O DIREITO
O recurso para uniformização de jurisprudência, previsto no art. 152º do CPTA, a interpor no prazo de 30 dias contados do trânsito em julgado do acórdão recorrido, tem os seguintes requisitos de admissibilidade:
- ·Existir contradição entre acórdão do TCA e acórdão anterior do mesmo Tribunal ou do STA, ou entre acórdãos do STA, sobre a mesma questão fundamental de direito;
- ·Ser a petição de recurso acompanhada de alegação na qual se identifiquem, de forma precisa e circunstanciada, os aspectos de identidade que determinam a contradição alegada e a infracção imputada à decisão recorrida;
- ·Não estar a orientação perfilhada no acórdão recorrido de acordo com a jurisprudência mais recentemente consolidada do Supremo Tribunal Administrativo.
A parte final do nº 2 do preceito prevê um duplo ónus de alegação (dos aspectos de identidade que determinam a contradição e da infracção imputada à decisão recorrida), o que tem a ver com os dois juízos decisórios que o tribunal tem, em consequência, que emitir: um relativo à existência de contradição de julgados sobre a mesma questão fundamental de direito; outro, consequente a esse, e se ele for positivo, sobre o novo julgamento da causa (judicium rescisorium).
A propósito da exigida identidade da questão de direito, a jurisprudência do STA, designadamente do Pleno, vem de há muito reiterando, no domínio dos recursos por oposição de julgados previstos no art. 24º, al. b) do ETAF/84 (cujos pressupostos coincidem, no essencial, com os do recurso aqui versado), mas igualmente já no domínio do CPTA, a exigência de identidade da situação de facto subjacente aos arestos em confronto, como suporte da identidade da questão de direito, sublinhando-se que não há oposição ou contradição entre dois acórdãos, relativamente à mesma questão fundamental de direito, quando são diversos os pressupostos de facto em que assentaram as respectivas decisões.
A identidade da questão de direito passa, necessariamente, pela identidade da questão de facto subjacente, na exacta medida em que aquela pressupõe que as situações de facto em que assentaram as soluções jurídicas contenham elementos que as identifiquem como “questões” merecedoras de tratamento jurídico semelhante.
Para Baptista Machado ( “Âmbito de Eficácia e Âmbito de Competência das Leis”, pág. 224.), “não é possível determinar a existência de um conflito de decisões sem uma referência bipolar, simultânea, às questões de direito e às situações da vida”.
Segundo a referida jurisprudência, para que ocorra oposição ou contradição de julgados, “é indispensável que haja identidade, semelhança ou igualdade substancial da situação de facto, não havendo oposição de julgados se as soluções divergentes tiverem sido determinadas, não pela diversa interpretação dada às mesmas normas jurídicas, mas pela diversidade das situações de facto sobre que recaíram” (Ac. do Pleno de 15.10.99 – Rec. 42.436).
Resta referir que a circunstância de o art. 152º do CPTA utilizar o termo «contradição», em vez de «oposição», não significa, relativamente ao regime do ETAF/84, uma opção por um conceito técnico ou etimológico diverso.
Com efeito, e como se observou no Ac. deste STA de 13.11.2007 – Rec. 121/07, “seria absurdo entender que o legislador restringira os recursos para uniformização de jurisprudência aos casos de contradição entre proposições jurídicas fundamentais, excluindo desses mecanismos os casos – aliás, muito mais vulgares – de contrariedade entre tais proposições. Assim, o nome «contradição» continua a designar o género lógico «oposição», o qual, no plano judicativo do discurso, se divide em duas únicas espécies – em que as proposições são, ou reciprocamente contrárias, ou contraditórias”.
As recorrentes identificam, na respectiva alegação, a questão de direito sobre a qual entendem existir contradição entre o acórdão recorrido e o acórdão fundamento indicado, e sobre a qual pedem a emissão de pronúncia uniformizadora: qual o tribunal territorialmente competente para conhecer dos pedidos de anulação de actos administrativos e dos correspondentes pedidos de providências cautelares, formulados por dois requerentes — um com sede em país estrangeiro e outro com sede em Oeiras, Portugal.
- A)Uma vez assente o trânsito em julgado dos dois acórdãos, importa, pois, averiguar da existência real dessa contradição, o que implica o cotejo comparativo dos dois arestos em confronto, em ordem a saber se ambos os acórdãos enfrentam realmente a questão enunciada e, em caso afirmativo, se as proposições jurídicas neles emitidas sobre essa questão, repousando em situações de facto idênticas, se mostram contrárias ou contraditórias entre si.
Ora, na verdade, em ambos os acórdãos estão em causa pedidos de suspensão de eficácia de actos administrativos de autorização de introdução no mercado (AIM) proferidos pelo INFARMED a favor das contra-interessadas, como preliminares da respectiva acção, existindo, em ambos os casos, dois requerentes, sendo que um possui sede no estrangeiro e outro em Portugal.
E, perante tais pedidos, os dois arestos emitiram pronúncias opostas: enquanto o acórdão recorrido, confirmando despacho judicial do TAC de Lisboa, concluiu ser territorialmente competente o TAF de Sintra, por aplicação da regra geral de competência do art. 16º do CPTA, considerando que “não tendo a primeira requerente sede em território nacional, não há que atender ao local em que está sedeada, uma vez que o disposto no art. 16º do CPTA pressupõe que a sede do requerente se situe em território português”, e que “o simples facto de uma das requerentes ter a sua sede na Dinamarca não deve postergar a aplicação da regra geral enunciada no artigo 16º... já que a outra requerente tem a sua sede no concelho de Oeiras”, o acórdão fundamento, por seu lado, concluiu pela competência do TAC de Lisboa, ao abrigo da regra de competência supletiva do art. 22° do CPTA, considerando que “nada na lei e em particular neste preceito [art. 16º do CPTA] permite concluir que caso a sede de um dos autores se situe no estrangeiro, deva este elemento ser ignorado na definição da competência territorial” e que, deste modo, “não é possível estabelecer uma «maioria de autores» que permita a aplicação da regra geral constante do referido art. 16º do CPTA”.
Há, assim, uma real contradição entre os arestos em confronto que, repousando em situações de facto idênticas, emitiram pronúncias que se mostram contrárias ou contraditórias entre si.
E cabe referir que sobre a questão enunciada não existe, como se adiante se justificará, jurisprudência consolidada deste Supremo Tribunal Administrativo.
- B)Apurada que está a existência de contradição de julgados, cabe uniformizar a jurisprudência, decidindo a questão controvertida (nº 6 do art. 152º do CPTA).
Dissemos atrás que sobre a questão enunciada não existe jurisprudência consolidada deste Supremo Tribunal Administrativo. Com efeito, o recente Ac. do Pleno de 25.03.2010, proferido no Proc. 852/09, já disponível em www.dgsi.pt, versando situação em tudo idêntica à dos presentes autos, constituindo embora uma decisão qualificada sobre a matéria em causa, pois que proferida por todos os juízes deste Supremo Tribunal, não deixa de ser uma única decisão e muito recente, ainda pois sem o lastro de firmeza e solidez que lhe confira características de consolidação jurisprudencial, ou que “revele uma estabilidade de julgamento” reveladora dessa consolidação (vd. Ac. do Pleno de 18.09.2009 – Rec. 212/08).
Todavia, e por se entender que tal aresto do Pleno consagra a melhor solução de direito sobre a questão em análise, reitera-se a pronúncia nele emitida segundo a qual, nas situações enunciadas – de existência de dois requerentes, um residente no estrangeiro e outro em Portugal –, a competência para o conhecimento de pedidos de anulação de actos administrativos e de adopção de providências cautelares a eles respeitantes cabe ao tribunal da residência ou sede do autor em Portugal, ou ao Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, cabendo aos autores essa escolha.
Transcreve-se, para esse efeito, a fundamentação, que integralmente se acompanha, do referido aresto do Pleno:
“(...) O art. 16º do CPTA tem a seguinte redacção:
“Sem prejuízo do disposto nos artigos seguintes e das soluções que resultam da distribuição das competências em função da hierarquia, os processos, em primeira instância, são intentados no tribunal da residência habitual ou sede do autor ou da maioria dos autores”.
O artigo 16º tem em vista a competência territorial dos Tribunais portugueses e, portanto, quando fala em residência ou sede do autor, está a referir-se à residência ou sede em Portugal. Deste modo, o sentido do artigo é de escolher como índice da competência territorial a residência ou sede em Portugal.
O elemento de conexão relevante para estabelecer a competência (deixando de lado as soluções decorrentes da competência em razão da hierarquia ou da acumulação de pedidos – que não estão em causa) é a “residência habitual ou sede do autor, ou da maioria dos autores” em Portugal.
Há, porém, casos que o art. 16º não resolve. São os casos em que o autor (e a acção tenha apenas um) reside ou tem a sede no estrangeiro. A solução não vem resolvida no art. 16º, nem nos artigos subsequentes, caindo na previsão do art. 22º, com a seguinte redacção:
“Quando não seja possível determinar a competência territorial por aplicação dos artigos anteriores, é competente o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa”.
Também há casos em que a conjugação das duas regras acima referidas atribui a competência a mais do que um Tribunal. Tal ocorre, em todas as situações em que não há maioria de autores (um reside no Porto, outro em Braga e outro em Coimbra) ou, como no caso presente em que um reside em Portugal e outro no estrangeiro).
Nestas situações, em bom rigor, há mais do que um Tribunal territorialmente competente, dado que os elementos de conexão determinativos da competência territorial verificam-se relativamente a mais do que um Tribunal.
A melhor solução é, então, a de permitir aos autores a escolha do foro dentro daqueles que são territorialmente competentes. Esta é, de resto, a solução do art. 21º do CPTA para outras situações em que as regras gerais atribuem competência a mais do que um Tribunal, segundo o qual “quando forem cumulados pedidos para cuja apreciação sejam notoriamente competentes diversos tribunais, o autor pode escolher qualquer deles para a propositura da acção…”.
Permitir a opção dos autores justifica-se, além do mais, porque as regras de competência territorial que atendem à sede ou residência do autor são definidas em função da sua comodidade, sendo portanto aceitável que, dentro da pluralidade de comarcas competentes, sejam estes a escolher a que mais lhes convém – cfr. neste sentido MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Código de Processo Nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2006, pág. 194 e 195: “Por outro lado, se não houver maioria ou o maior número – porque são só dois ou porque estão empatados – pergunta-se se funciona a regra do art. 22º ou se é dado aos autores escolher o tribunal da residência habitual de um deles, para instaurar a acção? Parece-nos bem preferível esta segunda opção. A que título três pessoas residentes na circunscrição de três tribunais administrativos diferentes – por exemplo em Mirandela, em Castro Daire e em Penafiel – e que se querem coligar numa acção para a qual valha a norma de competência deste art. 16º, teriam que vir a Lisboa, ao Tribunal Administrativo e Fiscal, litigar com o Estado (ou com o próprio Município de Penafiel, por exemplo) a propósito de questões que as afectam a todas, e não haviam de poder fazê-lo no tribunal de círculo de uma delas. Tal solução é, aliás, aquela que a analogia (com o art. 21º, 2) pede.”
Do exposto resulta que, no caso dos autos, as autoras poderiam escolher o foro de Sintra, por residir na respectiva área uma das autoras; ou o de Lisboa, por residir no estrangeiro, a outra autora. Tendo escolhido o de Lisboa, é o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa o territorialmente competente.”
Resulta do exposto que, na situação dos autos, as autoras poderiam escolher o TAF de Sintra, por uma delas ter a sua sede na respectiva área, ou o TAC de Lisboa, por a outra ter a sua sede no estrangeiro.
Tendo sido por ambas escolhido o foro de Lisboa, é o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa o territorialmente competente para conhecer dos pedidos formulados.
Com o que procedem as alegações das recorrentes, não podendo manter-se o acórdão recorrido, por errada aplicação das normas citadas.
(Decisão)
Com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso, e, em consequência:
- a)anular a decisão impugnada (art. 152º, nº 6 do CPTA);
- b)revogar a sentença do TAC de Lisboa e declarar este último Tribunal competente em razão do território para julgar a presente providência cautelar;
- c)uniformizar a jurisprudência nos seguintes termos:
A competência territorial para o conhecimento de pedidos de anulação ou nulidade de actos administrativos e de adopção de providências cautelares a eles respeitantes, formulados por dois requerentes — um com sede no estrangeiro e outro com sede em Portugal –, cabe ao tribunal da residência ou sede do autor em Portugal, ou ao Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, cabendo aos autores essa escolha.
Custas pelo recorrido INFARMED e pelas recorridas particulares (C… e D…) no Tribunal Central Administrativo Sul, e apenas pelo recorrido INFARMED neste Supremo Tribunal Administrativo.
Publique-se, nos termos do art. 152º, nº 4 do CPTA.
Lisboa, 17 de Junho de 2010. – Luís Pais Borges (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Rosendo Dias José – Maria Angelina Domingues – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – António Bernardino Peixoto Madureira – Jorge Artur Madeira dos Santos (concordo com a decisão, mas não com os fundamentos – pelas razões constantes da declaração que exprimi no acórdão deste Pleno de 25/3/2010, proferido no processo nº 825/09-20). – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – António Bento São Pedro – António Políbio Ferreira Henriques – Fernanda Martins Xavier e Nunes – José António de Freitas Carvalho.
