10/89 - Tribunal Constitucional

1ªSecção Relator: Conselheiro Raul Mateus Acordam no Tribunal Constitucional: 1. Por delegação do Governador Civil do Porto, a Vice-Governadora Civil do mesmo distrito sancionou A., pela prática da contra-ordenação dos artigos 12.º, n.º 1, e 15.º, n.º 1, alínea h), do Decreto-Lei n.º 21/85, de 17 de Janeiro, com a coima de 50 000$00. Impugnada a decisão, e sem efectuar o depósito de coima previsto na norma do artigo 15.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 21/85, cuja inconstitucionalidade logo invocou, dela recorreu o arguido, nos termos do artigo 59.º e seguintes do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27/10, para o Tribunal de Polícia do Porto, onde o Juiz do 1.º Juízo ao qual foi distribuído o processo considerou conforme com a Constituição da República Portuguesa (CRP) aquela norma, indesculpável a ausência do depósito de coima por ela prescrito, e, por isso, não lhe recebeu, ao abrigo do disposto no artigo 63.º, n.º 1, 2.ª parte, do Decreto-Lei n.º 433/82, o recurso atravessado. O Ministério Público e o arguido interpuseram então recurso deste despacho para a Relação do Porto. Antes, porém, de o recurso subir, e reanalisando a situação, o Juiz do 1.º Juízo do Tribunal de Polícia do Porto, julgou organicamente inconstitucional a norma do n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85, e decidiu, em consequência, reparar o agravo. Deste último despacho foi de imediato levado recurso ao Tribunal Constitucional, e em termos limitados à questão de constitucionalidade, pelo Ministério Público, que, em alegações apresentadas pelo Exmo. Procurador-Geral da República Adjunto, ofereceu as seguintes conclusões: a norma do n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º21/85, que condiciona o seguimento dos recursos judiciais contra a aplicação de coimas por infracções ao disposto nesse diploma legal ao prévio depósito do seu quantitativo, é, mesmo na parte não abrangida pela declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, constante do acórdão n.º 30/88 do Tribunal Constitucional, organicamente inconstitucional; e é-o ainda nessa parte, por representar um desvio ao regime geral do processo contra-ordenacional, introduzido pelo Governo sem que para tal tivesse sido previamente autorizado pela Assembleia da República, o que envolveu violação do artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da CRP. Não foram apresentadas contra-alegações. 2. Corridos os vistos legais, cumpre determinar antes de mais o trecho normativo que foi efectivamente desaplicado pelo Juiz do 1.º Juízo do Tribunal de Polícia do Porto. É certo que no despacho recorrido, e literalmente, se considerou toda a norma do n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85 organicamente inconstitucional. No entanto, e no fundo das coisas, só uma parte de tal norma foi, na verdade, desutilizada, ou seja, no segmento que sobejou depois da declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral sobre ela incidente e constante do citado acórdão n.º 30/88, publicado no Diário da República, I série, n.º 34, de 10/02/88. Nesse acórdão n.º 30/88, declarou-se "a inconstitucionalidade da norma constante do n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85, de 17 de Janeiro, na parte em que obsta ao seguimento do recurso judicial quando o recorrente, por insuficiência de meios económicos, não procede ao prévio depósito do quantitativo da coima ". Ora, o Juiz recorrido, que equacionou a questão de inconstitucionalidade da norma do artigo 15.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 21/85, depois de haver considerado que o arguido nem sequer alegara que não dispunha de meios para efectuar o depósito da coima, não pode ter deixado, nesse contexto, de a desaplicar apenas no segmento que sobreviveu a essa declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, rectius, no segmento que obsta ao seguimento do recurso judicial quando o recorrente, embora economicamente capaz, não efectua antecipadamente o depósito do montante da coima. Há assim unicamente que apreciar e decidir se este último segmento normativo é ou não organicamente inconstitucional. Apesar disto, e pela natureza do discurso argumentativo, não se deixará de fazer ainda que sem qualquer relevo na decisão final uma referência global à norma do n.º5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85. 3. No Decreto-Lei n.º 21/85 estabelece-se, por um lado, o regime de registo e licenciamento de exploração de máquinas automáticas, mecânicas e eléctricas ou electrónicas de diversão, e, por outro lado, o regime da respectiva exploração e prática. Nomeadamente no n.º 1 do artigo 15.º estipula-se que as infracções ao diploma, ali devidamente especificadas, constituirão contra-ordenações diferenciadas, punidas, a título principal, com as seguintes coimas: de 100000$00 a 200000$00 [alínea a)]; de 150000$00 a 250000$00 (alíneas b) e c)); de 10000$00 a 60000$00 [alíneas d) e e)]; de 15000$00 a 60000$00 [alínea f)]; de 20000$00 a 50000$00 [alínea g)); de 50 000$00 a 150 000$00 (alínea h)]; e de 10 000$00 a 30 000$00 (alínea i)]. E no n.º5 desse mesmo artigo 15.º determina-se que "os recursos judiciais contra a aplicação de uma coima nos casos previstos no n.º1 só terão seguimento após o prévio depósito do quantitativo da coima". Interessa agora determinar, numa primeira abordagem da questão de inconstitucionalidade, se o Governo, ao editar esta norma do n.º 5 do Decreto-Lei n.º 21/85, não terá invadido efectivamente a área de reserva legislativa da Assembleia da República, como, aliás, é defendido pelo Ministério Público. 4. O regime substantivo e adjectivo dos ilícitos de mera ordenação social instituído pela primeira vez no nosso país através do Decreto-Lei n.º 232/79, de 24/07 veio a ficar, por força do disposto no artigo único do Decreto-Lei n.º 411-A/79, de 01/10, como que em "ponto morto", isto é, sem possibilidade de aplicação directa e prática. Mais tarde, tal regime foi integralmente substituído pelo regime constante do Decreto-Lei n.º 433/82 presentemente em vigor. No artigo 59.º e seguintes deste último diploma governamental prevê-se a possibilidade de a decisão da autoridade administrativa que aplique uma coima por comportamento contra-ordenacional vir a ser judicialmente impugnado; por recurso para o juiz de direito da comarca em cuja área tenha sede essa mesma autoridade administrativa (idêntico, era a solução consagrada no Decreto-Lei n.º 232/79, de 24/07 em cujo relatório expressamente se reconhecia que, após algumas hesitações, e em prejuízo de competência como que natural do tribunais administrativos nesta área, se acabara por decidir atribuir aos tribunais comuns a competência para conhecer de tais recursos). Ora, no capítulo IV do Decreto-Lei n.º 433/82 sujeito à epígrafe “Recurso e processos judiciais” apenas se exige, com vista ao seguimento de um qualquer recurso desta espécie, que o arguido, por si ou por intermédio de defensor o apresente por escrito à autoridade administrativa que tenha aplicado a coima, no prazo de cinco dias após o seu conhecimento da decisão, e que, logo no requerimento de interposição de recurso, alegue e conclua sumariamente (cf., em especial, o artigo 59.º, n.ºs 2 e 3). Nenhum outro pressuposto de admissibilidade é reclamado pelo Decreto-Lei n.º433/82. O n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85 – que impõe ao arguido o ónus de preliminarmente depositar o quantum da coima alterou assim, ainda que apenas para um particular leque de ilícitos de mera ordenação social, e radicalmente, o regime geral de impugnação das decisões adminis­trativas aplicativas de coimas. 5. Com esta modificação, embora só sectorial, desse regime geral, entrou o Governo, na realidade, e como de seguida se vai ver, na área de reserva legislativa parlamentar. Já antes da revisão constitucional, quando a situação, ao nível da CRP, não era em absoluto líquida, teve o Executivo o cuidado, para editar o Decreto-Lei n.º432/82, de se munir antecipadamente de uma autorização legislativa da autorização constante do artigo 2.º da Lei n.º24/82, de 23/08. Depois da Lei Constitucional n.º1/82, de 30/09,tudo ficou claro nesse domínio e o artigo 168.º, n.º1, alínea d), da CRP passou a dispor expressamente que competia em exclusivo à Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral do processo relativo aos ilícitos de mera ordenação social. Neste regime processual geral, – o ingenium da lei proíbe mesmo outra interpretação – não podem deixar de estar compreendidas as regras onde se compendiem os pressupostos de admissibilidade de recurso das decisões administrativas aplicativas de coima, já que em causa está então um ponto crucial de tal regime (cf. o artigo 268.º, n.º 3, da CRP, que garante aos interessados o recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios). Nesta perspectiva, é evidente que o apontado desvio ao regime geral do processo contra-ordenacional, desvio constante do n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85, se traduziu numa intromissão ilícita do Executivo na área que o artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da CRP, desde a revisão constitucional, vinha guardando para a Assembleia da República. Como em certa medida flui do discurso antecedente, a competência legislativa do Governo comporta um espaço interior (em que actua por direito próprio) e um espaço exterior (em que actua por delegação da Assembleia da República). In casu, todavia, o Executivo exercitou a sua competência nesse espaço exterior, mas sem que se verificasse a condição de que dependia a legitimidade de tal exercício: a autorização parlamentar. É exacto que, formalmente, o Decreto-Lei n.º 21/85, foi emitido pelo Governo no uso da autorização legislativa conferida pela Lei n.º 25/84, de 13/07. Contudo, não se prevendo em tal autorização a possibilidade de alteração, em qualquer grau, do regime geral do processo contra-ordenacional, de concluir é, em última instância, que o Governo, em níveis substanciais, e pelo que se reporta à norma do artigo 15.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 21/85, agiu a descoberto (tanto monta a não invocação de autorização legislativa como a invocação de autorização que não cobre o instituto sobre o qual se legisla). A inconstitucionalidade orgânica da norma do n.º 5 do artigo 15.º, particularmente no segmento normativo efectivamente desaplicado pelo acórdão recorrido, é assim incon­testável (só por comodidade de exposição, enfatize-se de novo o ponto, se procedeu à análise global da (in)constitucionalidade dessa norma do n.º 5 do artigo 15.º, quando certo é que, relativamente ao seu segmento objecto da declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, inserta no referido acórdão n.º 30/88, segmento que, aliás, aqui não interessava considerar por não haver sido desaplicado, já de modo algum seria lícito repropor a questão). 6. Pelos motivos expostos, julga-se inconstitucional a norma do n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85, de 17 de Janeiro, na parte em que exige o depósito prévio da coima a recorrentes que dispõem de meios para o efectuar, e em consequência confirma-se o despacho recorrido. Sem custas. Lisboa, 11 de Janeiro de 1989 Raul Mateus Vital Moreira Antero Alves Monteiro Diniz Armando Manuel Marques Guedes