23/84 - Tribunal Constitucional

2.ª Secção. Relator: Conselheiro Messias Bento Acordam, em conferência, no Tribunal Constitucional: I — Relatório 1 — A. respondeu, no Tribunal Judicial do Sei­xal, pela contravenção p. e p. pelo artigo 46.º, n.º 1, do Código da Estrada, em virtude de ter sido surpreendido a conduzir um veículo auto­móvel ligeiro misto, sem que se achasse habilitado legalmente a fazê-lo. O réu era delinquente primário. Na aplicação da pena — lê-se na sentença —, não foi tomado em conta o disposto no artigo 1.º, alínea h), do Decreto-Lei n.º 187/82, de 15 de Maio, por a respectiva norma ter sido considerada organicamente inconstitucional, uma vez que a matéria aí regulada — considerou-se — é da exclusiva competência da Assembleia da República, conforme ao dis­posto no artigo 167.º, alínea e), da Constituição. 2 — Tendo o Ministério Público interposto recurso desta sentença, veio a Relação de Lisboa a confirmá-la, pelo seu acórdão de 15 de Dezembro de 1982. Recusou-se, aí, tal como o fizera a sentença recorrida, com fun­damento em inconstitucionalidade, a aplicação da citada alínea h) do artigo 1.º, do Decreto-Lei n.º 187/82, de 15 de Maio, e disse-se que também se recusava a aplicação da alínea i) do mesmo artigo 1.º e do artigo 4.º do citado Decreto-Lei n.º 187/82, referindo-se, decerto por lapso, que aquela sentença já se decidira também por tal recusa. E recusou-se, de igual modo por inconstitucionalidade, a aplicação do artigo 1.º, alínea d), do Decreto Regulamentar n.º 40/77, de 16 de Junho. Fundamentalmente, para o Tribunal da Relação, o juízo de inconsti­tucionalidade assentou em que o princípio da reserva de lei (lei parla­mentar ou decreto-lei parlamentarmente autorizado) vale nos mesmos ter­mos para os crimes e para as contravenções, uma vez que a Constituição não define essa reserva de modo diferente e as sanções criminais impli­cam um sacrifício «constitucionalmente idêntico», seja qual for o tipo de ilícito por que forem aplicadas. 3—É deste Acórdão que vem o presente recurso, restrito à questão de inconstitucionalidade, o qual, interposto para a Comissão Constitu­cional, acabou por transitar para este Tribunal, onde os autos começaram por ir à conferência para se alterar o respectivo efeito, de meramente devo­lutivo, para suspensivo. 4 — O Ex.mo Magistrado do Ministério Público, nas suas alegações, acentua que a questão de inconstitucionalidade que, aqui, vem posta tem que ser decidida à luz do artigo 167.º, alínea e), da Constituição (redac­ção de 1976). Sustenta, depois, que «parece não haver dúvidas que maté­rias como a alteração de multas em sede contravencional nem assumiam nem assumem, a dignidade para caber na reserva (relativa) de competên­cia legislativa da Assembleia da República». E conclui que, por isso, se deve dar provimento ao recurso, revogando-se o acórdão recorrido para ser reformado de acordo com a decisão desta questão. 5 — Corridos os vistos legais, cumpre, agora decidir. Trata-se aqui, de saber tão-só se as normas constantes do artigo 1.º, alínea h), e do artigo 4.º, do Decreto-Lei n.º 187/82, de 15 de Maio, e bem assim do artigo 1.º, alínea d), do Decreto Regulamentar n.º 40/77, de 16 de Junho (este tão-só na parte em que aumentou a multa do artigo 46.º, n.º 1, do Código da Estrada, de 1000$ a 2000$, para 5000$ a 25 000$) são ou não inconstitucionais, designadamente por violarem o artigo 167.º, alí­nea e), da Constituição, na redacção de 1976, que é a norma aqui apli­cável, por ser a que vigorava no momento em que aqueles diplomas legais foram editados. Não curaremos, pois, de saber se a alínea d) do artigo 1.º do Decreto Regulamentar n.º 40/77, de 16 de Junho, na pane em que, visando os casos de reincidência, elevou a multa para um mínimo de 10 000$ e um máximo de 50 000$, é ou não inconstitucional. Tal como não procedere­mos a essa indagação quanto à alínea i) do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 187/82, de 15 de Maio, uma vez que a sanção pecuniária aí cominada também só poderia ser aplicada ao réu se ele fosse reincidente — o que, como se disse, no caso, não acontece. Mas, então, sendo assim, não houve uma recusa real de aplicação de tais normativos. Como o recurso é restrito à questão da inconstitucionalidade das nor­mas efectivamente desaplicadas pelos tribunais no julgamento dos casos que lhes são submetidos, não abarca ele as normas que o tribunal a quo haja decidido declarar inconstitucionais, sem que estivesse em causa a sua aplicação ou desaplicação à questão sub iudice (v. em idêntico sentido, Acórdão deste Tribunal n.º 8/84, ainda inédito). Nem, de resto, se entenderia que fosse de outro modo, pois a deci­são que sobre a (inconstitucionalidade de tais normas aqui viesse a tomar-se nunca poderia repercutir-se no julgamento do caso concreto. Ora, o interesse processual é requisito que deve valer relativamente a todos os actos do processo (v. Acórdão deste Tribunal n.º 12/83, in Diário da República, 2.ª serie, n.º 24, de 28 de Janeiro de 1984) e, no caso, ele não existiria. Por isso, o que, então, no fundo, se estaria a jul­gar era uma questão teórica ou académica — o que, em sede de fiscali­zação concreta da constitucionalidade, seria, de todo, inadmissível. Vejamos então. II — Fundamentação 1 — O artigo 46.º, n.º 1, do Código da Estrada, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 39 672, de 20 de Maio de 1954, punia com multa de 1000$ a 2000$ e prisão até um mês aquele que, não sendo reincidente, conduzisse veículos automóveis na via pública, sem habilitação legal. O artigo 1.º, alínea d), do Decreto Regulamentar n.º 40/77, de 16 de Junho (editado ao abrigo do § único do artigo 1.º daquele Decreto-Lei n.º 39 672, que dispõe que o «o Código pode ser alterado por decre­tos simples [...]») veio aumentar o mínimo daquela multa para 5000$ e o seu máximo para 25 000$, respectivamente. Por último, o artigo 1.º, alínea h), do Decreto-Lei n.º 187/82, de 15 de Maio, elevou aquele mínimo de 5000$ para 10 000$. E o seu artigo 4.º fixou o máximo da multa aqui em causa no equivalente ao quíntuplo do limite mínimo, ou seja, em 50 000$. 2— A actualização questionada foi, pois, feita pelo Governo, da pri­meira vez, por decreto regulamentar e, depois, por decreto-lei. Há, assim, desde logo, que saber se, deste modo, o Governo invadiu ou não a área de competência da Assembleia da República, uma vez que o artigo 167.º, alínea e), da Constituição (redacção de 1976) preceitua que: É da competência exclusiva da Assembleia da República legis­lar sobre […]: e) Definição dos crimes, penas […]. Como logo se vê, esta regra de competência terá sido infringida, se a palavra penas figurar, ali, com o sentido amplo de reacção criminal. Não o terá sido, se tiver, antes, um sentido técnico, restrito, querendo significar tão-só a reacção aplicada a um crime e, além disso, dever entender-se que o Governo, no tocante à área contravencional, pode não só editar decretos-leis, como até regulamentos. 3— A Comissão Constitucional debruçou-se várias vezes sobre este pro­blema. Num primeiro momento, pronunciou-se no sentido de se não poderem excluir da competência reservada da Assembleia da República para a definição de crimes e penas quaisquer reais ou pretensas «bagate­las penais», por sempre ir, aí, implicado «o equacionamento significativo dos valores de justiça, da defesa social e do respeito pelos direitos do homem» (v. Parecer n.º 2/76, in Pareceres..., vol. I, pp. 23 e segs.). Depois, porém, passou a decidir uniformente que a competência reser­vada da Assembleia da República não abrange a matéria das contraven­ções, mas tão-só os crimes e as penas criminais (v. Pareceres n.ºs 19/77, 28/77, 28/78, 1/79 e 4/81, in Pareceres..., vol. 2.º, pp. 145 e segs., vol. 3.º, pp. 253 e segs., vol. 7.º, pp. 3 e segs., vol. 7.º, pp. 145 e segs., vol. 14.º, pp. 205 e segs. V. também Acórdão n.º 362, in Apêndice ao Diário da República de 18 de Janeiro de 1983, pp. 24 e segs.). 4— A doutrina vai também nesse sentido. Assim, Cavaleiro de Ferreira, depois de pôr em destaque a função garantística do princípio da legalidade penal («nullum crimen sine lege; nulla poena sine lege») — visa-se, de facto, limitar o poder de punir do Estado, reservando exclusivamente para a lei parlamentar a função de incri­minar e de cominar penas —, acrescenta que ele se refere apenas aos cri­mes em sentido estrito, e não também às contravenções. «Quanto a estas — diz — a sua previsão e punição pode constar de lei em sentido mate­rial; os limites das penas a cominar em regulamento têm que constar, porém, de leis que os fixem precedentemente» (Direito Penal Português, I, Lisboa 1981, p. 91). Também Afonso R. Queiró (Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 114.º, p. 243) escreve: As contravenções policiais e as correspondentes sanções podem apresentar-se-nos sob a forma de leis ou de decretos-leis, de regu­lamentos gerais de polícia provindos do Governo (decretos regula­mentares) e de regulamentos locais (regulamentos distritais e pos­turas municipais ou paroquiais). Figueiredo Dias, depois de dizer que a competência reservada da Assembleia da República se circunscreve, na matéria, à definição dos cri­mes e das penas, acentua que «as penas aí referidas [na alínea e) do artigo 167.º] são exclusivamente, as penas criminais» (v. voto de vencido aposto no Acórdão n.º 362 da Comissão Constitucional citado atrás). Não longe desta opinião parece andar também José de Sousa e Brito («A lei Penal na Constituição», in Estudos Sobre a Constituição, Lisboa, 1978, 2.º vol. pp. 197 e segs., especialmente, pp. 238 a 241). Em França, onde o artigo 34.º do texto constitucional reserva à lei «a determinação dos crimes e dos delitos bem como das penas que lhes são aplicáveis», entende-se, em geral, que a definição das contravenções e das sanções respectivas releva da competência do Governo, ou seja, do domínio do regulamento. Objecto de discussão é, aí, tão-só a questão de saber se o limite dessa competência regulamentar se encontra no dever de não ultrapassar o máximo de multa e de prisão fixados pelos artigos 465.º e 466.º do respectivo Código Penal ou se, em tal competência, não se compreende, sequer, o estabelecimento de quaisquer penas que sejam privativas da liberdade (sobre isto, veja-se, desenvolvidamente, Geor­ges Vedei, Droit Administratif, Thémis, PUF, 7.a ed., 1980, pp. 294 a 296. V. também J. Chardeau, Le domaine de La Loi et du Rêglement, Económica, Presses Universitaires d'Aix-Marseille, 2.ª ed., p. 157). 5 — Por nossa parte, também não descobrimos razões — e nem elas são trazidas pelo acórdão recorrido — para alterar o entendimento, que tem sido praticamente pacífico, no sentido de que o Governo se acha cons­titucionalmente habilitado a legislar sobre as sanções aplicáveis às contra­venções, designadamente — como fez nos casos que nos ocupam — aumentando os quantitativos das multas respectivas. É que, não se vê que a Constituição de 1976 tenha pretendido inovar nesta matéria. Um legislador razoável, com efeito, só se decide a inovar «sob a pressão de exigências bastante apreciáveis» (Manuel de Andrade, Sentido e Valor da Jurisprudência, Coimbra, 1973, P. 27), que, no caso, se não verificavam. Depois, «quando pretende introduzir inovações, cos­tuma deixá-las bem vincadas na própria letra dos textos» — o que, aqui, não fez —, uma vez que, «na dúvida, parte-se do princípio de que o legislador se quis ater ao direito previgente» (A., ob. e loc. cit.). Ora, no domínio da Constituição de 1933, tal como já anteriormente sucedia no da Carta Constitucional e no da Constituição de 1911, sem­pre se entendeu que só os crimes constituíam reserva de lei formal, bas­tando, quanto às contravenções, que esta definisse a respectiva matéria e o limite máximo das penalidades (V. José de Sousa e Brito, loc. cit., pp. 239 e 240). E há-de convir-se que essa é uma solução razoável, pois mal se entenderia que o Governo e os órgãos do poder regional e local não pudessem criar contravenções, para sancionar certas das disposições genéricas dos seus órgãos legislativos e regulamentares. Uma tal impossi­bilidade comprometeria, decerto muito gavemente, a eficácia do Execu­tivo e a autonomia regional e local. Mais ainda: contrariamente ao que se sustenta na decisão recorrida, as penas criminais não implicam um sacrifício «constitucionalmente idên­tico» ao que importam as sanções cominadas para as contravenções, coisa que é sobremaneira evidente, quando estas revestem natureza pecuniá­ria. E isso, justamente porque umas e outras são substancialmente distin­tas. Aquelas — as penas — são a última ratio da política criminal, o recurso último do Estado para proteger os bens jurídicos fundamentais da comunidade. Com elas, pretendem-se tutelar bens jurídicos que são concretizações dos valores constitucionais ligados aos direitos, liberdades e garantias fundamentais (cf. J. Figueiredo Dias, «Direito Penal e Estado-de-Direito Material», separata da Revista de Direito Penal, Forense, Rio de Janeiro, 1982, p. 45). De facto, num Estado de Direito democrático, baseado na dignidade da pessoa humana (artigo 1.º da Constituição), o Direito Penal (de justiça) só deve intervir «ali, onde se verifiquem lesões insuportáveis das condições comunitárias essenciais de livre realização e desenvolvimento da personalidade de cada homem» (J. Figueiredo Dias, «Os Novos Rumos da Política Criminal e o Direito Penal Português do Futuro», separata da Revista da Ordem dos Advogados, Lisboa, 1983, p. 11), As sanções pecuniárias cominadas para as contravenções — únicas que, aqui, há que considerar — essas são, de entre a utensilhagem coercitiva de que o Estado lança mão, daquelas com que se visa proteger bens jurí­dicos, que são concretizações dos valores constitucionais ligados aos direi­tos sociais e à organização económica do Estado. Ou, dito de outro modo, o que, com elas, se quer garantir são, não já «valores ou interesses fun­damentais da vida comunitária ou da personalidade ética do homem, mas simples valores de criação ou manutenção de uma certa ordem social e, por consequência, mais ou menos estranhos — isto é: indiferentes — à ordem moral» (Eduardo Correia, Direito Criminal, I, Coimbra, 1963, pp. 28/29). Trata-se, assim, de sanções que, integrando-se ainda na matéria jurídico-penal, todavia, já não são «penas criminais». O mal que com elas, se impõe, visa apenas o cumprimento de um dever, embora possa secun­dariamente, tal como o imposto pelas penas criminais, ter um carácter reprovador e, simultaneamente, intimidar, não só quem o sofre, como até a generalidade das pessoas (cf. Eduardo Correia, ob. cit., p. 30/31). 6 — Feito este apontamento, há que concluir que o Governo, ao edi­tar as normas constantes da alínea h) do artigo 1.º e do artigo 4.º, do Decreto-Lei n.º 187/82, de 15 de Maio, e bem assim da alínea d) do artigo 1.º do Decreto Regulamentar n.º 40/77, de 16 de Junho (este, tão-só na parte em que aumentou a multa do artigo 46.º, n.º 1, do Código da Estrada, de 1000$ a 2000$, para 5000$ a 25 000$), não inva­diu a reserva de competência da Assembleia da República. Mas, então, as normas que o Tribunal da Relação de Lisboa deixou de aplicar, neste processo, na decisão do caso submetido a seu julgamento, não violam a alínea e) do artigo 167.º da Constituição, na redacção de 1976. E também não infringem qualquer outra norma ou princípio cons­titucional, porque — e visando agora tão-só a norma constante da alínea d) do artigo 1.º do Decreto Regulamentar n.º 40/77, de 16 de Junho, na parte aqui questionada — se está, aí, em presença de norma que se inscreve num regulamento emitido ao abrigo de preceito legal — o artigo 1.º, § único, do Decreto-Lei n.º 39 672, citado — que consentia a des­legalização. Ora, a deslegalização era, ao tempo, constitucionalmente admissível. E era-o, porque, intervindo o legislador, nas matérias não reser­vadas à lei — como escrevem Enterria e Fernandez, Curso de Derecho Administrativo, I, 1979, p. 247, citado por Afonso R. Queiró. «Teoria dos Regulamentos» in Revista de Direito e Estudos Sociais, ano XXVII (1980), p. 11, nota 8 —, sobretudo «por um simples princípio de ordem formal», e não «pela natureza intrínseca das relações», a deslegalização aceitava-se, aí, perfeitamente. III — Decisão Nesta conformidade, acorda-se em dar provimento ao recurso e em ordenar, por isso, que o tribunal a quo reforme a sua decisão em confor­midade com o julgamento sobre a questão de inconstitucionalidade. Sem custas, por não serem devidas. Lisboa, 29 de Fevereiro de 1984. — Messias Bento — Mário de Brito — José Magalhães Godinho — José Manuel Cardoso da Costa — Mário Afonso — Luís Nunes de Almeida (vencido, nos termos da decla­ração de voto junta) — Armando M. Marques Guedes. DECLARAÇÃO DE VOTO Votei vencido por entender que as normas em apreço se encontravam feridas de inconstitucionalidade orgânica, por violação do disposto na alí­nea e) do artigo 167.º da Constituição, na sua versão originária. Efectivamente, muito embora a definição das contravenções e das pena­lidades que lhes são aplicáveis não constituísse matéria da exclusiva com­petência da Assembleia da República, a esta competia fixar, no entanto, com carácter genérico, as penas máximas aplicáveis às contravenções. Na verdade, reservando a Constituição à Assembleia da República a «definição dos crimes e penas», como forma de garantir mais cabalmente os direitos fundamentais dos cidadãos, mal se compreenderia que o Governo (ou os órgãos das regiões autónoma ou as autarquias locais) pudesse, fora do quadro geral das penas genericamente definido pela assembleia parlamentar, vir a cominar para certa contravenção uma pena­lidade eventualmente mais pesada que as cominadas para os crimes. Impõe-se, assim, numa interpretação sistemática da Constituição, que se considere que a alínea e) do artigo 167.º da Constituição reservava à Assembleia da República a competência para definir o quadro geral das penas aplicáveis às contravenções. Ora, no caso vertente, o Governo veio determinar penas que exce­diam o quadro geral anteriormente definido, sem autorização prévia da Assembleia da República, o que se há-de considerar como inconstitucional. Nestes termos negaria provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida. — Luís Nunes de Almeida.