do DL n° 194/2009, de 20 de Agosto, cabe na competência dos tribunais tributários a apreciação de litígios emergentes da cobrança coerciva de dívidas a uma empresa municipal provenientes de abastecimento público de águas, de saneamento de águas residuais urbanas e de gestão de resíduos urbanos, uma vez que, o termo "preços" utilizado naquela Lei equivale ao conceito de "tarifas" usado nas anteriores Leis de Finanças Locais e a que a doutrina e jurisprudência reconheciam a natureza de taxa (… )»

E a esta conclusão não obsta a alegada (pela recorrente) tendência para uma gradual privatização organizatória e formal das actividades de produção, gestão e prestação de serviços e bens, tendência que, para a recorrente, configura uma mudança de paradigma em que o legislador passou a qualificar como preço a prestação pecuniária devida pela prestação de serviços nas actividades de exploração dos sistemas municipais ou intermunicipais de abastecimento de água, saneamento de águas residuais, gestão de resíduos sólidos, transportes coletivos de pessoas e distribuição de energia eléctrica.

Na verdade, a recorrente (i) alega, como se disse, que a lei, ao qualificar como preço a contraprestação pecuniária paga por tais serviços, procurou definir as bases de incidência objetiva, entre elas as taxas (conforme resulta dos arts. 15° e 16° da Lei nº 2/2007 (actualmente arts. 20° e 21° da Lei n° 73/2013, bem como do art. 6° da Lei nº 53-E/ 2006) e (ii) considera, igualmente, que se introduziu na legislação o princípio da liberdade de escolha pelo consumidor, tendo as entidades públicas que forneciam os serviços deixado de o fazer em regime de monopólio legal (cfr. art. 69°, nº 3 do DL nº 194/2009, e art. 48° do DL nº 226-A/2007, com as alterações introduzidas pelo DL n° 391-A, de 21/12 e DL nº 93/2008, de 4/6), pelo que, então, na ausência de disposição expressa que qualifique como tributária a contraprestação pecuniária devida pela prestação de serviços de saneamento de águas residuais, haverá de considerar-se que a mesma tem natureza de preço e não tributária, sendo que também se chegará à mesma conclusão, quer recorrendo ao critério de fixação do montante dos preços e das taxas (pois que a fixação daqueles e destas segue critérios diferentes), quer recorrendo ao critério do modo e da forma como os respectivos regimes jurídicos são aprovados (o regime jurídico do preço é aprovado apenas pela Câmara Municipal, enquanto que o das taxas é aprovado pela Assembleia Municipal), sendo que a relação emergente do contrato não é, por isso, uma relação administrativa.

No entanto, pese embora esta alegação, temos para nós que a realidade jurídica não sofreu alterações que relevem para o efeito pretendido pela recorrente, mantendo-se actual a jurisprudência do invocado acórdão do Pleno, bem como dos referidos acórdãos desta Secção, não relevando, igualmente, a nosso ver, a argumentação que a recorrente faz assentar na liberdade de escolha do consumidor, face ao disposto no nº 3 do art. 69° do DL nº 194/2009, de 20/8 (normativo em que, relativamente aos edifícios com as condições ali definidas, se prevê a dispensa da obrigatoriedade de estarem ligados aos respectivos sistemas públicos): na verdade, conforme salienta a recorrida, do disposto neste nº 3 não decorre nenhum princípio que permita concluir que, em tal caso, a contraprestação pecuniária devida tem natureza civil de preço.

Em suma, é de concluir que a decisão recorrida bem decidiu e não enferma do erro de julgamento que lhe é imputado pela recorrente, pois que também à jurisdição administrativa e fiscal cabe conhecer do presente litígio, sendo competentes os tribunais administrativos e fiscais, através dos tribunais tributários, face ao disposto na al. c) do nº 1 do art. 49° do ETAF.

DECISÃO

Nestes termos, acorda-se em, negando provimento ao recurso, confirmar a decisão recorrida.

Custas pela recorrente.

Lisboa,17 de Maio de 2017. – Casimiro Gonçalves (relator) – Francisco Rothes – Aragão Seia.