470/1996 - Tribunal Constitucional

ACTA Aos quatorze de Março de mil novecentos e noventa e seis, achando-se presentes o Ex.mo Conselheiro Presidente José Manuel Moreira Cardoso da Costa e os Ex.mos Conselheiros Guilherme Frederico Dias Pereira da Fonseca, José Manuel de Sepúlveda Bravo Serra, Maria Fernanda dos Santos Martins Palma Pereira, Vitor Manuel Neves Nunes de Almeida, José Inácio Clímaco de Sousa e Brito, Armindo António Lopes Ribeiro Mendes, Alberto Manuel Portal Tavares da Costa, Antero Alves Monteiro Dinis, Luis Manuel César Nunes de Almeida, Messias José Caldeira Bento e Fernando Alves Correia, foram trazidos de novo à conferência os presentes autos, em que é requerente o Deputado A , a fim de neles ser ditada pelo Exmº Presidente, em conformidade com a decisão tomada pelo Tribunal na sessão plenária de 31 de Janeiro findo, e registada no competente livro, o seguinte: ACÓRDÃO Nº 470/96 Relatório. 1. O Deputado A , prevalecendo-se da faculdade conferida pelo nº 2 do artigo 6º da Lei nº 4/83, de 2 de Abril, na redacção da Lei nº 25/95, de 10 de Agosto, veio solicitar ao Tribunal Constitucional que não seja por este autorizada "a consulta pública da [...] declaração de rendimentos", que apresentou nos termos do disposto na mesma Lei. A tal respeito começa por dizer o seguinte: "Tendo em conta que na declaração de rendimentos e património, que apresentei nesse Tribunal, todo o meu património consiste em locais onde resido com os meus familiares, o direito à vida privada, minha e dos meus, seria violado pela divulgação pública de tal declaração". E nessa consideração, conjugada com a de que "a defesa da privacidade é para [si] uma questão de princípio", que sempre defendeu, e a de que "não tem sentido qualquer limitação dos direitos constitucionais para os titulares de cargos políticos e seus familiares", faz justamente radicar o seu pedido. 2. Nos termos do nº 1 do artigo 5º da L ei nº 4/83, de 2 de Abril, na redacção da Lei nº 25/95, de 18 de Agosto, "qualquer cidadão pode consultar as declarações" que os titulares de cargos políticos e equiparados estão adstritos, por força da mesma Lei, a apresentar no Tribunal Constitucional, "dos seus rendimentos, bem como do seu património e cargos sociais"; além disso, e nos termos do nº 1 do subsequente artigo 6º, também na redacção da dita Lei nº 25/95, "a divulgação do conteúdo" de tais declarações "é livre". Porém, no nº 2 desse artigo 6º, sempre na redacção da Lei nº 25/95, veio dispor-se que , "com fundamento em motivo relevante, designadamente interesses de terceiros, o titular do cargo pode opor-se à divulgação parcelar ou integral a que se refere o número anterior, competindo ao Tribunal Constitucional apreciar a existência ou não do aludido motivo, bem como da possibilidade e dos termos da referida divulgação". E, segundo o preceituado no nº 2 do artigo 107º da Lei do Tribunal Constitucional, na redacção da Lei nº 88/95, de 1 de Setembro, há-de o Tribunal fazê-lo em sessão plenária, realizadas que tenham sido as diligências instrutórias que o Presidente haja julgado conveniente promover. 3. Corporizando o requerimento em causa uma declaração de oposição da espécie acabada de referir, cumpre ao Tribunal, pois, apreciá-la, nos termos dos preceitos citados - o que, no caso, e face ao teor da mesma declaração, ele poderá fazer sem necessidade de, para o efeito, carrear quaisquer outros elementos instrutórios, complementares dos que já resultam da própria declaração de rendimentos e património a cuja consulta o requerente pretende opor-se. Tal apreciação - e ainda face ao teor da declaração de oposição em presença - implica que, na hipótese sub judice , se analisem, não apenas uma, mas duas questões: 1ª - a de saber se a oposição a que se refere o nº 2 do artigo 6º da Lei nº 4/83, acima transcrito, pode abranger a própria "consulta" das declarações de rendimentos e património, ou terá de cingir-se apenas à "divulgação" destas; 2ª - a de saber se ocorre, no caso, "motivo relevante" para a oposição. Fundamentos. 4. Suscita-se a primeira questão porque, na sistemática dada à Lei nº 4/83 pela Lei nº 25/95, e como resulta da transcrição antes feita dos seus artigos 5º e 6º, a "consulta" das declarações é tratada separadamente da "divulgação" do seu conteúdo, sendo no quadro do tratamento desta, e unicamente com referência expressa à mesma, que é contemplada a faculdade de oposição do declarante. Eis quanto basta, na verdade, para concluir pela inteira legitimidade e cabimento da pergunta e pela necessidade de dar-lhe resposta. Ora, se em tal resposta o Tribunal houvesse de ater-se unicamente aos elementos literal e sistemático da interpretação da lei, bem parece que ela não poderia ser outra senão a de que aos titulares de cargos políticos e equiparados, obrigados às declarações previstas na Lei nº 4/83, apenas é dado oporem-se à "divulgação" do respectivo conteúdo. De facto - dir-se-à - sendo a "consulta" e a "divulgação" do conteúdo duma declaração coisas diferentes em si mesmas, e distintas no tempo, e podendo, assim, constituir objecto de regulamentação diversa, nada impediria que o legislador confinasse em tais termos a faculdade de oposição - pelo que, sendo a lei, na sua letra, bastante clara nesse sentido, outro significado não deve ser-lhe atribuído. E tanto mais - acrescentar-se-á ainda - quanto tal conclusão, não só não é infirmada pelos trabalhos preparatórios da lei, como porventura será mesmo, de algum modo, por eles reforçada. Pese o que vem de dizer-se, entende o Tribunal, porém, que outra abordagem e outro tipo de considerações devem prevalecer na fixação do alcance da norma legal aqui directamente em causa - o nº 2 do artigo 6º da Lei nº 4/83: têm elas a ver, desde logo, com o objecto e a finalidade deste diploma, e a necessária e incindível ligação que, a essa luz, há-de estabelecer-se entre a "consulta" e a "divulgação" do conteúdo das declarações; e têm a ver, por outro lado e ainda, com a própria necessidade de não esvaziar de substância a oposição do declarante, quando reconhecida pelo Tribunal como fundada em "motivo relevante". Na verdade, se não se perder de vista - e é o primeiro ponto - que a Lei º 4/83, de acordo com a sua mesma epígrafe, tem como objecto viabilizar o "controlo público da riqueza dos titulares de cargos políticos" [sublinhou-se] e equiparados, e que, na versão da Lei nº 25/95, se entendeu ser para tanto necessário (ou, pelo menos, conveniente) facultar a livre consulta das declarações de património e rendimentos apresentadas por esses titulares, se não se perder isso de vista, compreender-se-á mal, decerto, a separação entre a possibilidade de fazer essa "consulta" e a de "divulgar" os elementos ou factos através dela conhecidos: é que, a estabelecer-se tal separação, e ao ocorrer a primeira possibilidade sem a segunda, a "consulta" já em nada servirá os fins da lei, posto que estes - como é óbvio - só serão atingidos através do conhecimento "público" e da crítica "pública" dos dados constantes das declarações, que sejam proporcionadas pela respectiva "divulgação". Por outro lado, se a livre consulta das declarações só tem sentido enquanto instrumento do conhecimento "público" do conteúdo das mesmas, então - e será o segundo ponto - haverá de concluir-se que a substância e eficácia da oposição facultada no nº 2 do artigo 6º ficará frustrada de antemão, se tal oposição só puder valer quanto à "divulgação" daquele conteúdo: é que a simples "consulta" às declarações consubstancia já, afinal, o seu conhecimento "público", e o que nesse preceito legal se pretende acautelar, mediante a faculdade de oposição aí consignada, é, evidentemente, que tal conhecimento "público" não tenha lugar, quando o Tribunal Constitucional reconheça que a ele se sobrepõe, no caso, um motivo ou interesse relevante, do declarante ou de terceiro. Ao que acresce - mesmo prescindindo desta consideração, e vendo as coisas num plano simplesmente pragmático - que de pouco ou nada valerá proibir a "divulgação" do conteúdo das declarações, se não ficar vedada simultaneamente a própria "consulta" das mesmas. Eis por que o Tribunal Constitucional entende que, reconhecida por ele a ocorrência de "motivo relevante" para aceitar a "oposição" do declarante, nos termos do nº 2 do artigo 6º da Lei nº 4/83, na redacção da Lei nº 25/95, ficará precludida inclusivamente a possibilidade de "consultar" a correspondente declaração, ou parte dela. Dir-se-á que, com um tal entendimento, o Tribunal faz uma interpretação "ampliativa" e, porventura, mesmo "correctiva" da lei. Mas esta última é - como se sabe - uma modalidade de interpretação admitida em direito, e no caso é a que se impõe para conferir harmonia de sentido ao texto legal em presença. 5. Se houvesse de deferir-se ao solicitado pelo requerente, tal significaria, pois, que ficaria vedada, não apenas a divulgação , mas inclusivamente a consulta da declaração por ele apresentada em obediência ao disposto na Lei nº 4/83 - assim se satisfazendo o pedido nos precisos termos em que ele vem formulado. Mas será que existe "motivo relevante" para esse deferimento, ou seja, para a oposição do requerente à consulta de tal declaração? É a segunda pergunta a que o Tribunal tem de responder. 6. Como resulta do que se deixou relatado, o requerente, Deputado A , baseia essa oposição numa razão de princípio : segundo ele, e basicamente, a possibilidade da consulta pública da sua declaração de património e rendimentos representará uma violação do seu direito, e do direito dos seus familiares, à vida privada, já que "não tem sentido qualquer limitação" desse direito constitucional, no tocante aos titulares de cargos políticos e seus familiares. É claro que, ao formular nestes termos a sua oposição, o que o requerente suscita, no fundo, é a questão da conformidade constitucional do ónus ou dever, que sobre ele impende, de submeter à consulta e ao conhecimento públicos o inventário do seu património e rendimentos - e, ao cabo, a questão da conformidade constitucional das normas que estabelecem tal ónus ou dever, a saber, as dos nºs 1 dos artigos 5º e 6º da Lei nº 4/83, na redacção da Lei nº 25/95. E tal questão põe-na face ao direito constitucional à vida privada, ou seja, o direito "à reserva da intimidade da vida privada e familiar", a que se refere o artigo 26º, nº 1, da Constituição, o qual cabe ainda relacionar com o direito à "inviolabilidade do domicílio", de que se trata no artigo 34º do mesmo texto fundamental. Ora, há-de reconhecer-se que, mesmo só posta assim, num plano de "princípio", a questão tem "pertinência", já que relaciona interrogativamente, sob o ponto de vista da respectiva legitimidade, uma certa solução legal com um referente constitucional cuja consideração é inteira e efectivamente cabida na formulação da correspondente resposta. E isto, por duas razões: por lado, e no plano do âmbito subjectivo do direito fundamental em causa, porque ele não pode deixar de ser reconhecido igualmente aos titulares de cargos políticos (se exactamente na mesma medida em que o é aos cidadãos em geral, será a questão) e, evidentemente, aos respectivos familiares; por outro lado, e no plano da extensão objectiva ou do conteúdo do mesmo direito, porque este, enquanto direito constitucional, não cobrirá apenas o núcleo mais íntimo da vida pessoal, mas incluirá ainda outros aspectos da vida privada das pessoas, inclusive de natureza "material", económica ou patrimonial (até onde, será igualmente a questão). Que é assim - quanto a este último ponto - já o reconheceu, de resto, o Tribunal, no seu Acórdão nº 278/95 (no DR, II, 28-7-95), tirado pela 2ª Secção; e é também o pressuposto de que afinal parte o próprio legislador da Lei nº 25/95, quando, na nova redacção que dá ao nº 4 do artigo 6º da Lei nº 4/83, provê para a hipótese de a infracção do disposto nos números anteriores configurar justamente uma "violação da reserva da vida privada". Ou seja: mesmo posta no plano em que o requerente a põe, a questão tem sentido, e não pode ser liminarmente rejeitada, porque a solução ou regime consagrado nos nºs 1 dos artigos 5º e 6º da Lei nº 4/83, na redacção da Lei nº 25/95, implica ou pode implicar uma restrição ou, de todo o modo, um limite ao direito fundamental supra enunciado, e tem, por isso, de ser constitucionalmente "justificado". 7. No caso concreto em presença, todavia, não se torna necessário procurar e fornecer, na íntegra, uma tal "justificação": haverá tão-só que fazê-lo quanto àquela ou àquelas dimensões das normas legais mencionadas nele efectivamente aplicáveis - dimensão ou dimensões essas que, por seu turno, se haverão de identificar e delimitar a partir do próprio conteúdo da declaração de património e rendimentos apresentada pela requerente, e a cuja consulta ele pretende opor-se. Ora, compulsando essa declaração, verfica-se que, para além do valor do rendimento bruto constante da última declaração apresentada pelo requerente para efeitos de imposto sobre o rendimento das pessoas singulares, nela apenas são indicados bens móveis e imóveis e um direito ( recte , a correspondente obrigação) sujeitos a registo. De modo que, a pergunta a fazer no caso é esta: será que o conhecimento público destes elementos constitutivos da situação patrimonial lato sensu - isto é, do património, em sentido estrito, e dos rendimentos - do requerente, e só deles , através da consulta livremente facultada a qualquer cidadão pelo nº 1 do artigo 5º da Lei nº 4/83, na redacção da Lei nº 25/95, viola o direito constitucional do mesmo recorrente, e seus familiares, à "reserva da intimidade da vida privada"? Ou, vistas as coisas "objectivamente", da perspectiva da norma legal citada: será que tal norma, enquanto permite a consulta e o conhecimento, por um "qualquer do povo" de elementos patrimoniais, como os mencionados, de um titular de cargo político, infringe a norma constitucional que reconhece e garante esse direito? 8. Circunscritas assim as perguntas a que o Tribunal tem de dar resposta, de um ponto ou premissa básica haverá, desde logo, de partir-se: é ela a de que, se aos titulares de cargos políticos não pode negar-se sem mais, em razão dessa sua qualidade, o direito constitucional à privacidade, tão-pouco esse direito terá de ser-lhes reconhecido exactamente na mesma medida em que o for a um qualquer particular, a uma qualquer pessoa não investida no exercício de funções públicas. Não faltam na Constituição princípios que permitem fundar ou mesmo impor esse entendimento: é o caso, desde logo, do próprio princípio da representação popular e da sua lógica num Estado-de-direito-democrático (artigo 48º e artigos 111º e 112º); e é o caso, depois, de princípios (no fundo, dele decorrentes ou a ele ligados) como o da "responsabilidade" dos titulares de cargos políticos (artigo 120º) e dos agentes públicos em geral (cfr. artigo 271º), o da exclusiva subordinação da actividade administrativa e dos agentes do Estado e mais entes públicos ao interesse geral (artigos 266º, nº 1, e 269º) e o da "imparcialidade" da Administração (artigo 266º, nº 2). Seguramente, na verdade, que estes princípios, no seu conjunto ou em separado, postulando a livre crítica da acção política e da acção pública em geral e a "transparência" de actuação dos respectivos agentes, conduzem a que possa haver aspectos da vida das pessoas, cobertos em geral pela "reserva da intimidade da vida privada", que já não devam ser protegidos por essa mesma reserva, quanto estejam em causa titulares de cargos políticos ou equiparados. Isto é: conduzem a que esse direito fundamental à reserva da intimidade da vida privada possa conhecer limites ou restrições específicas quanto aos titulares dessas funções, e em razão precisamente dessa sua qualidade. Ponto - e ponto essencial - é, todavia, que tais limites ou restrições a um direito fundamental respeitem as exigências constitucionais básicas na matéria (cfr. artigo 18º), e nomeadamente as duas seguintes: que observem um critério ou princípio de "proporcionalidade", não se traduzindo numa solução excessiva, seja à luz dos valores constitucionais que se visa preservar, seja inclusivamente em si mesma; e que deixem intocado o conteúdo ou núcleo essencial do direito - isto é, aquela sua dimensão que representa uma mais directa e intrínseca decorrência da dignidade da pessoa humana, e sem cuja observância este valor primacial ficará irremediavelmente postergado. Ora, será que tais exigências são desrespeitadas pela norma do nº 1 dos artigos 5º e 6º da Lei nº 4/83, na redacção da Lei nº 25/95, na precisa dimensão ou dimensões em que são aplicáveis ao caso sub judice ? O Tribunal entende que não: dir-se-á de seguida, muito concisamente, porquê. 9. Os elementos ou aspectos da vida "privada" dos titulares de cargos públicos e equiparados que são "publicizados" pelo quadro normativo e institucional estabelecido pela Lei nº 4/83, na redacção da Lei nº 25/95, e em particular pelos citados preceitos desse diploma, reportam-se à correspondente esfera patrimonial ou económica. Ora, não pode dizer-se que a "publicização" de elementos dessa natureza - para usar a epígrafe da lei: um "controlo público da riqueza dos titulares de cargos políticos" -, na sua ideia ou princípio reitor, não constitua um meio ou instrumento adequado ao reforço da observância e respeito dos princípios, supra referidos, por que há-de pautar-se a acção política, e mesmo toda a acção pública, e não possa contribuir para a criação de um clima de maior "transparência" e "confiança" nas relações entre os agentes dessa acção e aqueles que, directa ou indirectamente, os mandatam para o exercício dela. Podem porventura questionar-se (e haverá, decerto, quem o faça) a "extensão", sobretudo subjectiva, dessa publicização e, em especial, o seu "modo" (um direito ad nutum de consulta das declarações apresentadas), tal como estabelecidos actualmente pela lei; quanto, porém, ao seu "princípio" (e pondo entre parênteses, por agora, os termos em que o mesmo se concretiza), haverá de reconhecer-se que ele representará uma limitação ou uma restrição à privacidade dos titulares de cargos políticos que não pode ter-se por inadequada à luz daqueles outros valores constitucionais. Ora, dentro deste pano de fundo, afigura-se não sofrer grande dúvida a conclusão de que a possibilidade de livre consulta pública e divulgação das declarações previstas na Lei nº 4/83 no tocante a elementos patrimoniais, delas constantes, sujeitos a registo - e é a primeira das dimensões em que a correspondente norma é aplicável no caso sub judice - não violará o direito à reserva da intimidade da vida privada dos respectivos declarantes, nem de familiares seus: basta, a tal respeito, lembrar que tais elementos patrimoniais já por princípio são "públicos" ou "publicizáveis", como resulta do disposto no artigo 104º do Código de Registo Predial e no artigo 58º do Decreto-Lei nº 55/75, de 12 de Fevereiro (Regulamento do Registo de Automóveis). É certo que, poder aceder ao conhecimento da titularidade e da situação jurídica de um certo bem, móvel ou imóvel, através do correspondente registo, não é o mesmo que poder conhecer de uma vez - através de um acto singular, orientado, não em razão dos bens em si, mas do respectivo titular - o elenco dos bens dessa natureza pertencentes a determinada pessoa. De todo o modo, subsiste a possibilidade de acesso público ao conhecimento da titularidade dos mesmos - e isso é seguramente o bastante, se não até para excluir o conhecimento dessa titularidade do próprio âmbito de protecção do direito à "reserva da intimidade da vida privada", de que se trata no artigo 26º, nº 1, da Constituição, ao menos para entender que na possibilidade, tal como concebida nos nºs. 1 dos artigos 5º e 6º da Lei nº 4/83, na redacção da Lei nº 25/95, do conhecimento pelo público desse facto, quando estejam em causa titulares de cargos políticos, não vai uma limitação ou restrição daquele direito fundamental que seja desproporcionada ou excessiva ou o afecte no seu conteúdo essencial. A questão é mais complexa no tocante à segunda das dimensões desses preceitos que importa considerar no caso em apreço, a saber, a do conhecimento público e divulgação do total dos rendimentos brutos constantes da última declaração apresentada para efeitos de imposto sobre o rendimento das pessoas singulares. É que, diferentemente do que sucede com a titularidade e situação jurídica dos bens sujeitos a registo, o princípio, ao nível da legislação ordinária, quanto a esse outro dado, é o da sua "confidencialidade", como resulta hoje da regra enunciada no artigo 17º, alínea d), do Código de Processo Tributário, regra do teor seguinte: "A actividade tributária respeitará, designadamente: [...] d ) a confidencialidade dos dados relativos à situação tributária dos contribuintes" [sobre o alcance deste princípio da "confidencialidade fiscal", e em termos que seguramente colocam ao abrigo dele o valor dos rendimentos brutos declarados para efeitos de IRS, v. CARLOS PAMPLONA CORTE-REAL, JORGE BACELAR GOUVEIA e JOAQUIM P. CARDOSO DA COSTA, Breves reflexões em matéria de confidencialidade fiscal , em "Ciência e Técnica Fiscal", nº 308 (Out.-Dez. 1992), maxime nºs 3 a 5]. Não obstante, entende o Tribunal que as normas em causa tão pouco nesta sua outra vertente aplicativa violam o direito à privacidade, de que se trata no preceito constitucional supra citado. E a razão está, desde logo, no facto de o valor dos rendimentos brutos declarados para efeitos de IRS constituir um elemento privilegiado para avaliar a situação patrimonial e económica do respectivo titular. Ora, assim sendo, e se há princípios e valores constitucionais, como os atrás assinalados, susceptíveis de justificar o reconhecimento de limites ou restrições ao direito à reserva da vida privada, em particular no domínio patrimonial, dos titulares de cargos políticos, então dificilmente poderá encontrar-se melhor justificação para tanto do que no respeitante, justamente, à revelação e conhecimento público do valor dos rendimentos declarados para efeito de liquidação do imposto pessoal. Ao que acresce que esse valor se traduz numa mera expressão quantitativa global, que nada diz, designadamente, sobre a fonte ou proveniência dos correspondentes rendimentos. Eis por que, a considerar-se que o elemento de natureza patrimonial ou económico agora em causa cai, em princípio, no âmbito do direito constitucional à reserva da vida privada, a possibilidade do seu conhecimento público, quando estejam em causa titulares de cargos políticos (e só essa hipótese importa considerar agora), através do mecanismo dos nºs 1 dos artigos 5º e 6º da Lei nº 4/83, na redacção da Lei nº 25/95, não representará, de todo o modo, uma restrição excessiva desse direito, nem um encurtamento do seu conteúdo essencial. III . Decisão 10. Em vista do exposto, e porque o requerente, Deputado A , apenas invoca, para opor-se à consulta e divulgação da declaração de património e rendimentos - apresentada nos termos do artigo 1º da Lei nº 4/83, na redacção da Lei nº 25/95 - a "razão de princípio" cuja falta de fundamento se mostrou, o Tribunal Constitucional decide que não existe no caso "motivo relevante", como se exige no nº 2 do artigo 6º da mesma Lei, naquela mesma redacção, para a oposição declarada, pelo que indefere o requerido.