363/92 - Tribunal Constitucional

1ª Secção Rel. Cons. Ribeiro Mendes Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional: I 1. - A A. deduziu oposição, em execução fiscal contra si instaurada no 4º Juízo do Tribunal Tributário de 1ª Instância de Lisboa, ao abrigo dos arts. 175º e seguintes do Código de Processo de Contribuições e Impostos de 1963. Para tal, invocou que havia sido citada em 8 de Julho de 1988 para essa execução, tendo-lhe sido penhorados bens, na véspera dessa data, de forma ilegal em sua opinião. O contribuinte executado era uma outra sociedade comercial, B., sendo a opoente citada por reversão, dado ser sócia gerente da sociedade indicada em último lugar. A entidade exequente era a Caixa de Previdência C., provindo as quantias exequendas de contribuições de regime geral da previdência social não pagas, respeitantes aos anos de 1975 e 1976, e a dois meses de 1977. Na oposição, invocou a prescrição e deduziu oposição por impugnação, chamando em abono da sua tese o disposto no Decreto-Lei nº 68/87, de 9 de Fevereiro e a circunstância de o art. 16º do Código de Processo de Contribuições e Impostos (CPCI) só se aplicar, segundo entendia, à cobrança de contribuições do regime geral de previdência a partir de 1977, "de acordo com o disposto nos arts. 4 do D.L. 512/76 de 3/7 e art. 2 do D.L. 25/77, de 9/1, cujas disposições não têm natureza retroactiva" (a fls. 4). Por sentença de fls. 14 a 21, foi julgada parcialmente procedente a oposição, considerando-se que a opoente era responsável pelo pagamento das contribuições devidas pela B. referentes aos meses de Dezembro de 1976 e Janeiro e Fevereiro de 1977. 2. - Desta sentença, interpôs recurso a opoente para a 2ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, o qual foi admitido. Por acórdão de fls 40 e seguintes foi negado provimento ao recurso, sendo confirmada a decisão da primeira instância. Inconformada com este acórdão, interpôs a opoente recurso para o Pleno da Secção do Contencioso Tributário do mesmo Supremo Tribunal Administrativo. Admitido o recurso e produzidas alegações pela recorrente, veio esta a pôr em causa a constitucionalidade da interpretação perfilhada pela 2ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo da norma do art. 27º, § 1º, do Código de Processo das Contribuições e Impostos, quanto ao momento em que operava a interrupção da prescrição da obrigação exequenda, relativamente à pessoa de um responsável a título subsidiário nos termos do art. 16º do mesmo diploma, demandado por reversão nessa execução. Pode ler-se nessa peça processual: "Não só as disposições citadas [arts. 156º, 211º, 150º e 27º, § 1º, CPCI], como o princípio da segurança jurídica, de assento constitucional, exigem que não se considere interrompido o prazo de prescrição de qualquer dívida antes de ser dado conhecimento ao eventual devedor da sua existência, facultando-se-lhe possibilidade de se opor" (a fls. 56 dos autos). O Ministério Público e a Fazenda Nacional preconizaram a negação do provimento ao recurso. Por acórdão da fls. 78 a 80, foi negado provimento ao recurso, considerando-se que o acórdão recorrido não violava o princípio constitucional da segurança jurídica, nem qualquer norma legal. Sobre a interpretação adoptada pela 2ª Secção do S.T.A. do art. 27º, § 1º, do CPCI, pronunciou-se o Pleno da Secção Tributária nos seguintes termos: "Por isso, as responsabilidades da sociedade e dos gerentes que exercem de facto o seu cargo coexistem substantivamente desde que ocorrem as causas das obrigações tributárias, pelo que, nesse campo material, não há razão para que um efeito também material como é o interruptivo da prescrição não resulte em relação, quer à executada inicial, quer relativamente aos executados que o são por efeito da reversão. E não distinguindo a lei as duas situações, como não distingue (primeira parte do § 1º do art. 27º), apenas confirma o resultado aludido a que chegou a doutrina. Acentuar-se a função garantística do dispositivo legal que responsabiliza os gerentes, para ver nele consagrada uma fiança legal, como viram Cardoso da Costa, em Curso (...), p. 310 e certa jurisprudência (cfr. Ac. deste tribunal de 8 de Junho de 1988, em AD 322, p. 1241) para o efeito de enunciar os termos em que se efectiva a responsabilidade subsidiária que baseia a reversão da execução contra pessoas diferentes do executado inicial, particularmente na questão do benefício da excussão dos bens deste último devedor, visando consequências jurídicas trazidas do instituto privado da fiança, traduziria um conceitualismo seguramente de repudiar se aplicado à interrupção da prescrição. Se, na verdade, militam razões que justificam que a responsabilidade do gerente beneficie da excussão, como este fora um fiador de direito privado (como as encontradas por aquela dita doutrina e jurisprudência), já o mesmo se não verifica no caso em apreço, na medida em que o credor fiscal, contrariamente ao privado, não dispõe de meio processual de interromper a prescrição quanto aos gerentes quando o faz em relação à sociedade executada, mas tão só quando se verificam os pressupostos da reversão, nomeadamente os processuais do art. 211º do CPCI. Assim, carece a situação em causa da base justificativa do regime que o art. 636º 1 do C. Civil consagra para a interrupção da prescrição relativa ao fiador de direito privado (cfr. quanto a este, Vaz Serra, citado em C. C. Anotado, de P. Lima e A. Varela, 4ª ed., I, 654). Certamente que o gerente contra quem a execução reverteu só intervém na execução depois de para a mesma citado em seu próprio nome nos termos do art. 150º. O que determinou, como acima se disse, uma modificação subjectiva da instância, permanecendo a mesma inalterada no aspecto objectivo, a que o § 1º do art. 27º confere relevo (ali se refere que a execução, que não a citação, interrompe a prescrição). O regime fiscal afasta-se do civil, onde é a citação ou qualquer meio judicial de comunicação que produz o referido efeito (art. 323º do C. Civil), mas, nem por isso se pode afirmar franqueado, pelo menos de forma juridicamente relevante, o princípio da confiança e da segurança jurídica devida aos executados fiscais" (a fls. 79 e vº dos autos). E, no mesmo acórdão, depois de se recordar que, na esfera do direito privado, nem sempre a lei considera relevante o efectivo conhecimento do devedor visado pelo acto de comunicação (casos em que a citação não se efectua, nos termos do art. 323º, nº 2, do Código Civil, ou em que a mesma é anulada), indo o relevo predominante, de acordo com as razões da prescrição, "para a manifestação da diligência e actuação do credor representada pela promoção do dito acto", afirma-se em jeito de conclusão: "E na esfera que ao caso concerne, pelas próprias razões do regime acima referido, não há que privilegiar a confiança dos gerentes em que a Administração não tivesse actuado em tempo na cobrança de dívidas cujo conhecimento lhes era legalmente imputável na sua qualidade de representantes orgânicos da sociedade que geriam. Invocar-se a violação do art. 156º por do título executivo não constar o nome do revertido e, ao mesmo tempo, aceitar-se a eficácia da instauração da execução contra ele, é esquecer a configuração do regime de reversão que vai enunciado" (a fls. 80). 4. - De novo inconformada com este último acórdão, dele interpôs a recorrente recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do art. 70º, nº 1, alínea b), da Lei do Tribunal Constitucional, para apreciação da questão da inconstitucionalidade material do art. 27º, § 1º, do CPC de 1963, "na interpretação que lhe foi dada no referido acórdão do S. T. A., e que viola, de forma intolerável, o princípio da segurança jurídica contido no art. 9º b) da Constituição da República" (fls. 83). 5. - O recurso foi admitido, tendo os autos sido remetidos ao Tribunal Constitucional. A sociedade recorrente formulou as seguintes conclusões na sua alegação: "1) - O art. 27º § 1º do C.P.C.I. antigo, na interpretação do acórdão sob recurso, determinaria que a instauração do processo de execução contra o devedor constante do título executivo, único que pode ser citado de imediato para a execução, provocasse a interrupção do prazo prescricional do exercício do direito não só em relação a ele, como em relação a terceiros, que podem vir ou não a ocupar a posição de responsáveis subsidiários, mas se tal suceder só depois da execução contra eles reverter; 2) - Esta interpretação do art. 27º § 1º do C.P.C.I., para além de não constar claramente do seu texto, não ponderou que não existe qualquer analogia de situação, nem de razões entre os dois casos; 3) - De facto, à instauração da execução segue-se, imediatamente, e por imperativo legal a citação do devedor que consta do título executivo, mas não pode seguir-se a citação dos responsáveis subsidiários, que naquele momento, ainda não estão constituídos e podem mesmo não chegar a existir; 4) - Pelo entendimento dado ao art. 27º § 1º do C.P.C.I. no acórdão recorrido a instauração de execução estaria a produzir os mais importantes e negativos efeitos relativamente a pessoas estranhas à execução judicial, e que não são sequer responsáveis pelas dívidas nesse momento; 5) - Determinaria, portanto, a produção de efeitos jurídicos que afectam gravemente os direitos de terceiro, sem o conhecimento destes e sem que esse imediato conhecimento esteja assegurado; 6) - Ora, o princípio do Estado de Direito Democrático e de segurança e confiança jurídica, não pode permitir que os cidadãos vejam restringidos os seus direitos, por actos jurídicos que ainda não chegaram ao seu conhecimento nem irão chegar num certo espaço de tempo, e dos quais, portanto, ainda não podem defender-se; 7) - Tais princípios constantes do art. 9º b) e art. 2º da Constituição da República opõem-se ao entendimento que o douto acórdão sob recurso deu do art. 27º § 1º do C.P.C.I., porque como resulta dos números anteriores ataca frontal e relevantemente estes princípios, e não apenas de forma juridicamente irrelevante como considerou o Acórdão recorrido, mas para uma situação inteiramente distinta da reversão" (a fls. 100 a 102 dos autos). A Fazenda Nacional, por seu turno, defendeu que o art. 27º, § 1º, do CPCI, no texto invocável "consagra a instauração do processo como facto interruptivo do prazo prescricional das dívidas exigíveis em processo de execução fiscal", sendo tal acto interruptivo "eficaz em relação a responsáveis subsidiários, definidos à face do art. 16º do mesmo Código". Tal interpretação seria, em sua opinião, "a única que a letra e a ratio do preceito consentem", não sendo possível encontrar "quaisquer sinais de incompatibilidade com o princípio constitucional da confiança e segurança jurídica" (a fls. 109 e 110 dos autos). 6. Foram corridos os vistos legais. Cumpre apreciar e decidir. II 7. - Preliminarmente, importará acentuar que a sociedade recorrente suscitou a questão de inconstitucionalidade, nas suas alegações no recurso para o Pleno da Secção Tributária do S.T.A., de forma algo ambígua, pois, por um lado, sustentou que a interpretação do art. 27º, § 1º, do CPCI violava o princípio constitucional da confiança, mas, por outro lado, pareceu imputar tal violação directamente ao próprio acórdão da 2ª Secção do mesmo Supremo Tribunal (conclusão 5ª Deve notar-se que, nas anteriores alegações para a 2ª Secção deste Tribunal, a recorrente afirmara já que a única solução justa e legal era a que decorria "do disposto no art. 323º nº 1 e nº 4 do Cód. Civil e do princípio da segurança jurídica de assento Constitucional" - nº 24, a fls. 25 dos autos). Ora, o recurso de constitucionalidade é um recurso que tem por objecto normas jurídicas e não actos, sejam eles administrativos ou judiciais. Uma análise mais atenta dessa peça processual mostra que a recorrente impugnou uma certa interpretação da aludida norma, à qual imputou o vício de inconstitucionalidade. De facto, a recorrente discordou da interpretação perfilhada na decisão recorrida quanto ao referido art. 27º, § 1º, CPCI, considerando-a errónea ("...não se fala da instauração do processo de execução, havendo, pois, mais motivos para entender, que, em consonância com a lei civil, á a citação para a execução que interrompe a prescrição" - a fls. 55 vº), desarmónica com o sistema do Código em causa (em especial, com os seus arts. 156º, 211º e 150º) e violadora do "princípio da segurança jurídica, de assento constitucional" (a fls. 56). Este último princípio exigiria, também ele, "que não se considere interrompido o prazo de prescrição de qualquer dívida antes de ser dado conhecimento ao eventual devedor da sua existência, facultando-se-lhe possibilidade de se lhe opor" (ibidem). E o Pleno da Secção Tributária, nos passos atrás transcritos, apreciou a questão de inconstitucionalidade suscitada, concluindo que a interpretação do art. 27º, § 1º, do CPCI perfilhada pela decisão recorrida não afrontava a Constituição. Não há, assim, falta de um dos pressupostos de admissibilidade do recurso previsto no art. 70º, nº 1, alínea b), da Lei do Tribunal Constitucional) (haver sido suscitada durante o precesso a inconstitucionalidade de uma norma), pelo que nada obsta a que se conheça do seu objecto. 8. - Importa recordar brevemente a matéria de facto fixada nos autos e as questões de direito já resolvidas, que não podem ser afectadas pela decisão do presente recurso de constitucionalidade. Correu uma execução em tribunal fiscal, instaurada em 11 de Dezembro de 1980, contra B.. A entidade exequente era a C. e os créditos objecto de execução decorriam de contribuições do regime geral de previdência a cargo da executada, na sua qualidade de entidade patronal, referentes a todos os meses dos anos de 1975, 1976 e a Janeiro e Fevereiro de 1977. Não tendo sido possível a cobrança coerciva destas contribuições por falta de bens penhoráveis da executada, veio a execução a reverter contra a ora recorrente, A., a qual desempenhava as funções de gerente da B. durante os anos de 1975 a 1977. A recorrente foi citada para a execução em 8 de Julho de 1988, tendo-lhe sido penhorados bens na véspera, ou seja, em 7 de Julho do mesmo ano. A reversão foi determinada ao abrigo do art.16º do Código do Processo das Contribuições e Impostos de 1963, disposição tornada aplicável à falta de pagamento de contribuições do regime geral de previdência por força do art. 4º do Decreto-Lei nº 512/76, de 3 de Julho (vejam-se ainda os arts. - 1º, 7º, nº 1, 8º, nº 2, 10º e 12º do Decreto-Lei nº 511/76, da mesma data; o art. 13º do Decreto-Lei nº 103/80, de 9 de Maio continua a estabelecer a mesma responsabilidade dos gerentes e administradores das sociedades que devam contribuições à Previdência). A oposição deduzida pela ora recorrente foi julgada parcialmente procedente, tendo transitado em julgado a decisão que considerou que a A. não era responsável pelas contribuições não pagas pela B., referentes aos meses anteriores a Dezembro de 1976 (isto porque o prazo de prescrição das contribuições do regime geral de previdência era de 5 anos no domínio do Decreto nº 45. 266, de 23 de Setembro de 1963, conforme se dispunha no art. 122º deste diploma; este prazo foi ampliado para 10 anos pelo art. 7º, nº 1, do Decreto-Lei nº 511/76, de 3 de Julho; além disso, o art. 2º do Decreto-Lei nº 25/77, de 19 de Janeiro, estabeleceu que a responsabilidade subsidiária dos gerentes e administradores das sociedades devedores prevista no art. 4º do citado Decreto-Lei nº 512/76 só se aplicava às contribuições do regime geral de previdência que fossem "devidas a partir de 1 de Janeiro de 1977 ficando sem efeito o nº 2 do artigo 7º daquele Decreto-Lei nº 512/76" - cfr. sentença do 4º Juízo do Tribunal Tributário de 1ª Instância de Lisboa, proferida em 27 de Fevereiro de 1989, a fls. 20 e 21 dos autos). 9. - Constitui objecto do recurso de constitucionalidade a norma do § 1º do art. 27º do Código de Processo de Contribuições e Impostos de 1963 (CPCI), na interpretação acolhida pela decisão recorrida. O corpo do art. 27º do CPCI dispõe que é de vinte anos, sem distinção de boa ou má fé, o prazo de prescrição das contribuições e impostos em dívida ao Estado, se prazo mais curto não estiver fixado na lei (no caso presente, o prazo de prescrição das contribuições do regime geral de previdência é de 10 anos, desde 1976, como se viu, prazo mantido pelo nº 2 do art. 53º da Lei nº 28/84, de 14 de Agosto). E, na parte final do mesmo corpo, estabelece-se que a prescrição se conta "do início do ano seguinte àquele em que tiver ocorrido o facto tributário, salvo regime especial". Transcreve-se agora o § 1º do mesmo artigo 27º do CPCI: "A reclamação, a impugnação, o recurso e a execução interrompem a prescrição. Cessa, porém, este efeito se o processo estiver parado por facto imputável ao contribuinte, durante mais de um ano, somando-se, neste caso, o tempo que decorrer após esse período com o que tiver decorrido até à data da autuação". Ora, de harmonia com os factos provados nos autos, no momento em que ocorreu a reversão da execução contra a ora recorrente (1988 - a citação da recorrente ocorreu em 8 de Julho deste ano) já havia decorrido o prazo prescricional de 10 anos quanto às dívidas vencidas a partir de 1 de Janeiro de 1977, a menos que se entenda- como o entendeu o acórdão recorrido - que a instauração da execução, em 1980, contra a devedora principal interrompeu a prescrição não só quanto a ela, mas também quanto aos responsáveis subsidiários, nos termos do art. 16º CPCI, independentemente do momento em que estes foram efectivamente citados para a execução ou em que esta reverteu contra eles. Para analisar as implicações de constitucionalidade deste entendimento judicial - e que corresponde a uma orientação jurisprudencial do Supremo Tribunal Administrativo - importa apreciar brevemente o mecanismo de responsabilização subsidiária previsto no art. 16º do CPCI de 1963. 10. - As contribuições para a previdência eram consideradas no domínio da Constituição de 1933 como um exemplo de receitas parafiscais. A propósito do âmbito de aplicação do art. 8º do diploma preambular do Código Civil de 1966 (Decreto-Lei nº 47.344, de 25 de Novembro de 1966), discutiu-se na doutrina e na jurisprudência se os débitos por contribuições à previdência podiam ou não qualificar-se como débitos fiscais (cfr. Pessoa Jorge, Privilégio Creditório a favor das Instituições de Previdência, in Ciência e Técnica Fiscal, nºs 169-170, 1973, págs 67 e segs; Alberto Xavier, Manual de Direito Fiscal, I, Lisboa, 1974, págs 66-69). Tendia então a acentuar-se como elemento característico um nexo sinalagmático entre as contribuições efectuadas e as prestações auferidas pelos beneficiários. Com a Constituição de 1976, surge a consagração de um direito de todos à segurança social, incumbindo "ao Estado organizar, coordenar e subsidiar um sistema de segurança social unificado e descentralizado, de acordo e com a participação das associações sindicais e outras organizações das classes trabalhadoras" (art. 63º, nºs. 1 e 2, da versão originária da Constituição). No domínio desta constituição, a legislação pré-constitucional (Lei nº 2115, de 18 de Junho de 1962, e Decreto nº 45.266, de 23 de Setembro de 1963), foi sendo modificada por diplomas avulsos, nomeadamente os já citados (Decretos-Leis nºs 511/76, 512/76 e 513/76, todos de 3 de Julho; Decreto-Lei nº 25/77, de 19 de Janeiro; Decreto-Lei nº 549/77, de 31 de Dezembro; Decreto-Lei nº 103/80, de 9 de Maio; Lei nº 28/84, de 14 de Agosto, Lei da Segurança Social). Sem considerar agora as contribuições dos próprios trabalhadores, as contribuições das entidades empregadoras para a segurança social tendem a ser hoje qualificadas como figuras tributárias ou impostos sujeitos a regime especial, pois é "claramente abusivo pretender-se que exista qualquer contrapartida individual e directa daquelas prestações, sendo de evidente carácter genérico e indirecto - tal como acontece com os impostos - as vantagens, contrapartidas ou benefícios que eventualmente retirem da existência de um sistema de segurança social" (António Braz Teixeira, Natureza Juridica das Contribuições para a Previdência, in Estudos no XX aniversário do Centro de Estudos Fiscais, vol I, Lisboa, 1983, pág. 56; cfr. art. 50º, b) e 52º da Lei nº 28/84). O legislador estabeleceu, a partir de 1976, várias soluções que acentuam o carácter tributário das contribuições do regime geral da previdência. Assim, passou a competir aos Serviços de Justiça Fiscal o conhecimento das infracções constituídas pela falta de participação pelas entidades patronais do início da sua actividade e pela falta de entrega oportuna das folhas de ordenados ou salários imposta pelo regime geral de previdência, sendo aplicável a lei processual tributária. Os processos executivos para cobrança de contribuições em dívida passaram a correr nos tribunais fiscais (arts. 8º, 9º e 10º do Decreto-Lei nº 511/76, de 3 de Julho). Em matéria de garantias reais, estas contribuições passaram a ter um tratamento idêntico aos impostos directos, em alguns casos mais favorável para o credor dessas contribuições (arts. 1º a 3º do Decreto-Lei nº 512/76, de 3 de Julho; disposições substituídas pelos arts. 10º a 12º do Decreto-Lei nº 103/80, de 9 de Maio, que regula o Regime Jurídico das Contribuições para a Previdência). No que toca à responsabilização subsidiária dos gerentes e administradores das sociedades devedoras de contribuições do regime geral de previdência, dispõe o art. 4º do Decreto-Lei nº 512/76, de 3 de Julho: "O regime estabelecido no artigo 16º do Código de Processo das Contribuições e Impostos é aplicável à falta de pagamento das contribuições do regime geral de previdência e às multas por falta de participação estabelecida no nº 1 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 511/76, de 3 de Julho, e por falta de entrega das folhas de ordenados ou salários impostas pelo mesmo regime" (este regime consta hoje do art. 13º do citado Decreto-Lei nº 103/80). 11. - A responsabilidade subsidiária dos administradores e gerentes das sociedades de responsabilidade limitada por dívidas de impostos surgiu pela primeira vez em Portugal em 1929 (Decreto nº 17.730, de 7 de Dezembro de 1929). Nos termos do corpo do art. 1º desse Decreto nº 17.730, "por todas as contribuições, impostos, multas e quaisquer outras dívidas ao Estado que forem liquidadas ou impostas a empresas ou sociedades de responsabilidade limitada em relação a actos praticados ou a actividades exercidas depois da publicação deste diploma são pessoal e solidariamente responsáveis, pelo período da sua gerência, os respectivos administradores ou gerentes, e ainda os membros do conselho fiscal nas sociedades em que o houver, se este expressamente sancionou o acto de que devia a responsabilidade". Tratou-se de uma responsabilização pessoal e solidária dos gerentes e administradores de pessoas colectivas de responsabilidade limitada (fundamentalmente, sociedades anónimas e por quotas), técnica utilizada com parcimónia no Direito comercial clássico, mas que, no decurso do século XX, se popularizou em diferentes direitos, nomeadamente no domínio da responsabilidade das sociedades perante accionistas e credores, e que de certo modo prenuncia as orientações legislativas de desconsideração da personalidade colectiva. O Código de Processo das Contribuições e Impostos de 1963 - diploma aprovado pelo Decreto-Lei nº 45005, de 27 de Abril de 1963 e que substituiu o velho Código das Execuções Fiscais de 1913 - manteve no seu art. 16º a solução criada em 1929. Dispôs este artigo, no respectivo corpo: "Por todas as contribuições, impostos, multas e quaisquer outras dívidas ao Estado, que forem liquidadas ou impostas a empresas ou sociedades de responsabilidade limitada, são pessoal e solidariamente responsáveis, pelo período da sua gerência, os respectivos administradores ou gerentes e ainda os membros do conselho fiscal nas sociedades em que o houver, se este expressamente sancionou o acto de que deriva a responsabilidade". Existe, pois, uma imposição legal de responsabilidade pessoal e solidária de terceiros pela dívida fiscal de outrem podendo, pois, falar-se em garantia ou responsabilidade pessoal imposta por lei. O corpo do art. 146º do CPCI regula a reversão da execução contra os responsáveis solidários ou subsidiários: "A execução pode ser instaurada contra a pessoa que no título executivo figurar como originário devedor ou seu sucessor e poderá reverter, na falta de bens penhoráveis, contra os responsáveis solidários ou subsidiários pelo pagamento da dívida exequenda". Quer dizer, os gerentes e administradores gozam do benefício de prévia excussão dos bens da empresa ou sociedade por eles administrada. Só na falta de bens penhoráveis é que são chamados a responder pessoal e solidariamente perante o fisco. Neste caso, e no dizer de Cardoso da Costa, a responsabilização ex lege recai sobre pessoas a quem cabe "o encargo funcional de promoverem o cumprimento das obrigações fiscais de outrem" (Curso de Direito Fiscal, 2ª ed. actualizada, Coimbra, 1972, pág. 299). Como diz o mesmo autor, "os responsáveis, quer solidários, quer subsidiários, pelo pagamento de qualquer imposto encontram-se em regra [...] na posição como que de um fiador legal "(ob. cit., pág. 301; sobre o regime do art. 16º CPCI, vejam-se ainda Alberto Xavier, Manual, cit., I, págs. 387 e segs e A. Braz Teixeira, Princípios de Direito Fiscal, vol. I, 3ª ed., Coimbra, 1985, págs. 312 e segs.. Este último autor fala igualmente de fiança legal no caso do art. 16º CPCI, embora a qualificação não seja pacífica entre os fiscalistas, nomeadamente pela evolução subsequente do regime da responsabilização, imediatamente a partir da publicação do Decreto-Lei nº 68/87, de 9 de Fevereiro). 12. - É neste quadro legal que surge a questão de constitucionalidade objecto do processo. Tudo gira à volta do entendimento adoptado pelo acórdão recorrido de que a interrupção da prescrição pela instauração da execução contra a sociedade contribuinte é eficaz não só quanto a esta, como também quanto aos responsáveis nos termos do art. 16º do CPCI. Tratando-se de uma responsabilidade pessoal imposta pela lei fiscal - seja essa garantia de qualificar como fiança legal ou como uma outra figura sui generis do Direito fiscal assente numa ideia de culpa funcional e qualificável como uma responsabilidade por acto ilícito - a solução em matéria de interrupção da prescrição há-de buscar-se no quadro das normas tributárias. Só se estas não regularem a situação se poderá recorrer mediatamente ao Direito civil, ou ao Direito processual civil, por via da analogia, se não for possível colmatar a eventual lacuna com base nas normas do própria Direito fiscal (cfr. Alberto Xavier, Manual cit., págs 183 e segs). Em matéria de interrupção da prescrição, o § 1º do art. 27º do CPCI indica que a reclamação, a impugnação, o recurso e a execução interrompem a prescrição. No caso sub judicio, a execução foi instaurada contra o devedor principal no final de 1980, tendo-se interrompido então a prescrição ou pela instauração da execução ou pela citação da B. ou então pelo decurso do prazo previsto no art. 323º, nº 2, do Código Civil. Mas a lei fiscal não previa expressamente a situação de interrupção da prescrição quanto a terceiros responsáveis pelos débitos fiscais do contribuinte, contra quem viesse a reverter a execução. Só em 1988 e quanto às dívidas por contribuições à segurança social, surgiu uma norma especial sobre a matéria (art. 25º do Decreto-Lei nº 52/88, de 19 de Fevereiro: "a responsabilidade subsidiária prevista no artigo 13º do Decreto-Lei nº 103/80, de 9 de Maio, só prescreve com a prescrição das respectivas dívidas"). Face a essa situação não especialmente regulada, pode, em tese geral, admitir-se uma de duas soluções: - ou considerar que o § 1º do art. 27º CPCI deve ser interpretado extensivamente ou utilizado, por via da analogia, para inspirar a norma aplicável à situação dos responsáveis (cfr. arts 9º e 10º do Código Civil), tendo-se, por isso, a interrupção da prescrição dado pela instauração de execução ou pela citação do executado e sendo eficaz também quanto aos outros responsáveis (no que toca às contribuições devidas à Segurança Social, pode invocar-se o art. 25º do Decreto-Lei nº 52/88, como norma interpretativa aplicável retroactivamente - art. 13º do Código Civil). - ou considerar que o § 1º do art. 27º CPCI rege apenas para a situação do executado inicial e que, quanto aos responsáveis contra quem reverta a execução, a interrupção deve ocorrer apenas com a citação destes, atendendo à especial natureza dessa responsabilidade (se se considerar que se trata de uma fiança legal, pode encontrar-se a justificação no disposto no art. 636º, nº 1, do Código Civil; se se considerar que se trata de uma responsabilidade sui generis, no domínio de culpa, pode invocar-se a solução geral do art. 323º, nº 1, do Código Civil). No âmbito do recurso de constitucionalidade, cabe apenas averiguar se a opção pela primeira solução ofende princípios ou normas constitucionais. A recorrente sustentou que ocorria tal violação. A decisão recorrida entendeu que não. Vejamos. 13. - A imposição de uma responsabilidade pessoal e solidária entre si aos gerentes ou administradores de sociedades de capitais, de responsabilidade limitada, pelo período da sua gerência ou mandato, responsabilidade referente aos débitos fiscais destas últimas, é uma medida com larga tradição no nosso Direito, remontando a 1929 como através se viu. Como escrevem Ruy de Albuquerque e António Menezes Cordeiro, trata-se de uma medida grave, mas que é justificada por algumas razões ponderosas. No que toca em especial aos débitos por contribuições à Segurança Social, escrevem estes autores: "No entanto, algumas razões ponderosas - descritas, aliás, em traços largos, no preâmbulo do referido Decreto-Lei nº 103/80 - explicam que os responsáveis pela gestão de certas empresas não sejam inteiramente dissociados do cumprimento dos deveres estabelecidos para com as instituições de previdência. Na verdade, as actuações destinadas a defraudar a Previdência e os interesses públicos que ela corporiza são condenáveis e devem ser reparadas; do mesmo modo, há que desincentivar técnicas de gestão que postulem, de modo consciente, o recurso sistemático ao não pagamento dos débitos à Previdência, como forma de financiamento das empresas" (Da Responsabilidade Fiscal Subsidiária: A Imputação aos Gestores dos Débitos das Empresas à Previdência e o Artigo 16º do Código de Processo das Contribuições e Impostos, in Ciência e Técnica Fiscal, nº 334-336, Lisboa, 1986, págs. 148-149). Estes autores sustentaram no estudo citado que disposições do tipo das contidas nos arts. 16º do CPCI e 13º do Decreto-Lei nº 103/80 (ou, acrescente-se, no art. 4º do Decreto-Lei nº 512/76) deviam ser interpretadas restritivamente, não bastando a qualidade formal de gerente ou administrador de uma sociedade de capitais para responsabilizar todos e quaisquer titulares desses órgãos sociais, mas devendo antes exigir-se que só fossem responsabilizados aqueles que agissem como gestores efectivos e não nominais, que exercessem efectivamente funções na sociedade devedora de impostos ou de contribuições à segurança social, nomeadamente as funções concretas que tivessem a ver com o cumprimento das obrigações fiscais. E, na linha da jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo recenseada nesse estudo, e da regulamentação introduzida pelo Decreto-Lei nº 49. 381, de 15 de Novembro de 1969, relativo à fiscalização das sociedades anónimas, preconizaram que a responsabilidade dos gerentes e administradores por dívidas durante o período da sua gerência ou mandato só abrangesse aqueles que, além de exercerem efectivamente o seu cargo, tivessem agido com culpa, isto é, com inobservância culposa dos deveres funcionais, no que toca ao pagamento dos débitos fiscais da sociedade por eles gerida: "Por tudo isto, pode assentar-se em que a imputação prevista no Decreto-Lei nº 103/80, artigo 13º, funciona contra os gestores que, violando ilicitamente e com culpa os seus deveres, não promovam ou impeçam o acatamento das obrigações das empresas respectivas para com a Previdência" (estudo cit., pág. 169). Esta orientação jurisprudencial e doutrinal, reforçada com a publicação do novo Código das Sociedades Comerciais de 1986, veio a originar uma intervenção legislativa. Através do Decreto-Lei nº 68/87, de 9 de Fevereiro, consagrou-se a aplicação, no domínio do Direito fiscal e do Direito da segurança social, do disposto no art. 78º do novo Código das Sociedades Comerciais, esclarecendo-se, no preâmbulo, não se justificar a distinção entre gestores meramente nominais e gestores de facto, pois que, "vistas bem as coisas, o titular de um cargo directivo que não o exerce efectivamente estará, com isso, pelo menos numa perspectiva virtual, a inobservar um dever de diligência, não justificando, pois, um regime de favor". Quer dizer, com o Decreto-Lei nº 68/87, estabeleceu-se o princípio de que, no domínio fiscal e das contribuições do chamado regime geral da previdência, os gerentes, administradores ou directores só respondem perante o Estado e outros credores públicos quando "pela inobservância culposa das disposições legais ou contratuais destinadas à protecção destes, o património social se torne insuficiente para a satisfação dos respectivos créditos" (nº 1 do art. 78º do Código das Sociedades Comerciais). Os gerentes, administradores ou directores podem, no domínio fiscal em sentido amplo, prevalecer-se das causas de exoneração previstas no art. 72º, nºs 2 e 4, do Código das Sociedades Comerciais (cfr. art. 78º, nº 5, deste diploma; sobre o Decreto-Lei nº 68/87, vejam-se Ruy de Albuquerque e Menezes Cordeiro, Aditamento ao estudo citado, onde sustentam que o mesmo tem "manifesta natureza interpretativa" - pág. 190; e Rui Barreira, A Responsabilidade dos Gestores de Sociedades por Dívidas Fiscais, in Fisco, ano 2, nº 16, Janeiro de 1990, o qual afirma igualmente que o diploma tem natureza interpretativa - págs 6-7). 14. - Tendo presente o regime jurídico da responsabilidade prevista no art. 16º do CPCI (para onde remetia o art. 4º do Decreto-Lei nº 512/76) e no art. 13º do Decreto-Lei nº 103/80, estamos em condições de afirmar que não se afigura constitucionalmente ilegítima a interpretação acolhida pelo Supremo Tribunal Administrativo no acórdão recorrido. Seguro é que tal responsabilidade está sujeita a prescrição. Mesmo admitindo que se aplica a tal responsabilidade o regime do art. 498º do Código Civil, a prescrição do crédito indemnizatório do Estado ocorreria num prazo de três anos a contar da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete, "embora com desconhecimento da pessoa do responsável e da extensão integral do dano, sem prejuízo da prescrição ordinária se tiver decorrido o respectivo prazo a contar do facto danoso". Ora, o regime de execução fiscal por reversão, tal como resulta da interpretação do art. 27º, § 1º, conjugado com o art. 146º, ambos do CPCI, acolhida nos dois acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, é o seguinte: o Estado ou o credor público moveram a execução contra a sociedade contribuinte, ignorando se esta possuía ou não bens penhoráveis, no momento de instauração de execução (no caso, em 1980). A partir desse momento, interrompeu-se a prescrição contra a sociedade devedora e os seus gerentes - que exerciam no período de nascimento das obrigações funções efectivas de gerência e não pagaram a dívida em nome da sua representada - visto que, só no momento em que se obteve a certeza de que não havia bens penhoráveis para a execução, podiam ser responsabilizados os seus gerentes. Não dispondo o Estado da possibilidade jurídica de demandar logo os gerentes, visto estes não serem responsáveis solidários da sociedade, mas meramente subsidiários, gozando do benefício de prévia excussão dos bens da sociedade, estes gerentes deviam contar com a eventualidade de uma responsabilização, se a sociedade contribuinte não tivessem bens penhoráveis, visto representarem esta última perante terceiros e exprimirem a vontade funcional respectiva. Tal interpretação das normas aplicáveis ao caso sub judicio, em especial no que toca à interrupção da prescrição, não viola o princípio constitucional da confiança ou o princípio do Estado de direito democrático. É que não é defensável que se pudesse dizer que, em casos como o dos autos, o Estado ou o credor público competente não tivessem exercido os seus direitos com diligência contra o devedor principal, ou que a sociedade recorrente pudesse legitimamente invocar a sua surpresa face à descoberta de que não tinha havido cumprimento por parte da mesma devedora principal. A interrupção de prescrição pela instauração da execução contra o devedor principal (de natureza societária) implica, após a citação deste e que deve ser imediata, o conhecimento dos órgãos sociais respectivos de que o Estado ou o credor público em causa pretendem cobrar coercivamente os seus créditos. Ainda que os gerentes ou administradores já não exerçam essas funções à data da instauração de execução, é razoável presumir que não ignoravam o incumprimento dos débitos fiscais pela sociedade por eles administrada, durante o período do respectivo mandato, como é razoável supor que tenham sido avisados dessa instauração ou, pelo menos, que contassem com ela por força do conhecimento que tinham do respectivo incumprimento. Embora a prescrição seja admitida não só no Direito civil, como ainda no Direito fiscal como meio de paralisar a exigência dos créditos de contribuições, impostos ou outros créditos tributários, ela não significa propriamente a extinção dos créditos, mas tão-só uma inexegibilidade por via judicial. O devedor tem, no direito civil, "a faculdade de recusar o cumprimento da prestação ou de se opor, por qualquer modo, ao exercício do direito prescrito", embora, se cumprir voluntariamente o seu débito após o decurso do prazo prescricional, não possa repetir o que prestou (art. 304º, nº 2, do Código Civil; a doutrina fala aqui de cumprimento de uma obrigação natural - cfr. A. Menezes Cordeiro, Direito das Obrigações, 2º vol., Lisboa, 1980, pág. 159; J.M. Antunes Varela, Das Obrigações em Geral, 7ª ed., Coimbra, 1991, pág. 719). No Direito fiscal, existem casos de conhecimento oficioso da prescrição invocável pelo contribuinte (§§ 2º e 3º do art. 27º CPCI), o que pode obscurecer, de certo modo, o regime civilista geral, o qual continua, porém, a ser acolhido como regra geral naquele ramo de Direito. Por outro lado, o prazo da prescrição começa a correr quando o direito puder ser exercido (art. 306º, nº 1). Em matéria de interrupção da prescrição, há-de o legislador gozar de poder de conformação do regime, não podendo dizer-se que, em todas as situações de pluralidade de responsáveis por um débito, em que alguns gozem do benefício de prévia excussão, só seja constitucionalmente legítima a solução do art. 636º, nº 1, do Código Civil (repare-se que, no domínio do Código Civil precedente, o seu art. 556º consagrava doutrina diversa em matéria de fiança no âmbito do direito privado, inspirada na regra acessorium principale sequitur - cfr. Cunha Gonçalves, Tratado de Direito Civil em Comentário ao Código Civil Português, vol. 3º, Coimbra, 1930, pág. 785; A. Vaz Serra, Fiança e Figuras Análogas, in Boletim do Ministério da Justiça, nº 71, págs. 85 e segs). Quer dizer, no caso previsto nos autos - em que é, no mínimo, duvidoso que se esteja perante uma fiança legal, e em que deve ponderar-se que nos encontramos no domínio de um ramo de Direito público, o Direito fiscal e se têm em especial atenção as relações orgânicas da sociedade devedora com os seus gerentes ou administradores - não pode falar-se, diferentemente do que pretende a recorrente, de uma violação de um direito desta à não frustração de expectativas jurídicas (a expectativa de não pagar os débitos exequendos), não podendo aceitar-se, que proceda a invocação por ela de um "investimento na confiança" em que os tribunais adoptassem uma interpretação diversa da acolhida no acórdão recorrido (cfr. sobre a violação dos princípios constitucionais da segurança, de confiança e de boa fé, os acórdãos deste Tribunal nºs 287/90, in Diário da República, II Série, nº 42, de 20 de Fevereiro de 1991, e 95/92, ainda inédito). De facto, e segundo a jurisprudência deste Tribunal, o princípio da confiança "garante inequivocamente um mínimo de certeza e segurança das pessoas quanto aos direitos e expectativas legitimamente criadas no desenvolvimento das relações jurídico-privadas, podendo afirmar-se que, com base em tal princípio, não é consentida uma normação tal que afecte de forma inadmissível, intolerável, arbitrária, ou desproporcionadamente onerosa aqueles mínimos de segurança que as pessoas, a comunidade e o direito têm de respeitar" (Acórdão nº 365/91, in Diário da República, II Série, nº 196, de 27 de Agosto de 1991). Ora, as razões de Direito público atrás referidas não implicam que a interpretação do § 1º do art. 27º CPCI feita pela decisão recorrida implique um sacrifício incomportável e desproporcionado para a recorrente, na sua qualidade de gerente da sociedade primitivamente executada, sendo compreensível que o Estado não tenha de suportar um prejuízo patrimonial só porque não foi possível encontrar bens penhoráveis na execução contra a contribuinte originária, de que era gerente a ora recorrente, através de dois quadros seus, os quais tinham a seu cargo o sector administrativo e financeiro daquela sociedade, contribuinte originária. A instauração da execução contra o responsável principal pode operar a interrupção da prescrição quanto aos responsáveis subsidiários, atendendo à eventualidade de contra eles reverter a mesma execução, independentemente de citação ou notificação dos mesmos , feita no momento de instauração de execução (neste ponto, não se crê que o novo Código de Processo Tributário haja inovado, relativamente à lei processual anterior, diferentemente do que é alegado pela recorrente). III 15. - Termos em que, pelas razões expostas, se decide negar provimento ao recurso, confirmando-se, em consequência, a decisão recorrida. Lisboa, 12 de Novembro de 1992 Armindo Ribeiro Mendes Antero Alves Monteiro Dinis Vítor Nunes de Almeida Alberto Tavares da Costa António Vitorino José Manuel Cardoso da Costa