89/1990 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N. o 89/90 [1] Processo: n.º 77/88. 2ª Secção Relator: Conselheiro Bravo Serra. Acorda-se na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional: I 1 — Por despacho de 4 de Novembro de 1988 da Governadora Civil do Distrito de Setúbal, foi a A. aplicada a coima de Esc. 160.000$00 por, num estabelecimento de cervejaria, sito na Baixa da Banheira, deter em exploração, sem registo, nome de fabricante, afixação de quadro ou licenciamento, uma máquina de diversão vídeo com a designação Zero Time, assim infringindo o n.º 1 do artigo 9.º e alínea b) do n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85, de 17 de Janeiro. 2 — Dessa aplicação recorreu o A. para o Tribunal de comarca de Setúbal, aí tendo o respectivo juiz, por despacho de 31 de Janeiro de 1989, alterado o despacho impositor da coima, condenando o recorrente no pagamento da quantia de Esc. 150.000S00. Para tanto, o juiz considerou que do citado artigo 15.º apenas resulta a definição de determinadas condutas que devam ser qualificadas como contra-ordenações, ilícitos cuja natureza jurídica já se encontra definida no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, e, sendo que neste diploma se estabelecem, como limites mínimo e máximo das coimas a aplicar a pessoas físicas, respectivamente, Esc. 200$00 e Esc. 200.000$00 (seu artigo 17.º, n.º 1), o limite máximo de Esc. 250.000$00 estatuído na alínea b) do n.º 1 daquele artigo 15.º foi efectuado por acto legislativo do Governo sem que estivesse, para tanto, autorizado pela Assembleia da República, porquanto a autorização constante do artigo 1.º, alíneas a) e b), da Lei n.º 28/84, de 13 de Julho, unicamente permitia àquele órgão de soberania legislar em matéria criminal e contravencional, mas não em matéria de ilícito de mera ordenação social. Daí que, segundo o magistrado do Tribunal de comarca de Setúbal, sofra a dita alínea b) do n.º 1 do artigo 15.º de inconstitucionalidade orgânica, não podendo, por isso, ser judicialmente aplicada, o que implicava que, afastada a lei especial, naquele particular do limite máximo, continuava «de pé» a norma geral, quanto a tal limite, do n.º 1 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 433/82. 3 — Do citado despacho recorreu para este Tribunal Constitucional o Ministério Público, aqui tendo alegado o seu Ex. mo Representante e o A.. 4 — O primeiro concluiu por que : o Governo, mesmo sem autorização da Assembleia da República, tem competência para definir contra-ordenações — quer ex novo, quer por transformação de anteriores contravenções não puníveis com penas restritivas da liberdade — e fixar os montantes mínimos e máximos das coimas aplicáveis, dentro dos limites estabelecidos no regime geral de punição do ilícito de mera ordenação social ínsito no Decreto-Lei n.º 433/82, pelo que não são organi­camente inconstitucionais as normas dos artigos 9.º, n.º 1, e 15.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 21/85; não é também organicamente inconstitucional a norma da alínea b) do n.º 1 daquele artigo 15.º, na medida em que estabelece um montante mínimo da coima aplicável (Esc. 150.000$00) superior ao limite mínimo (Esc. 200$00) fixado no n.º 1 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 433/82, já que só existiria violação do regime geral de punição dos actos ilícitos de mera ordenação social se o Governo fixasse limite mínimo de montante inferior ou máximo de montante superior aos contidos nestes número e artigo; — por essa razão, a aludida alínea b) do n.º 1 do artigo 15.º é inconstitucional na parte em que estabelece um montante máximo da coima aplicável, designadamente a pessoas singulares, superior ao limite máximo fixado no Decreto-Lei n.º 433/82; — deve, por isso, ser julgada inconstitucional, por violação da alínea d) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição, aquela norma, na parte assinalada, assim se confirmando, no particular impugnado, a decisão recorrida. 5 — O segundo, por seu turno, concluiu que: — a norma da alínea b) do n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85 é, toda ela, inconstitucional, pois que à Assembleia da República cabe definir a natureza do ilícito, os tipos de sanção, os seus limites, mínimos e máximos, e as regras gerais do processo de ilícito de mera ordenação social; — o Governo, sem autorização da Assembleia da República, não podia alterar, no sentido do seu agravamento, os limites do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 433/82, como o fez relativamente à mencionada alínea b) do n.º 1 do artigo 15.º; — deve, assim, tal norma, na sua totalidade, ser declarada inconsti­tucional. II Dispõe-se no questionado artigo 15.º, n.º 1, alínea b), do Decreto-Lei n.º 21/85, de 17 de Janeiro: Artigo 15.º 1 — As infracções ao presente diploma constituem contra-ordenações e serão punidas nos termos seguintes: b) Máquinas em exploração sem licença de exploração ou com licença de exploração caducada — coima de 150.000$00 a 250.000$00 por cada máquina. 2 — O regime de registo e exploração de máquinas eléctricas de diversão, anteriormente ao Decreto-Lei n.º 21/85, encontrava-se consagrado no Decreto-Lei n.º 293/81, de 16 de Outubro, que punia os actos praticados em infracção a algumas das suas disposições como contravenções (cfr., v. g., seus artigos 1.º, 3.º, 4.º, 5.º, 18.º, 20.º e 22.º). 3 — Significa isto que, verdadeiramente, a norma atrás transcrita do Decreto-Lei n.º 21/85 veio: por um lado, definir determinado facto — a manutenção de máquinas eléctricas de diversão sem que a respectiva exploração se ache licenciada, ou desde que esse licenciamento se ache caduco — como ilícito de mera ordenação social; por outro, estabelecer para tal situação fáctica uma punição, sob a forma de coima, com os limites, mínimo e máximo, fixados em Esc. 150.000$00 e 250.000$00. 4 — A questão que ora se põe, consequentemente, é a de saber se: Carecia o Governo de credencial legislativa, a conferir pela Assembleia da República, para a definição de ilícitos de mera ordenação social, tal como foi efectuada pelo diploma em causa, seja quando os factos tipificados anteriormente não eram fattispecie ilí­cita, seja quando eles, também anteriormente, eram qualificados como contravenções não punidas com penas restritivas da liberdade; Poderia o Governo, sem aquela credencial, estabelecer limites, mínimos e máximos, que se não continham naqueloutros fixados no artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro (e antes da redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 356/89, de 17 de Outubro). 5 — É certo que no Decreto-Lei n.º 21/85 se consagra que o mesmo é editado ao abrigo «da autorização legislativa conferida pela Lei n.º 25/84, de 13 de Julho». Simplesmente, esta Lei, e na parte que interessa, dispunha, no seu artigo 1.º, alíneas a), b) e c), que era «concedida ao Governo autorização legislativa para definir ilícitos criminais ou contravencionais consistentes na violação de normas constantes de diplomas aprovados no exercício da sua competência» [alínea a) ], «definir as correspondentes penas» [alínea b) ] e «estabelecer as normas processuais correspondentes que se mostrassem ‘necessárias’» [alínea c) ]. 6 — Daqui logo deflui que, caso se desse resposta afirmativa ao primeiro arco da questão acima colocado sob a alínea a) de 4., não seria com recurso às estatuições da Lei n.º 25/84 que ficaria coberta a necessária credencial legislativa. Efectivamente, nesse diploma não se confere ao Governo autorização legislativa no que tange à definição dos ilícitos de mera ordenação social, porquanto com estes se não podem, como é óbvio, confundir os ilícitos criminais ou contravencionais. E que sobre os primeiros é muda a Lei n.º 25/84, é caso que não suscita dúvidas. 7 — Por isso, a investigação terá, novamente, de incidir sobre se necessita o Governo de autorização da Assembleia da República para a referida definição. Sobre este particular, já este Tribunal Constitucional se debruçou por mais de uma vez e sem desvios na sua jurisprudência (cfr. Acórdãos n. os 56/84, 156/84, 304/89, 305/89 e 428/89, nos Diários da República, I Série, de 9 de Agosto de 1984, e II Série, de 22 de Março de 1989, 12 de Junho de 1989, idem e 15 de Setembro de 1989). 8 — Assim, bastará remeter para os indicados arestos, citando-se, por pertinentes, algumas considerações constantes do Acórdão n.º 156/89. Aí se diz: «[…] é da competência concorrente da Assembleia da República e do Governo a desgraduação de contravenções não puníveis com pena privativa da liberdade em contra-ordenações e, bem assim, a definição, punição e modificação de concretas infracções contra-ordenacionais» (itálico nosso). Para essa asserção, o Tribunal Constitucional serviu-se de excursos constantes do seu Acórdão n.º 56/84 e, deste, igualmente, extractaremos: […] é significativo que a alínea do n.º 1 do artigo 168.º [da CRP], ao invés do que sucede com a alínea do mesmo n.º 1, se refira expressamente ao regime geral [do ilícito de mera ordenação social]. É da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo […]: b) Legislar sobre o regime geral de punição das contra-ordenações e contravenções e dos respectivos processos; É da competência concorrente da Assembleia da República e do Governo […]: Definir, dentro dos limites do regime geral, as contravenções não puníveis com pena restritiva de liberdade e contra-ordenações, alterar e eliminar umas e outras e modificar a sua punição; Desgraduar contravenções não puníveis com pena restritiva de liberdade em contra-ordenações, com respeito pelo quadro traçado pelo Decreto-Lei n.º 433/82 (itálico nosso). 9 — Perante as posições assumidas nos transcritos acórdãos, de concluir é que à Assembleia da República cabe exclusivamente, no que toca ao ilícito contra-ordenacional (e salvo conferência de autorização ao Governo) a definição, tão só, do regime geral (natureza desse ilícito, tipos de sanções, limites destas e regras gerais do cabido processo). Em consequência, não se insere na reserva legislativa do órgão parlamentar a definição das concretas infracções integrantes de contra-ordenações [excepto se, antecedentemente, a respectiva fattispecie integrasse crime em sentido estrito — cfr. alínea c) do n.º 1 do artigo 168.º da CRP] e o estabelecimento da respectiva pena (excepto se não for restritiva da liberdade). 10 — Como assim, atendendo a que a exploração de máquinas de diversão sem registo no respectivo governo civil é qualificada como situação contra-ordenacional, que antecedentemente tal situação não integrava crime, mas contravenção, e que a respectiva punição, pelo n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85, não implica restrição da liberdade, não se vislumbram motivos para que seja afectada a competência do Governo, por carência de credencial legislativa, para a edição de tal norma. 11 — Aqui chegados, curaremos do segundo arco da questão [alínea b) de 4]. Como se viu, consiste ele em saber se o Governo (não dotado de credencial parlamentar para tanto — cfr. o exposto em infra, II, 5 e 6), poderia estabelecer limites mínimos e máximos diferentes dos fixados no artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 433/82. Para maior facilidade analítica, subdividir-se-á tal arco em dois sub-segmentos, um quanto ao limite mínimo, e outro quanto ao limite máximo. Ainda no primeiro sub-segmento, haverá que ponderar se: pode ser estabelecido pelo Governo (nas indicadas condições), quanto a uma concreta infracção contra-ordenacional, uma coima cujo limite mínimo seja inferior aqueloutro constante do n.º 1 do artigo 17.º da «lei quadro das contra-ordenações» — Decreto-Lei n.º 433/82; pode ser estabelecido, nos mesmos termos, um limite mínimo superior ao limite mínimo do mesmo n.º 1 do artigo 17.º (e, clara­mente, de montante inferior ao limite máximo aí con­signado). 12 — Referentemente a estes pontos, novamente se fará apelo ao Acórdão n.º 56/84, transcrevendo-se dele os seguintes apontamentos de fundamentação: O Decreto-Lei n.º 433/82, embora editado pelo Governo no uso da autorização legislativa constante do artigo 2.º da Lei n.º 24/82 […] não o foi para execução do preceituado na alínea d) do n.º 1 daquele artigo 168.º: o Decreto-Lei n.º 433/82 precedeu a revisão constitucional, por via da qual foi cometida à Assembleia da República, no novo texto da Constituição, a apontada reserva legislativa. Por isso mesmo, tal diploma não caracteriza com o rigor exigível certos aspectos do regime geral de punição dos ilícitos de mera ordenação social. Em particular […] sugere apenas os limites mínimo e máximo das coimas (artigo 17.º). Ora, daquele regime geral, por força do disposto no artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da Constituição, não pode deixar de constar um quadro rígido das sanções aplicáveis aos ilícitos de mera ordenação social, bem como uma referência, com valor taxativo, aos montantes mínimo e máximo das coimas […] Como, assim, têm os artigos 17.º e 21.º do Decreto-Lei n.º 433/82 de ser interpretados restritivamente, têm em suma de ser compaginados com aquela nova área de competência legislativa exclusiva da Assembleia da República. […] Isto é [o Governo] será obrigado a ter por rígido o módulo sancionatório constante daqueles preceitos. 13 — Ora, em acolhimento destas proposições, é evidente que o limite mínimo da norma agora sindicada respeitou o limite mínimo da «lei quadro» do ilícito contra-ordenacional, no ponto em que se não situou àquem dele, «sendo de todo irrelevante» que aquela norma tenha estabelecido tal mínimo em Esc. 150.000$00, como sublinhado foi no citado Acórdão n.º 305/89. Isto é: podia o Governo, no uso da sua concorrente competência legislativa, estabelecer quanto a uma concreta infracção contra-ordenacional (aliás definida em concreto por «desgraduação» de uma anterior contravenção, como é o caso), uma pena cujo limite mínimo é superior ao limite mínimo ínsito no n.º 1 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 433/82 e não excede o limite máximo ali também consagrado. Já o contrário (ou seja, o estabelecimento de um limite mínimo situado abaixo do estatuído no dito n.º 1 do artigo 17.º), constituiria desbordamento daquela competência legislativa, pois que, desta sorte, não haveria compaginação com as referências taxativas dos mesmos número e artigo. 14 — Pelo que respeita ao sub-segmento ainda em aberto, e porque a ele também são aplicáveis os extractados considerandos apostos em II, 12., temos que, como o limite máximo estatuído na alínea b) do n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85 se situa nos Esc. 250.000$00, claramente superior aos Esc. 200.000$00 do n.º 1 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 433/82 (então em vigor), somos levados a concluir que aquele limite extravasou o da «lei quadro». 15 — Viu-se já que, ao estabelecer as coimas aplicáveis (nas definições casuísticas em que o pode fazer), o Governo tem de acatar os limitados montantes mínimo e máximo do Decreto-Lei n.º 433/82. O que inculca, como é bom de ver, a obrigação de não estabelecimento de coimas inferiores a Esc. 200$00 ou superiorores a Esc. 200.000$00 (claramente em relação a pessoas físicas singulares). Se porventura essa obrigação (e ao que agora interessa, por referência ao limite máximo) não é seguida, pela circunstância de se ter fixado um montante extravasador, límpido se depara que somente na medida do extravasamento foi ferida essa obrigação. Consequencialmente, a ilegitimidade constitucional da norma não cumpridora da obrigação de respeito pelo limite máximo da «lei quadro» só relevará na parte em que exceda tal limite. Trata-se, assim, de uma ilegitimidade constitucional parcial, por ofensa da alínea d) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição e no segmento em que o regime geral punitivo dos actos ilícitos contra-ordenacionais foi modificado sem adequada credencial parlamentar. O que, obviamente, não poderá invalidar a totalidade da norma que detém tal ilegitimidade. III Face ao exposto, decide-se: Julgar, por violação da alínea do n.º 1 do artigo 168.º da Consti­tuição da República Portuguesa, inconstitucional a norma constante na alínea do n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85, de 17 de Janeiro, mas somente na parte em que fixa o limite máximo da coima em Esc. 250.000$00; Em consequência, negar provimento ao recurso. Lisboa, 28 de Março de 1990. Bravo Serra Luís Nunes de Almeida Messias Bento José de Sousa e Brito Mário de Brito Fernando Alves Correia José Manuel Cardoso da Costa. Publicado no Diário da República , II Série, de 19 de Julho de 1990. [1] Publicado no Diário da República , II Série, de 19 de Julho de 1990.