0439/15 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A questão jurídica suscitada no recurso e que respeita à aplicação do n.º 3 do art.º 124.º do CPTA – preceito que considera relevante para efeito de alteração e revogação das providências cautelares decretadas a circunstância de a causa principal ter sido julgada improcedente por decisão pendente de recurso com efeito suspensivo –, quando esse recurso seja o de constitucionalidade, não suscita especiais dificuldades interpretativas e mostra-se insusceptível de fundar um paradigma de solução de casos do género.

II- No caso concreto, os tribunais administrativos disseram a sua última palavra quanto à regularidade jurídica da actuação pública no acto administrativo objecto da providência cautelar, inclusivamente quanto à conformidade constitucional da sua base legal. Ainda que a controvérsia sobre as opções públicas materializadas no acto expropriativo e na operação urbanística em que se insere se mantenha, a dúvida sobre as questões jurídicas relativas à actuação administrativa em causa deixa de ter importância fundamental e também não se depara uma situação em que a admissão do recurso se imponha pela clara necessidade de melhor aplicação do direito

Formação de Apreciação Preliminar

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. A…………, B…………, C…………, D…………, E…………, F…………, G…………, H………… e I………… interpõem recurso de revista excepcional do acórdão do TCA Norte (20/11/2014) que negou provimento a recurso da decisão do TAF de Braga (14/7/2014) que, no âmbito de providência cautelar em que é requerida, entre outros, VIANAPOLIS - Sociedade para o Desenvolvimento do Programa Polis em Viana do Castelo SA, revogou, ao abrigo do art.º 124.º do CPTA, a suspensão de eficácia, que havia sido decretada (em 31/10/2006), da declaração de utilidade pública da expropriação da parcela correspondente ao denominado "Edifício ………", para execução do "Programa Polis", em Viana do Castelo.

O TAF revogara a providência a requerimento da VIANAPOLIS, considerando alteração relevante das circunstâncias o facto de a acção principal de que a providência cautelar é dependência ter sido julgada improcedente, embora se encontre pendente recurso de constitucionalidade. O TCA Norte manteve essa revogação com a seguinte fundamentação:

“Ora, nos termos do n.º 3 do artigo 124.º do CPTA, a prolação de decisão proferida nos autos principais de que resulte a improcedência da causa principal, decidida por sentença de que tenha sido interposto recurso com efeito suspensivo, consubstancia uma alteração das circunstâncias inicialmente existentes para efeitos do n.º 1 do mesmo preceito, donde decorre que o facto dessa decisão ainda não ter transitado em julgado, por força do recurso interposto para o Tribunal Constitucional não é apta a afastar o juízo que daí decorre quanto à falta de um dos pressupostos necessários à manutenção da providência cautelar nos termos da alínea b), do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA.

Conforme se faz referência no Acórdão deste TCAN, de 06/11/2014, “o suficiente fumus non malus iuris - pressuposto para a adopção da providência cautelar no âmbito da alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA é substituído pela conclusão de manifesta “falta de fundamento da pretensão formulada” nos autos principais, em razão do juízo que ora se impõe decorrente do julgamento de improcedência da causa principal por sentença de que foi interposto recurso com efeito suspensivo”.

Perante o exposto, considerando a jurisprudência que tivemos o ensejo de citar, e o que se verteu na decisão recorrida, entendemos, tal e qual ali se julgou, que na situação subjudice ocorreu uma alteração das circunstâncias inicialmente existentes para o efeito do disposto nos n.ºs 1 e 3 do artigo 124.º do CPTA, com alteração de um pressuposto essencial à manutenção da providência cautelar em apreço, decorrente do facto de, posteriormente à sua concessão, se ter vindo a constatar ser manifesta a falta de fundamento da pretensão em sede de ação principal [note-se que, entretanto foram proferidas, não uma mas duas decisões que negaram a pretensão dos autores, ora Recorrentes, no âmbito do processo principal], com o que não se verifica um dos três pressupostos cumulativos necessários à manutenção da providência cautelar conservatória.”

2. As decisões proferidas pelos tribunais centrais administrativos em segundo grau de jurisdição não são, em regra, susceptíveis de recurso ordinário. Apenas consentem recurso nos termos do n.º 1 do art.º 150.º do CPTA, preceito que dispõe que das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

Como se refere na exposição de motivos do CPTA "num novo quadro de distribuição de competências em que o TCA passa a funcionar como instância normal de recurso de apelação, afigura-se útil que, em matérias de maior importância, o Supremo Tribunal Administrativo possa ter uma intervenção que, mais do que decidir directamente um grande número de casos, possa servir para orientar os tribunais inferiores, definindo o sentido que deve presidir à respectiva jurisprudência em questões que, independentemente de alçada, considere mais importantes. Não se pretende generalizar o recurso de revista, com o óbvio inconveniente de dar causa a uma acrescida morosidade na resolução dos litígio. Ao Supremo Tribunal Administrativo caberá dosear a sua intervenção, de forma a permitir que esta via funcione como válvula de segurança do sistema".

3. O acórdão recorrido confirmou a sentença de 1ª instância no sentido de que havendo duas decisões – a sentença do TAF e o acórdão do TCA, confirmando-a - no sentido da improcedência da acção principal, deixou de verificar-se o requisito da al. b) do n.º 1 do art.º 120.º do CPTA, apesar de ter sido interposto recurso de constitucionalidade que se encontra pendente, pelo que se justifica a revogação da providência nos termos dos n.ºs 1 e 3 do art.º 124.º do mesmo Código. Os recorrentes discordam, sustentando que o recurso pendente no Tribunal Constitucional versa sobre as questões de constitucionalidade que integraram o preenchimento do fumus non malus juris, pelo que eventual decisão favorável nesse recurso terá efeitos necessários sobre a base legal do acto em causa, levando a que o entendimento seguido pelos tribunais administrativos quanto à validade do acto expropriativo seja alterado em sentido oposto. Assim, em seu entender, não poderá considerar-se afastado o referido requisito da concessão da providência pelo facto de ter sido julgada improcedente a acção principal. E acrescentam que mal se compreenderia que numa questão de graves consequências para os numerosos destinatários, nomeadamente quanto ao direito de propriedade e à habitação, e de grande repercussão comunitária, se revogue a providência cautelar que impede a execução a escassos meses de o litígio conhecer uma decisão crucial sobre matéria sempre presente no ataque que foi movido ao acto administrativo em causa.

4. A questão jurídica principal suscitada no presente recurso respeita à aplicação do n.º 3 do art.º 124.º do CPTA – preceito que considera relevante para efeito de alteração e revogação das providências cautelares decretadas a circunstância de a causa principal ter sido julgada improcedente por decisão pendente de recurso com efeito suspensivo –, quando esse recurso seja o de constitucionalidade. Os recorrentes divergem da solução encontrada pelas instâncias, mas não se vê no que referem a propósito da interpretação e aplicação da norma uma questão de especial complexidade jurídica.

Efectivamente, como critério de indagação da “importância fundamental” de uma questão de direito poder-se-á estabelecer que essa qualificação é adequada quando implica operações exegéticas de acentuada dificuldade para esclarecer o sentido de um preceito legal ou para inteligir as suas conexões com outros lugares do sistema e é previsível que venha a ressurgir em contextos futuros, tendo a resposta que lhe venha a ser dada capacidade de expressão significativa em outros litígios.

O n.º 3 do art.º 124.º do CPTA, apesar de integrado num preceito que consagra uma solução inovadora, não parece suscitar, pelo seu texto ou conexões sistemáticas, especiais dificuldades interpretativas. E a circunstância de o recurso pendente ser um recurso de constitucionalidade não coloca, por si mesma, especiais problemas na interpretação ou aplicação da norma do n.º 3 do art.º 124.º. Com efeito, num sistema de controlo difuso como o nosso, as questões de constitucionalidade são apreciadas pelos tribunais administrativos no mesmo patamar de exigência e com a mesma vocação de definitividade que as demais (pelo menos quando as julga improcedentes). Se a apreciação da pretensão deduzida no processo principal envolve questões de constitucionalidade normativa, o tribunal tem sempre de resolvê-las, enquanto questões instrumentais da determinação de validade e sentido do direito infra-constitucional que lhe incumbe aplicar (art.º 204.º da Constituição), com o mesmo grau de indagação e de certeza prática com que resolve as demais questões jurídicas pertinentes. Se, como no caso, as julga improcedentes na acção principal, a afectação que isso pode ter sobre o juízo de fumus non malus juris anteriormente formulado e que levara à concessão da providência não passa a ser diferente, só por se tratar de questão de inconstitucionalidade, do que aquela que teria o julgamento de improcedência de quaisquer outras questões jurídicas relativamente às quais a decisão fosse susceptível de recurso com efeito suspensivo.

Acresce que aquilo para que se pretende obter a intervenção do STA é um mero juízo aplicativo, indesligável das circunstâncias do caso concreto e insusceptível de fundar um paradigma de solução de casos do género.

Não se vê, pois, que a questão que os recorrentes pretendem submeter a revista seja idónea a preencher, pela sua relevância jurídica, o conceito de “importância fundamental”.

5. É certo que já por diversas vezes se considerou preenchido o critério de admissibilidade da relevância social relativamente a outros episódios do litígio jurídico-público relativamente à expropriação e demolição do “Edifício ………” ou “Edifício ………”, apesar de a complexidade intrínseca da questão jurídica ou a possibilidade de expansão da controvérsia poderem não exceder o que é comum em casos do género.

Disse-se, por exemplo, no Ac. de 9/1/2008, Proc. 01029/07, cujo precedente os recorrentes invocam a seu favor:

“Desta perspectiva a questão seria insusceptível de amplificação transpositiva de uma doutrina aplicável fora do caso concreto, uma vez que não é possível definir em abstracto um tipo de fundamentação exigível, mas vista da perspectiva do interesse público a questão jurídica concreta adquire uma dimensão social de grande amplitude porque o assunto repercute-se manifestamente na qualidade da paisagem urbana dada a situação do imóvel em causa em ponto central da cidade, na zona histórica, e com uma volumetria destacada da envolvente como é do conhecimento de todas as pessoas que já estiveram em Viana do Castelo. Também é conhecido o facto de a opinião pública acompanhar com expectativa a evolução do caso. Além disso foi aprovado um plano que prevê as medidas a que os recorrentes se opõem e, portanto, existe interesse extensivo a toda a comunidade e especialmente relevante para os habitantes da cidade, na resolução adequada desta específica questão ambiental.

Portanto, o caso supera largamente a importância comum dos conflitos de interesses urbanísticos. Ainda do ponto de vista jurídico, a apreciação da causa pode atingir uma plataforma em que se haja de equacionar a questão da definição das balizas de intervenção jurisdicional em processo cautelar quanto à possibilidade de definir o interesse público de prosseguir na execução de um acto, ou ainda quanto ao nível de exigência do Tribunal em relação a exercício fundamentativo exigível da Administração, nestas circunstâncias. As enunciadas questões nem pelo facto de serem necessariamente analisadas na perspectiva do caso concreto, nem por virtude de os juízos jurídicos que o seu conhecimento implica serem de tipo subsuntivo, deixam de ter repercussão e relevância social e também, necessariamente, jurídica.

É certo que estamos no domínio da tutela cautelar em que a relação jurídica não é decidida quanto a aspectos substanciais nem é decidida definitivamente. Porém, a justiça cautelar está a assumir um papel determinante na defesa das posições dos intervenientes nas relações jurídicas de direito público e do ponto de vista social apresenta-se como fundamental uma correcta e segura definição do âmbito de intervenção do controlo jurisdicional cautelar, e também uma aplicação concreta especialmente exigente e correcta, sabido que é no âmbito da definição imediata entre o paralisar ou prosseguir uma actuação que se confrontam mais directa e incisivamente o interesse público e os interesses particulares. O carácter excepcional da revista apontado pelo artigo 150.º, recomenda o uso de critérios ainda mais exigentes para a admissão destes recursos em processos cautelares, mas tal não significa que existe um obstáculo legal intransponível quanto a admitir recursos para o STA neste domínio, antes se afigura desejável a sua intervenção, quando possível unificadora de critérios, desde que verificados, com acentuada intensidade, os requisitos do n.º 1 do preceito, isto é quando a relevância [social] da questão atinge importância fundamental, como é o caso”.

Continua a ter-se por adequada este critério de relevância social da questão, em situações de litigiosidade com elevados reflexos na comunidade e interessamento desta na solução, fundados em preocupações legítimas numa sociedade democrática quanto à gestão da coisa pública que faz com que litígios neste domínio assumam uma importância que os expande para lá da esfera jurídica formal dos sujeitos jurídicos portadores imediatos das pretensões em confronto.

Todavia, este aprofundamento da discussão das questões jurídicas a fim de esgotar o esclarecimento do direito e pacificar a divergência social que emerge de situações extremas, como pode considerar-se a expropriação com vista à demolição de um imóvel com impacto local significativo no âmbito de uma operação de requalificação urbanística em que avultam razões de ordem da estética das povoações, não pode alongar indefinidamente conflitos para que os tribunais já tenham esgotado o seu contributo normal, no plano que lhes é próprio.

Ora, quanto à regularidade jurídica da actuação pública materializada no acto administrativo objecto da providência cautelar, inclusivamente quanto à conformidade constitucional da sua base legal, já os tribunais administrativos disseram a sua última palavra. Em dois graus de jurisdição, no caso deste grupo de condóminos do edifício expropriado. Em três graus de jurisdição relativamente a outro grupo de condóminos, mas em que as questões em debate eram substancialmente idênticas (cf. ac. de 18/12/2013, Proc. 0775/13, disponível em www.dgsi.pt/jsta ). Ainda que a controvérsia sobre as opções públicas materializadas no acto expropriativo e na operação urbanística em que se insere se mantenha, a dúvida sobre as questões jurídicas relativas à actuação administrativa em causa deixa de ter importância fundamental.

Nestas circunstâncias, não se justifica a admissão da revista excepcional para saber se deve ou não manter-se a suspensão de eficácia. Não podem transpor-se para a presente situação as ponderações que, com invocação deste fundamento, levaram a admitir o recurso perante decisões que decretaram a providência porque a situação de dúvida ou incerteza acerca da sustentação jurídica da opção administrativa tem agora o influxo do julgamento de improcedência da acção no âmbito da jurisdição administrativa.

6. Finalmente, também não se depara uma situação em que a admissão do recurso se imponha pela clara necessidade de melhor aplicação do direito. A decisão tomada é uma das juridicamente possíveis, sendo pelo menos tão sustentável como a inversa. Na sua fundamentação o tribunal não evidencia erro manifesto de raciocínio ou na escolha ou interpretação do direito aplicável, nem preterição de princípios processuais fundamentais.

7. Decisão

Pelo exposto, decide-se não admitir a revista e condenar os recorrentes nas custas.

Lisboa, 28 de Maio de 2015. – Vítor Gomes (relator) – Alberto Augusto Oliveira – São Pedro.