5/88 - Tribunal Constitucional

1ª Secção Relator: Conselheiro Raul Mateus Acordam no Tribunal Constitucional: 1. Nos autos de expropriação litigiosa por utilidade pública, em que é expropriante o Estado (Junta Autónoma das Estradas) e em que são expropriados A. e mulher, B., residentes no lugar do Faial, freguesia de Vila Boa S. João, comarca de Barcelos, pelo Juiz desta mesma comarca, depois de recusada a aplicação por inconstitucionalidade da norma do artigo 30.º, n.º 1, do Código das Expropriações, constante do Decreto-Lei n.º 845/76, de 11/12, foi fixado o montante da indemnização devida aos expropriados em 2 260 201$60, correspondente “ao valor real e corrente da parceria expropriada”, terreno “situado fora do aglomerado urbano, mas possuindo, todavia capacidade construtiva urbana”. Desta decisão, e limitadamente à questão de constitucionalidade, recorreu para o Tribunal Constitucional o Ministério Público que, em alegações apresentadas pelo Exmo. Procurador-Geral da República Adjunto aqui sediado, veio a oferecer as seguintes conclusões: - A norma do n.º 1 do artigo 30.º do Código das Expropriações é materialmente inconstitucional por não garantir ao expropriado a “justa indemnização”, assegurada pelo n.º 2 do artigo 62.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), e por ser susceptível de injustificadamente o onerar mais gravemente que aos restantes cidadãos, com desrespeito do princípio da igualdade do artigo 13.º da CRP; - Deve assim confirmar-se, na parte impugnada, a decisão recorrida. Os recorridos, por seu lado, terminaram as contra-alegações, apresentando similar quadro conclusivo. 2. Corridos os vistos legais, cumpre agora apreciar e decidir se a norma do artigo 30.º, n.º 1, do Código das Expropriações contravém ou não à CRP. 3. “A expropriação foi admitida, nos ordenamentos que se impuseram na sequência da revolução francesa, como um instituto de todo em todo excepcional, rigorosamente limitado por lei e no quadro de precisas garantias constitucionais da propriedade privada: primeiro, para casos de ‘absoluta necessidade pública’ (assim, o artigo 17.º da declaração de direitos de 1789), e depois, atenuando-se o carácter de excepcionalidade, logo que concorresse o requisito de “utilidade pública” (La Nuova Enciclopedia del Diritto e dell’Economia Garzanti, página 550). Nesta linha histórica, se inscreveu a Constituição de 1822, em cujo artigo 6.º, segunda parte, – e em paralelo com o rigor da fórmula constante do artigo 17.º da declaração de direitos de 1789 – se dispunha; “Quando por alguma razão de necessidade pública e urgente, for preciso que ele [qualquer português] seja privado deste direito [do direito de propriedade], será primeiramente indemnizado, na forma que as leis estabeleceram; e se inscreveram ainda ulteriores leis fundamentais portuguesas, rectius as duas imediatas, essas, no entanto, já menos exigentes na justificação do acto expropriativo (cfr. os artigos 145.º, § 21.º, da Carta Constitucional e 23.º da Constituição de 1838, permitindo a expropriação por simples razões de “bem público”). Esta tradição constitucional foi depois interrompida, quer pela Constituição de 1911, que deixou de se referir expressamente ao instituto de expropriação (cfr. artigo 3.º, § 25.º), quer mesmo pela Constituição de 1993, que só para um caso muito particular, para o dos direitos adquiridos por particulares sobre bens do domínio público, aludia àquele instituto, operativa mente dependente da simples verificação do “interesse público” cfr. artigos 8.º, n.º 15, e 49.º, § 1.º); e só veio a ser plenamente reatada pela Constituição de 1976, que, em termos genéricos, aponta a “utilidade pública” como requisito da expropriação da propriedade privada Determina, com efeito, o n.º 2 do artigo 62.º da actual CRP que “a requisição e a expropriação por utilidade pública só podem ser efectuadas com base na lei e, fora dos casos previstos na Constituição, mediante pagamento de justa indemnização”. Qualquer que seja, na moldura do artigo 62.º, n.º 2, da CRP, o exacto alcance do conceito constitucional de expropriação – questão que se deixa em aberto – certo é que em tal conceito não se pode deixar de compreender o instituto tradicionalmente identificado sob tal nome pelas leis administrativas, ou seja, na definição de Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, 9.º edição, tomo II, página 996, o instituto, na base do “qual o Estado, considerando a conveniência de utilizar determinados bens imóveis em um fim específico de utilidade pública, extingue os direitos subjectivos constituídos sobre eles e determina a sua transferência definitiva para o património da pessoa a cujo cargo esteja a prossecução desse fim, cabendo a esta pagar ao titular dos direitos extintos uma indemnização compensatória “(vide, a propósito, o artigo Expropriação, de José Gabriel Queiró, in Enciclopédia Polis, volume 2.º, colunas 1343/1346, onde se sustenta que, embora excluídas do conceito tradicional e estrito de expropriação, existem figuras afins, necessariamente “abrangidas pelos mesmos princípios constitucionais”). Assim sendo, a norma do artigo 30.º, n.º 1, do Código das Expropriações, que precisamente dispõe para um caso de aquisição de bens imóveis por via de autoridade que, no rigor das coisas, se encaixa perfeitamente na noção tradicional de expropriação, não se pode furtar, de qualquer modo, à disciplina do artigo 62.º, n.º 2, da CRP, que, por isso, tem de acatar. 4. Dispõe esse n.º 1 do artigo 30.º do Código das Expropriações o seguinte: “Para efeito de expropriação, o valor dos terrenos situados fora dos aglomerados urbanos será calculado em função dos rendimentos efectivo e possível dos mesmos, atendendo exclusivamente ao seu destino como prédio rústico e ao seu estado no momento da expropriação, devendo tomar-se em conta, porém, a natureza do terreno e do subsolo, a sua configuração e as condições de acesso, as culturas predominantes e o clima da região, os frutos pendentes e outras circunstâncias objectivas, susceptíveis de influírem no seu valor, desde que respeitem unicamente àquele destino.” Segundo o artigo 62.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 794/76, de 05/11, aplicável na interpretação do n.º 1 do artigo 30.º do Código das Expropriações, ex vi do artigo 131.º deste mesmo compêndio normativo, deve entender-se “por aglomerado urbano o núcleo de edificações autorizadas e respectiva área envolvente, possuindo vias públicas pavimentadas e que seja servido por rede de abastecimento domiciliário de água e de drenagem de esgoto, sendo o seu perímetro definido pelos pontos distanciados 50m das vias públicas onde terminam aquelas infra-estruturas urbanísticas.” Fora, pois, dos centros habitacionais nestes termos definidos, o valor dos terrenos expropriados será calculado em função dos critérios constantes do n.º 1 do artigo 30.º do Código das Expropriações, e o valor assim achado corresponderá ao quantum indemnizatório a pagar aos expropriados. Esta regra comporta, no entanto, uma excepção, a do n.º 2 do artigo 30.º, que, para terrenos localizados fora do aglomerado urbano, mas numa muito particular situação, estabelece factores avaliativos não totalmente coincidentes com os do n.º 1. No entanto, o seu exame detalhado, por desnecessário, não se irá aqui fazer. Toda a nossa atenção está centrada, sim, na análise da norma do n.º 1 do artigo 30.º, e é em relação a ela, e só a ela, que interessa averiguar se se verifica ou não desrespeito pela CRP. 5. Já anteriormente (cfr. acórdãos n.ºs 341/86 e 442/87, o primeiro publicado no Diário da República, II série, n.º 65, de 19/03/87, e o segundo ainda inédito), se debruçou o Tribunal Constitucional sobre a questão, e em ambas as circunstâncias conclui pela inconstitucionalidade da norma do n.º 1 do artigo 30.º do Código das Expropriações. Não se vê motivo para alterar tal linha jurisprudência, que, por isso, seja ao nível argumentativo, seja ao nível decisório, e nos seus traços essenciais, ora se reeditará. O n.º 2 do artigo 62.º da CRP, já atrás transcrito, determina que a expropriação por utilidade pública seja efectuada com base na lei e, fora dos casos previstos na CRP (hoje, o único caso previsto é o referido no artigo 87.º, n.º 2), mediante pagamento de justa indemnização, conceito este, aliás, de difícil tradução prática. Os primeiros textos constitucionais portugueses (Constituição de 1882, Carta Constitucional de 1838), que logo estabeleceram o princípio ubi expropriatio ibi indemnitas, referiam-se a indemnização tout court, sem de algum modo a qualificarem. Todavia, apesar desta secura verbal, o alcance do conceito constitucional da indemnização por expropriação não podia já não ser diferente do actual; uma indemnização, para que efectivamente o fosse, não podia ser injusta. Em comentário ao n.º 2 do artigo 62.º da CRP – que, como se vem de ver, reconhece, ao expropriado, por via da regra, o direito à justa indemnização (a Constituição de 1911 não se referia a tal direito e a Constituição de 1933, expressamente ao menos, só o reconhecia para a expropriação de direitos adquiridos por particulares sobre bens de domínio público) – escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2ª edição, 1.º volume, página 337, precisando a dimensão constitucional do conceito da indemnização expropriativa, o seguinte: “O pagamento de justa indemnização (n.º 2, in fine) é o terceiro pressuposto constitucional [...] da expropriação. Na realidade, não passa de uma expressão particular do princípio geral, ínsito do princípio do Estado de direito democrático, de indemnização pelos actos lesivos de direitos e pelos danos causados a outrem (cfr. nota V ao artigo 2.º). Em certo sentido, o direito de propriedade transforma-se, em caso de requisição ou expropriação, no direito ao respectivo valor. É certo que, determinado a Constituição que a indemnização há-de ser “justa”, ela não estabelece, porém, qualquer critério indemnizatório (“valor venal” “valor de mercado”, “valor real”, etc.); mas é evidente que os critérios definidos por lei têm de respeitar os princípios materiais da Constituição (igualdade, proporcionalidade), não podendo conduzir a indemnização irrisórias ou manifestamente desproporcionadas à perda do bem expropriado. 6. Nesta mesma linha de pensamento, é, pois, possível afirmar que, segundo o artigo 62.º, n.º 2.º da CRP, e para efeitos de determinação da medida da indemnização expropriativa existe um limite mínimo insuperável: aquele, abaixo do qual a indemnização seria irrisória, simbólica ou meramente aparente (assim, Domenico Sorace, Espropriazone della Proprietá e Mistura dell’Indennizo, páginas 27 e 28, em comentário ao artigo 42.º, terceiro inciso, da Constituição Italiana). OU, numa visão mais positiva, poderá dizer-se, repetindo a jurisprudência do Tribunal Constitucional italiano, que a indemnização há-de constituir para o expropriado um serio ristoro (sentença n.º 5/80). Prosseguindo a análise – no escopo de “capturar”, ainda que por aproximações, o sentido último do conceito constitucional da justa indemnização – importa agora sublinhar que, por como escrever Giovanni Torregrossa, La Proprietá fra “Contenuto Minimo” e “Dirito all Indennizo”, in Dirito e Societá, nova série, n.º 1, página 24, “a ineliminável conexão entre a previsão de indemnização e a tutela da propriedade resulta do facto de ‘a medida da indemnização’ ser a medida da garantia da propriedade (privada) [...].” Face a esta impostação, é conveniente recordar que há muito que foi superada a concepção tradicional do direito de propriedade, como “expressão do binómio propriedade-liberdade, dentro do qual a tal direito se assinava um conteúdo (tendencialmente) ilimitado, referível a todas as possíveis faculdades de utilização que o poder de um sujeito jurídico sobre uma coisa pudesse comportar “(Giovanni Torregrossa, ibidem, página 15). E, de facto, a CRP não o aceita, logo sublinhando no artigo 62.º, n.º 1, que “a todos é garantido o direito à propriedade privada e à sua transmissão em vida ou por morte, nos termos da Constituição.” Em nota a este preceito, escrevem, nesta mesma linha interpretativa, Gomes Canotilho e Vital Moreira, obra citada, páginas 334 e 335, o seguinte: “O direito de propriedade é garantido ‘nos termos da Constituição’ (n.º 1, in fine). A fórmula parece supérflua, mas não o é: trata-se de sublinhar que o direito de propriedade não é garantido em termos absolutos, mas sim dentro dos limites e nos termos previstos e definidos noutros lugares da Constituição.” [...] “A ausência de uma explícita reserva de lei restritiva, embora cause alguma perplexidade (pois é corrente na história constitucional e no direito constitucional comparado), não impede porém que a lei – seja por via de algumas específicas remissões constitucionais expressas (artigos 82.º, 87.º e 99.º), seja por efeito da concretização de limites imanentes, sobretudo por colisão com outros direitos fundamentais – possa determinar restrições mais ou menos profundas ao direito de propriedade. De uma forma geral, o próprio projecto económico, social e político da Constituição implica um estreitamento do âmbito dos poderes tradicionalmente associados à propriedade privada e a admissão de restrições (quer a favor do Estado e da colectividade, quer a favor de terceiros) das liberdades de uso, fruição e disposição.” Tendo, pois, em conta a inter-relação que necessariamente se desenvolve entre o conteúdo do direito de propriedade, tal como a CRP o reconhece, e a indemnização que, em caso de expropriação, lhe corresponde, não se justificará de modo algum, a esta luz (ou seja, dentro de uma óptica que olha o direito de propriedade como relativo, e sujeito a restrições de vária ordem, que se hajam de ter em conta, para efeitos indemnizatórios, em qualquer circunstância, todas as faculdades abstractamente compreendidas no direito de propriedade, o qual, para esses mesmos efeitos, há-de antes ser considerado em concreto, designadamente em função do destino económico do imóvel a que se refere e das suas potencialidades imediatas. Dentro de uma similar visão do problema, entendeu, aliás, o Tribunal Constitucional italiano, quanto a um terreno puramente agrícola, que o jus aedificandi, não sendo uma faculdade do direito de propriedade constitucionalmente garantida, não tinha de ser considerado para efeitos de avaliativos (sentença n.º 5/80). Nesta perspectiva, numa perspectiva que atende afinal à situação real da propriedade expropriada, já será lícito, no entanto, ter em conta, para fins valorativos, esse mesmo jus aedificandi em outros casos, isto é, se a situação concreta e objectiva do imóvel o justificar. Esta, a solução do citado acórdão n.º 341/86 do Tribunal Constitucional, onde a este respeito, se escreveu: “Bem pode assim dizer-se que o jus aedificandi, sem embargo de não possuir tutela constitucional directa no direito de propriedade, deverá ser considerado como um dos factores de fixação valorativa, ao menos naquelas situações em que os respectivos bens envolvam uma muito próxima ou efectiva potencialidade edificativa.” 7. Chegado o excursus expositivo a este ponto, é já possível afirmar, agora em termos gerais, que a “justa indemnização” a que se refere o artigo 62.º, n.º 2, da CRP, conceito até aqui parametrizado em função de várias referências, não tem uma significação exacta e precisa; e que a flutuação de tal conceito permitirá que se tenha por compatível com a CRP, ao menos em princípio, uma norma que, sem esquecer o carácter constitucionalmente relativo da propriedade privada, determine que o valor do imóvel expropriado (a que há-de corresponder a indemnização expropriativa) seja calculado em função de um ou vários índices económicos. Ponto é que tal norma, pondo à margem unicamente factores de ordem especulativa, não postergue afinal elementos valorativos do prédio que, numa análise objectiva da situação, e segundo a opinião geral do mercado, não possam deixar, de qualquer modo, de ser considerados. Nesta mesma ordem de ideias, e procurando avizinhar-se tanto quanto possível do conceito constitucional em análise, escrevia o conselheiro Costa Aroso, em voto anexo ao parecer n.º 4/80 da Comissão Constitucional, in Pareceres da Comissão Constitucional, edição oficial, volume 11.º, página 107: “Ainda que se reconheça que a fórmula do artigo 62.º, n.º 2, da Constituição, ‘mediante justa indemnização’, permite uma certa liberdade do legislador ordinário na determinação dos critérios de orientação no processo de cálculo das indemnizações de imóveis expropriados por motivos de utilidade pública, tais critérios não podem distanciar-se dos que são utilizados para a generalidade das expropriações a tal ponto que fique ferido o sentido do princípio da igualdade jurídica dos cidadãos perante a lei (artigo 13.º, n.º 1, da Constituição, ou seja, o da proporcionalidade [...]”. 8. Ora, o artigo 30.º, n.º 1, do Código das Expropriações, ao determinar que, para efeito de expropriação, o valor dos terrenos situados fora dos aglomerados urbanos, e independentemente da sua real capacidade construtiva urbana, seja sempre calculado em função do seu destino como prédios rústicos, imporá em muitos casos (naqueles em que a dimensão urbanística dos terrenos, e sem atenção a factores especulativos, é incontestável) uma determinação de valor que não preenche o conceito constitucional de “justa indemnização”. De facto, nessas circunstâncias, está-se a pôr de parte um factor de avaliação que corresponde a uma potencialidade imediata dos terrenos e que, por isso, mesmo dentro da concepção constitucional do direito de propriedade (como direito não absoluto e sujeito a restrições), não pode ser olvidada (note-se, a propósito, que, segundo o artigo 31.º, n.ºs 1 e 2, do Código das Expropriações, ainda nos casos em que, em relação a terrenos situados fora de aglomerados urbanos, esteja em vigor licença de construção, ou tenha sido aprovado projecto para construção, ou se haja já dado início à construção ou contraído qualquer encargo para esse efeito, ainda assim, os terrenos só serão avaliados, nos termos do artigo 30.º, n.º 1, ou seja, em função da sua destinação agrícola, valor esse a que apenas acrescerá então o montante das despesas efectuadas para a obtenção da licença e aprovação do projecto ou por causa do início da construção e dos encargos contraídos para o efeito). Esta solução, é na realidade, e a todos os títulos, inadmissível; a potencialidade edificativa dos terrenos, quando em concreto verificada, constitui um elemento inarredável da avaliação, elemento que, segundo a opinião geral do mercado, não pode ser afastado. A não ser assim, não se verificará, de modo algum, uma adequada restauração da perda que para o expropriado resultou da expropriação. Ou, por outras palavras, e citando o referido acórdão n.º 341/86 do Tribunal Constitucional, “os limitados e restritivos índices ali contidos [no artigo 30.º, n.º 1, do Código das Expropriações] podem não consentir essa restauração patrimonial, impondo uma valoração distinta daquela que, fora de qualquer jogo especulativo, e em condições de inteira normalidade de mercado, o expropriado podia alcançar. Nesta medida, a norma do n.º 1 do artigo 30.º do Código da Expropriações, enquanto impede que o cálculo da retribuição devida aos expropriados corresponda à “justa indemnização”, viola, pois, e irremissivelmente, o artigo 62.º, n.º 2 da CRP. 9. Para além disto, e como identicamente se entendeu nos citados acórdãos n.ºs 341/86 e 442/87, a norma em análise infringe ainda o princípio da igualdade, constitucionalmente afirmado no artigo 13.º da CRP. De seguida, e brevemente, se dirá porquê. Segundo os princípios próprios da justiça distributiva, que são a expressão, ao nível da filosofia jurídica, do princípio constitucional da igualdade, impõe-se que o legislador trate igualmente situações iguais e desigualmente situações desiguais. Ponto é que, na segunda alternativa, se esteja perante situações substancialmente diferentes, e tão diferentes que uma análise objectiva das mesmas justifique, por apelo a esse vector diferencial, e plenamente, que os regimes não sejam idênticos. Ora, neste campo, no Código das Expropriações e em regra, verifica-se “a indemnização será fixada com base no valor real dos bens expropriados “(artigo 27.º, n.º 2) e que “o prejuízo do expropriado mede-se pelo valor real e corrente dos bens expropriados” (artigo 28.º, n.º 1). Há alguma razão de peso, pergunta-se agora, que possa, justificar que em regra se atenda ao valor real e corrente dos prédios expropriados e que, na situação particular do artigo 30.º, n.º 1, se considere, em muitos casos, um valor abaixo do real e corrente? A resposta é negativa. De facto, a situação dos expropriados sujeitos à regra especial do artigo 30.º, n.º1; em ambos os casos foram privados de um bem que lhes pertencia por acto de autoridade, e em ambos os casos lhes cabe o direito à correlativa indemnização. Não existe, pois, base séria susceptível de legitimar que a primeira situação seja privilegiada em relação à segunda. Pela lógica gratuita a que obedece a discriminação apontada, não se pode – como, aliás, logo de início se anunciou – deixar de ter por ofensivo do disposto no artigo 13.º, n.º 1, da CRP, a norma do artigo 30.º, n.º 1 do Código das Expropriações. Ou, dizendo as coisas de outro modo, e trazendo de novo à colação o referido acórdão n.º 341/86,” na situação em presença, a norma do artigo 30.º, n.º 1, do CE, impondo um critério de valorização restritivo e não conducente a uma adequada restauração da lesão patrimonial sofrida pelos expropriados, acaba também por determinar para estes uma desigualdade de tratamento, impondo-lhes uma onerosidade forçada e acrescida sem a tutela do princípio de igualdade, por inexistência de justificação material para a diferença valorativa dos terrenos expropriados existentes entre o seu valor real em condições normais de mercado e o valor atribuído em conformidade com o seu rendimento”. 10. Pelos motivos expostos, julga-se inconstitucional a norma do artigo 30.º, n.º 1 do Código de Expropriações e, em consequência, confirma-se a sentença recorrida. Sem custas. Lisboa, 6 de Janeiro de 1988. Raul Mateus Vital Moreira Antero Alves Monteiro Diniz Martins da Fonseca Armando Manuel Marques Guedes