2303/99 - Tribunal Central Administrativo Sul

A ponderação dos métodos de selecção e a definição e pontuação dos factores de aplicação, são elementos da fundamentação do acto inseridos na margem de livre apreciação da Administração, que não carecem de fundamentação em 2º grau.

Acordam em conferência os juízes do TCA: Relatório M..., casada, residente na R..., em Lisboa, veio interpôr recurso contencioso de anulação do despacho do Ministro do Equipamento do Planeamento e da Administração do Território (Sr. MEPAT) de 2-11-98 que negou provimento ao recurso hierárquico interposto da decisão homologatória da lista de classificação final do concurso para preenchimento do cargo de Director de Serviços da Biblioteca e Arquivo Histórico da Secretaria-Geral do MEPAT. O Sr. MEPAT respondeu pela forma constante de fls.142/156, em sustentação da legalidade do acto. Os recorridos particulares, devidamente citados, não intervieram nos autos. Transcrevem-se as conclusões da alegação da Recorrente: 1ª - Respeitados os limites impostos pelo artigo 13º nº 2, do Decreto-Lei 231/97 , de 3 de Setembro, o qual estabelece que a entrevista profissional de selecção não pode ter um índice de ponderação superior aos dos restantes métodos de selecção previstos no artigo 10° do mesmo diploma, cabe na margem de livre apreciação da Administração em que o tribunal não deve imiscuir-se, determinar o peso relativo de cada um dos métodos de selecção na avaliação dos candidatos. 2ª - A atribuição de uma margem de livre apreciação não significa que no exercício de tal margem, a Administração deixe de estar subordinada aos princípios de racionalidade e imparcialidade que regem toda a actividade administrativa e ao dever de fundamentação dos actos administrativos. 3ª - O acto recorrido, à semelhança do procedimento concursal que o antecedeu, não tomaram acessível a um destinatário normal a reconstituição do itinerário cognoscitivo e valorativo que levou o júri a atribuir igual ponderação aos métodos de selecção previstos no artigo 10° , nº 1, do Decreto-Lei 231/97 , impedindo, do mesmo passo, a certificação de que foi seguido o fim último da atribuição da margem de livre apreciação decorrente do artigo 13°, nº 2, do mesmo diploma (a escolha do candidato mais capaz) e respeitados os requisitos de racionalidade e imparcialidade no exercício de tal margem de livre apreciação, violando assim o disposto no artigo 124° do Código do Procedimento Administrativo . 4ª - Do mesmo modo, a falta de fundamentação da atribuição de diferentes quocientes de ponderação aos diversos factores obrigatoriamente considerados faz incorrer o acto recorrido no vício de forma por falta de fundamentação. 5ª - Uma interpretação, tal como a preconizada pelo acto recorrido, segundo a qual o exercício da margem de livre apreciação atribuída pelo artigo 13° , nº 2, do Decreto-Lei 231/97 não carece de ser alicerçado em razões objectivas que justifiquem um desvio em relação a orientações adoptadas no âmbito de outros concursos, é inconstitucional por violação do princípio da igualdade previsto no artigo 266°, nº 2, da Constituição, pois, perante a recusa da Administração em justificar a sua opção em razões objectivas, deve entender-se que não existe, quanto a este aspecto, qualquer base para aplicar o princípio de que o desigual deve ser tratado desigualmente, devendo concluir-se, em consequência, que o acto recorrido carece de base legal e enferma do vício de violação de lei. 6ª - O júri do concurso ignorou sistematicamente a vertente de documentação legislativa, como decorre, por exemplo, dos termos em que foi formulada a terceira questão a colocar aos candidatos em sede de “Entrevista Profissional”, pelo que foi desrespeitado o Aviso de abertura do concurso e, em consequência, o acto recorrido enferma do vício de violação de lei. 7ª - O júri do concurso definiu os critérios de avaliação e formulou a questões a colocar aos candidatos já depois de conhecer os elementos curriculares dos candidatos, pelo que o acto recorrido viola de modo flagrante o princípio da imparcialidade, consagrado nos artigos 5º , nº 1, alíneas b), c) e d), do Decreto-Lei 498/88 e 266º, nº 2 , da Constituição. O Ministério Público emitiu o douto parecer de fls. 205/206, desfavorável ao provimento do recurso. Cumpre decidir. Factos assentes: A recorrente desempenha funções, em regime de substituição, de Chefe de Divisão de Biblioteca e Documentação da Secretaria-Geral do Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, assegurando, por subdelegação de competências, o expediente necessário do prosseguimento de tarefas e decisões, proferidas em processos, no âmbito da Divisão de Biblioteca e Documentação e da Divisão do Arquivo Histórico. A recorrente possui a categoria de Assessora Principal da carreira técnica superior de Biblioteca e Documentação, do quadro de pessoal da Secretaria-Geral do Ex-Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações. A Divisão do Arquivo Histórico e a Divisão de Biblioteca e Documentação integram-se na Direcção de Serviços de Biblioteca e Arquivo Histórico da Secretaria-Geral do Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, tal como estabelecem os artigos 17° a 19° do Decreto-Lei 246/97 , de 19 de Setembro; Através do Aviso 5975/98, publicado no Diário da República nº 87, II Série, de 14 de Abril de 1998, foi aberto concurso para preenchimento do cargo de director de serviços de Biblioteca e Arquivo Histórico da Secretaria-Geral do Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território (MEPAT). O ponto 5 do mencionado Aviso estabelece os métodos de selecção “avaliação curricular e entrevista profissional de selecção, tendo em conta os factores previstos, respectivamente, nos artigos 11° e 12° do Decreto-Lei 231/97 , de 3 de Setembro. Os critérios bem como o sistema de classificação final, incluindo a respectiva fórmula classificativa, constarão de acta das reuniões do júri do concurso, sendo a mesma facultada aos candidatos sempre que solicitada”. A recorrente requereu a sua admissão ao concurso em causa, ao qual veio a ser admitida. Em 27 de Abril de 1998, isto é, no dia anterior àquele em que terminava o prazo para apresentação de candidaturas, reuniu pela primeira vez o júri do concurso em causa tendo procedido desde logo à definição dos critérios a utilizar na Avaliação Curricular e na Entrevista Profissional de Selecção, de acordo com o disposto nos artigos 10° e seguintes do Decreto-Lei 231/97 , de 3 de Setembro. O júri do concurso em causa decidiu apurar a classificação final (CF) dos candidatos na escala de O a 20 valores, tendo em conta a classificação da Avaliação Curricular (AC) e a classificação da entrevista Profissional de Selecção (E), através da aplicação da seguinte fórmula: CF = 2 / (AC +E), atribuindo assim o mesmo índice de ponderação aos dois métodos de selecção previstos no artigo 10° do Decreto-Lei 231/97 , de 3 de Setembro. Em resultado da aplicação do método de selecção “Avaliação Curricular”, a ora recorrente foi classificada em primeiro lugar, com 17,15 valores, tendo ficado classificada em segundo lugar, com 16,08 valores, a candidata Maria Cristina Rodrigues de Vilhena e Veiga; Posteriormente, o júri do concurso estabeleceu o enunciado e o número de questões a colocar a cada candidato para a realização da Entrevista Profissional de Selecção, a qual teve lugar em 1 de Julho de 1998, tendo sido atribuída, em resultado da aplicação deste método de selecção, a classificação de 14,90 valores à ora recorrente e a classificação de 18,80 valores à candidataMaria Cristina Rodrigues de Vilhena e Veiga. Na sequência do apuramento da classificação final do concurso, no âmbito da qual a recorrente foi classificada em segundo lugar, com 16,03 valores, e em primeiro lugar a candidata Maria Cristina Rodrigues de Vilhena e Veiga, com a classificação de 17,44 valores, foi elaborado o projecto de lista de classificação final dos candidatos aprovados e não aprovados e procedeu-se à audiência prévia dos candidatos. Na sequência da resposta da recorrente à audiência prévia, o júri do concurso alterou a classificação da recorrente na parte respeitante à “Avaliação Curricular” para 17,33 valores e a sua classificação final para 16,12 valores. A recorrente interpôs recurso hierárquico da lista de classificação final homologada por despacho do Secretário-Geral do Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, nos termos da qual a candidata Maria Cristina Rodrigues de Vilhena e Veiga foi classificada em primeiro lugar, com 17,44 valores, e a recorrente em segundo lugar, com 16,12 valores; O recurso hierárquico interposto pela recorrente foi indeferido por despacho de 2 de Novembro de 1998 do Ministro do Equipamento, do Planeamento e Administração do Território, aposto na Informação nº 162 da Auditoria Jurídica doMEPAT. O direito: A Recorrente estruturou a sua alegação da seguinte forma: A – Do dever de fundamentação. B – Da inconstitucionalidade da interpretação do artigo 13º /2 do DL 231/97 , de 3 de Setembro, preconizada pelo acto recorrido. C – Outros vícios do acto recorrido. Na análise dos vícios imputados ao acto, será respeitada esta sistematização. Fundamentação Nas conclusões 1ª a 4ª da sua alegação, a Recorrente sustenta que as situações de omissão das razões que levaram a Administração a atribuir igual ponderação aos dois métodos de selecção previstos (Avaliação Curricular e Entrevista) e a atribuir “diferentes quocientes de ponderação aos diversos factores obrigatoriamente considerados”, fazem incorrer o acto recorrido no vício de forma por falta de fundamentação. Estas conclusões são improcedentes. Os concursos são procedimentos administrativos complexos em que confluem actos, formalidades e estatuições de diversa natureza. A par de actos predominantemente preparatórios, como os actos de abertura do concurso e de admissão dos candidatos, tendencialmente irrecorríveis por falta de lesividade directa da esfera jurídica dos interessados, existem actos administrativos lesivos e recorríveis, como os que rejeitam certas candidaturas ou homologam a lista de classificação final dos candidatos. Em princípio, apenas no campo decisório pertinente aos actos administrativos lesivos, se coloca a exigência de fundamentação (neste sentido aponta claramente o elenco enunciado no artigo 124º /1 do CPA ). Diz-se “em princípio” com o intuito de salvaguardar uma margem de excepção para casos marginais e atípicos, como aqueles em que a obscuridade intrínseca da fórmula classificativa fosse susceptível de inquinar de incompreensibilidade qualquer tentativa de aplicação. Numa hipótese dessas, que não se coloca nos autos, é que poderia operar a “extensão do dever de fundamentação” nos termos reclamados pela Recorrente, pois a deficiência de fundamentação do acto lesivo teria tido origem numa patologia de sentido (ou falta de sentido) inerente ao acto preparatório. De resto, as estatuições que incorporam a definição dos métodos de selecção e a determinação dos factores ou critérios por que se deverá reger a respectiva aplicação possuem evidentes características de abstração e generalidade que lhes conferem índole normativa e regulamentar (embora com vigência restrita ao âmbito de um determinado procedimento) e, como tal, constituem já elementos, pré-ordenados, pertinentes à fundamentação da decisão final do concurso . Ora, é do senso comum que a lei não impõe nem poderia impor a fundamentação da fundamentação (e assim sucessivamente) sob pena de o autor do acto administrativo se ver condenado, como um Sísifo moderno, a rolar o rochedo da fundamentação até à consumação do Tempo. Nas palavras de Marcello Caetano (Manual, I, nº 197): “Não interessa ao jurista conhecer quaisquer motivos da vontade administrativa, mas tão-somente os motivos determinantes, aquelas razões de direito ou considerações de facto objectivamente consideradas, sem cuja influência a vontade do órgão administrativo não se teria manifestado no sentido em que se manifestou”. Em suma, a ponderação dos métodos de selecção e a definição e pontuação dos factores de aplicação, são elementos da fundamentação do acto inseridos na margem de livre apreciação da Administração, que não carecem de fundamentação em 2º grau e cuja eventual patologia se resumiria à violação das normas legais e princípios jurídicos aplicáveis. Sendo certo que, no caso vertente, a fixação e ponderação dos métodos de selecção e dos factores necessários à sua aplicação tiveram expressão clara no aviso de abertura e nas actas do Júri, facultando aos destinatários a possibilidade de fiscalização da sua conformidade legal com as normas e princípios jurídicos que regem os concursos de selecção de pessoal. Inconstitucionalidade Neste capítulo, não é fácil discernir a substância da inconstitucionalidade proposta. Em primeiro lugar porque a Recorrente não vem propugnar a inconstitucionalidade de uma norma, mas sim a inconstitucionalidade de uma suposta interpretação do artigo 13º /2 do DL 231/97 pela autoridade recorrida. Com efeito, lê-se na sua alegação, a fls. 174, que “a autoridade recorrida , e já antes o júri do concurso, parecem entender que a determinação da ponderação relativa dos métodos de selecção releva do simples arbítrio da Administração”. Em segundo lugar, no desenvolvimento da sua linha argumentativa, vê-se que a Recorrente nem sequer põe em causa o essencial da interpretação do citado artigo 13º/2, no sentido da possibilidade de atribuição à entrevista de um índice de ponderação igual ao do outro método de selecção preconizado (avaliação curricular). Na realidade, a Recorrente não diverge da autoridade recorrida sobre o sentido da norma, mas apenas sobre a teorização da ratio que lhe está subjacente, com o intuito de demonstrar que o carácter acessório do método Entrevista, patente no DL 498/88 , de 30/12, se mantinha no âmbito do DL 231/97 , de 3/9. Para quê ? Para assim mostrar que não havia qualquer diferença relevante entre os tipos de concursos regulados num e noutro daqueles diplomas legais e, portanto, concluir que a Administração deveria ter respeitado no caso o critério adoptado na Informação nº 9 DSRH/RPEA/SAP, em que a avaliação curricular surgia com a ponderação 6 contra a ponderação 4 da entrevista, ou, em alternativa, justificar a adopção do critério diverso (igualdade de ponderação daqueles dois métodos) efectivamente adoptado no presente concurso. Só que, a existir o vício apontado, ele nunca seria de inconstitucionalidade do artigo 13º/2 citado mas, hipoteticamente, de violação de uma norma elaborada pela própria Administração em auto-limitação da margem de livre apreciação de que dispunha, ou na alternativa apontada, seguindo o raciocínio da Recorrente (que não se perfilha), de deficiência de fundamentação. Para além disto, a Recorrente não demonstrou que a utilização do critério de ponderação nos termos previstos na Informação nº 9, só por si, lhe permitisse superar a pontuação obtida pela 1ª classificada, permanecendo assim sérias dúvidas sobre a relevância invalidante do vício acabado de analisar, na hipótese aqui rejeitada da sua procedência. Outros vícios Alega a Recorrente – conclusão 6ª - que o Júri ignorou sistematicamente no âmbito da entrevista a vertente de documentação legislativa, com desrespeito do aviso de abertura do concurso. Baseia tal afirmação nos termos em que foi formulada a 3ª questão da entrevista, onde só se faz referência a “Biblioteca” e “Arquivo Histórico”. Ora, nos moldes em que a questão está elaborada é fácil depreender que aquelas denominações simplificadas pretendem aludir genericamente às funções pertinentes à Divisão de Arquivo Histórico e à Divisão de Biblioteca e Documentação, compreendidas na Direcção de Serviços de Biblioteca e Arquivo Histórico (cfr. artigos 17º / 19º do DL 246/97 , de 19/9). Ou seja, as três áreas funcionais referidas na lei e no aviso de abertura estão agrupadas em duas Divisões, e foi por referência a estas unidades de serviço que a questão foi formulada, sem qualquer intuito (que aliás seria inexplicável) de secundarizar qualquer uma das funcionalidades aí compreendidas. Finalmente, na conclusão 7ª, invoca-se a violação do princípio da imparcialidade porque pretensamente o Júri teria definido os critérios de avaliação e formulado as questões a colocar na entrevista já depois de conhecer os elementos curriculares dos candidatos. Como se vê da matéria de facto descrita em “G”, os critérios de selecção foram definidos em reunião do Júri ocorrida em 27-4-98 (Acta nº 1), um dia antes do termo do prazo de entrega das candidaturas. Não há nos autos nenhuma prova, sequer indiciária, de que o Júri tivesse analisado a documentação apresentada pelos candidatos antes do termo daquele prazo. Assim, nesta parte, a alegação improcede. Quanto às questões a colocar aos candidatos na entrevista, nada obrigava o Júri a proceder à sua formulação prévia, em acta, depois de já ter fixado os factores a considerar e a respectiva pontuação na referida Acta nº 1. Se o Júri estivesse predeterminado a beneficiar um dos concorrentes melhor seria não as formular, evitando assim a auto-limitação das suas prerrogativas deliberatórias e ganhando margem de manobra. Manda pois o bom senso concluir que a formulação de tais questões se ficou a dever a uma acrescida preocupação de objectividade, transparência e imparcialidade na actuação do Júri. De resto, o modo aberto e abrangente das questões enunciadas (em rigor estamos perante temas de desenvolvimento e não um questionário) praticamente exclui a possibilidade de favorecimento, ou prejuízo, de qualquer dos candidatos. Decisão: Pelo exposto, considerando improcedentes todas as conclusões da alegação da Recorrente, acordam em negar provimento ao recurso. Custas pela Recorrente, com € 200 de taxa de justiça e 50% de procuradoria. 9 de Janeiro de 2003