0353/20.4BELRS - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: Relatório REN REDE ELÉTRICA NACIONAL, S.A., identificada nos autos, interpõe recurso da sentença proferida pelo Tribunal Tributário de Lisboa, que julgou improcedente o indeferimento do pedido de revisão oficiosa contra o ato de autoliquidação da Contribuição Extraordinária sobre o Sector Energético (doravante CESE), do ano de 2015, no valor de €18.203.269,27, concluindo da seguinte forma as suas alegações de recurso: O Requerimento de interposição de recurso, acompanhado das respetivas Alegações, apresentado nesta data, é tempestivo. O objeto do Recurso é constituído pela Sentença proferida nos autos de Impugnação Judicial n.º 353/20.4BELRS , em 28 de setembro de 2021, no segmento decisório dedicado à apreciação do mérito da causa e à consequente condenação da RECORRENTE em custas, concordando-se com a Sentença recorrida na parte em que o Tribunal a quo determina a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça e julga improcedente a exceção dilatória invocada pela Fazenda Pública. A RECORRENTE entende que a Sentença recorrida incorre em vício de erro de julgamento no que tange à apreciação da alegada violação do princípio e regra da especificação orçamental, que inquina as normas contidas no nº 1, 6 e 7 do artigo 11.º, do Regime jurídico da CESE, no artigo 228° da Lei 830/2013, de 31 de dezembro e, na mesma medida, no artigo 237.° da Lei n° 82-B/2014 , de 31 de dezembro. Entendeu o Tribunal a quo não existir qualquer violação dos princípios da discriminação e da especificação orçamental, pois que, no seu entendimento, a necessária especificação se basta com a previsão da receita global do FSSSE, atendendo à natureza da CESE, à natureza do FSSSE, aos critérios de incidência da CESE e à previsão de receitas do FSSSE no Mapa V. Utilizou ainda o Tribunal a quo a jurisprudência constitucional vertida no Acórdão n º 206/87, segundo a qual, na perspetiva acolhida pelo Tribunal a quo, as receitas não beneficiam da esfera de proteção do princípio da especificação orçamental. Não pode a RECORRENTE conformar-se com um tal entendimento, o qual se apresenta em contradição com os fundamentos apresentados por si, ao longo de todo o processado, bem como com os termos da doutrina sufragada nos quatro Pareceres Jurídicos juntos a estes autos pela RECORRENTE, e aos quais adere totalmente (cf. DOCUMENTOS Nº 10, II, 12 e 13 da Petição Inicial de Impugnação judicial). Com efeito, conforme referido pelo PROF. DR. JOSÉ CASALTA NABAIS, que parece, até, responder diretamente ao Tribunal a quo, "não pode argumentar-se que o cumprimento do princípio da especificação se basta com a precisão das receitas (dobais) do FSSSE receitas estas que, em cada ano, constam do Mapa V do respectivo orçamento. O registo da receita total do FSSSE permite, obviamente, determinar o volume de receita total prevista, nas já não permite saber que receitas se trata ou sequer o montante que se pretende arrecadar com cada uma das receitas do Fundo . É que as receitas provenientes da CESE são apenas uma das componentes de receitas do FSSSE. A estas juntam-se, nos termos do art.° 3° do Decreto-Lei n° 55/2014 , de 9 de Abril, as dotações que lhe sejam afectas por lei, os rendimentos provenientes de aplicações financeiras de capitais disponíveis, o produto de dações, heranças, legados ou qualquer outra contribuição e quaisquer outras receitas que lhe sejam atribuídas por lei ou por negócio jurídico. " (cfr. pág. 5 do parecer do Professor José Casalta Nabais - cf. Documento nº 12 junto à Petição Inicial - sublinhado da Recorrente). Parece o Tribunal a quo, ao referir-se "à natureza desta contribuição e "à autonomia do Fundo", ignorar, por completo, que o princípio, e regra orçamental, da discriminação, previsto no artigo 8.º da Lei de Enquadramento Orçamental ("LEO"), aprovada pela Lei n.° 91/2001 , de 20 de agosto, e, a partir de 2015, nos artigos 15.° a 17.° da LEO, aprovada pela Lei n.° 151/2015 , de 11 de setembro, decorrendo também da própria CRP, impõe a "discriminação das receitas e despesas do Estado, incluindo as dos fundos e serviços autónomos ' (cf. artigo 105.° , n.° 1, alínea a), da CRP) (sublinhado da RECORRENTE), e ignorar também que a CESE não é a única fonte de receita do FSSSE, e persistir, ignorando que, mesmo que se entenda, no que não se concede, que a CESE assume natureza de contribuição financeira, tal não poderá justificar um eventual aligeiramento do cumprimento da regra da especificação orçamental. Note-se que, quer a CRP, quer a LEO, referem-se as receitas , sem especificar a sua origem e, depois, que as contribuições financeiras possuem características semelhantes aos impostos, tendo assim sido vistas, conforme já referido, quer pelo Tribunal de Contas, que a qualificou, em 2015, na categoria dos "impostos diretos", quer pelo Estado, que anulou a sua propriedade comutativa determinante para o Tribunal Constitucional a ter qualificado como contribuição financeira) ao não transferir, em 2014 e em 2015, o produto da receita da CESE para o FSSSE, tendo, assim, servido finalidades públicas gerais. Por outro lado, aquilo que é possível extrair da leitura do trecho do Acórdão do TC n.º 206/87 utilizado na decisão recorrida é, apenas e tão-somente, que o grau de discriminação exigível para as despesas é maior do que o grau de discriminação exigível para as receitas, não sendo possível daí retirar, contrariamente ao pretendido pelo Tribunal a quo, que as receitas não devem ser especificadas. Pelo contrário, são várias as passagens do Acórdão do TC em que referência que se referem explicitamente à necessidade de especificação orçamental, tanto de receitas, como de despesas. Reitera a RECORRENTE que as normas contidas nos n.ºs 1, 6 e 7, do artigo 11.º, do Regime Jurídico da CESE, ao disporem que a receita da CESE é consignada ao FSSSE, encontram-se inquinadas de ilegalidade, por violação de lei de valor reforçado, e de inconstitucionalidade, por violação de norma constitucional, pois que a receita da CESE não se encontra devidamente especificada, como se impunha, na Lei do Orçamento do Estado para 2015. Veja-se que decorre do artigo 11.º, n.ºs I, 6 e 7, do Regime da CESE que a receita obtida com a cobrança deste tributo devia encontrar-se refletida, e suficientemente discriminada, no Mapa V, o qual integra as "receitas dos serviços e fundos autónomos, por classificação orgânica, com especificação das receitas globais de cada serviço e fundo", ou, pelo menos, no Mapa VI, o qual integra as receitas dos serviços e fundos autónomos por classificação Da mesma forma, a norma constante do artigo 228.º da Lei n.º 830/2013, de 31 de dezembro — Lei do Orçamento do Estado para 2014 — padece dos mesmos vícios de ilegalidade e de inconstitucionalidade ao criar um tributo que viola, desde o momento da sua criação, a regra da discriminação orçamental. Igualmente, também o artigo 237.º da Lei 82-13/2014, de 31 de dezembro — Lei do Orçamento do Estado para 2015 — padece dos mesmos vícios de ilegalidade e de inconstitucionalidade, ao prorrogar a vigência do regime que cria a CESE, reincidindo nas deficiências de discriminação orçamental apontadas às normas constantes do artigo 11.°, n°s 1, 6 e 7, do Regime jurídico da CESE e ao artigo 228.° da Lei do Orçamento do Estado para 2014. Veja-se que a receita proveniente da CESE não se encontra devidamente especificada nas Leis do Orçamento do Estado, desde que esta contribuição foi criada, (auto)liquidada e exigida — anos de 2014 a 2021 pois, não obstante ser eventualmente possível entender-se estar incluído no Mapa V das sucessivas Leis do Orçamento do Estado, o volume de receitas totais do FSSSE, no Mapa VI, não encontramos a discriminação da mencionada receita de acordo com o classificador económico respetivo; Ora, ao não se terem classificado, adequadamente, estas receitas, viola-se o princípio da legalidade ínsito no art.° 165° n° 1, al. i), e no art.° 105.° da Constituição, na sua dimensão de princípio da tipicidade qualitativa, E, não sendo cumprida a regra da especificação, ficam feridos de inconstitucionalidade os atos de liquidação e cobrança das mesmas, por violação das normas supramencionadas, não cumprindo estas receitas a dimensão da legalidade financeira, por não estarem inscritas no orçamento do Estado de forma adequada Consequentemente, estamos perante tributos que, se não são inexistentes, são equiparáveis a tributos inexistentes, dado que, como escreve Jorge Lopes de Sousa, "(..) A falta de inscrição orçamenta/ de receita liquidada sujeita a tal inscrição será um vício do acto tributário gerador da sua legalidade abstracta, equiparável aos vícios de inexistência do tributo". Nos termos do disposto na alínea k) do n.° 2 do art.° 161.° do CPA , são nulos quaisquer atos que gerem uma obrigação de pagamento não prevista na lei — com desrespeito do princípio da legalidade ou da tipicidade garantindo-se, assim, que todas as receitas têm cabimento legal; A falta de previsão e a total ausência de especificação no orçamento do Estado para os anos de 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020 e 2021, das receitas da CESE, colocou estas à margem de uma adequada pronúncia da Assembleia da República, o que, pelo alto significado em sede da legitimidade político democrática da intervenção desta, envolve a preterição total do correspondente procedimento de previsão e especificação das receitas, um fundamento de nulidade consagrado na alínea l) do n 0 2 do art.° 161° do CPA ; Assim, e em face de tudo quanto antecede, devem ser julgadas inconstitucionais as normas contidas no artigo 11.° n.° 1, 6 e 7, do Regime jurídico da CESE, no artigo 228.° da Lei do Orçamento do Estado para 2014 e, bem assim, no artigo 237.° da Lei do Orçamento do Estado para 2015, ao criarem, e manterem em vigor, no ano 2015, um tributo de receita consignada em violação dos princípios da discriminação e da especificação orçamentais, em violação do artigo 105.° da CRP, e ilegais por violação dos artigos 15.° a 17.° da LEO, sendo manifestamente ilegais ê inconstitucionais (indiretamente que seja) os atos de autoliquidação impugnados nos autos de Impugnação judicial, devendo os mesmos ser declarados nulos, nos termos das alíneas k) e l) do artigo 161.° do CPA , com todas as consequências legais. TERMOS EM QUE SE REQUER A V. EXAS. SEJA CONCEDIDO PROVIMENTO AO PRESENTE RECURSO E, EM CONSEQUÊNCIA, SER REVOGADA A SENTENÇA RECORRIDA, POR PADECER DE ERRO DE JULGAMENTO, E SUBSTITUÍDA A MESMA POR UMA DECISÃO QUE DÊ PROVIMENTO À PRETENSÃO DA RECORRENTE, COM AS NECESSÁRIAS CONSEQUÊNCIAS LEGAIS.» A Recorrida não apresentou contra-alegações. O excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer que se transcreve: «(...) Alega a Impugnante, ora Recorrente que ocorreu violação do princípio da especificação orçamental uma vez que, no seu entendimento, a CESE e as respectivas receitas não estão alegadamente orçamentadas nos termos exigidos pelo artigo 17.º da Lei de Enquadramento Orçamental ( Lei n.° 151/2015 , de 11 de Setembro) E, como tal, daí resultar, consequentemente, um vício de inconstitucionalidade por violação do artigo 105.° da CRP. Vejamos se lhe assiste razão. Ora, tal questão foi objecto de apreciação no douto Acórdão do STA, datado de 8/09/2021 proferido no processo n.° 1587/18.7BEPRT , disponível em www.dgsi.pt tendo aí sido julgada improcedente, pelas razões de direito que também aqui se acolhem e reproduzem: "3.2. Na impugnação judicial cuja decisão agora se aprecia em sede de recurso foi também suscitada uma questão ainda não tratada na jurisprudência antes invocada, a saber: a alegada violação do princípio da especificação orçamental, i . e. o facto de a CESE e as respectivas receitas não estarem alegadamente orçamentadas nos termos exigidos pelo artigo 17.° da Lei de Enquadramento Orçamental ( Lei n.° 151/2015 , de 11 de Setembro) e, como tal, daí resultar, consequentemente, um vício de inconstitucionalidade por violação do artigo 105.° da CRP. Sobre este específico fundamento da impugnação, que o Tribunal a quo igualmente julgou improcedente, sustentou-se a decisão recorrida nos seguintes argumentos. Primeiro, no princípio da plenitude orçamental ou da plenitude do Orçamento do Estado. De acordo com este princípio, o que as regras da alínea a) do n.° 1 e do n.° 3 do artigo 105.° da CRP pretendem impedir é a desorçamentação de verbas e não eventuais desacertos quanto às respectivas rubricas de inscrição. E apoiou-se, para o efeito, no acórdão do TC n.° 414/2011. Segundo, invocou a suficiência da conjugação dos critérios da classificação do tributo como contribuição, da autonomia do FSSSE decorrente do seu regime legal ( Decreto-Lei n.° 55/2014 , de 9 de Abril), dos critérios legais de incidência objectiva da previsão das receitas (globais) do FSSSE no Mapa V do orçamento, e assim fundamentou, in casu, o respeito pelo princípio da suficiência da especificação orçamental. Cumpre sublinhar que o que a Recorrente pretende essencialmente questionar com este argumento é a conformidade constitucional e legal, no plano orçamental, da circunstância de estas contribuições serem cobradas pela AT, não obstante a lei as configurar como receitas consignadas do FSSSE. E reconduz depois a complexidade deste circuito tributário-financeiro e a sua configuração no plano orçamental a uma violação do princípio constitucional da especificidade orçamental. Ora, para além de acompanharmos os fundamentos da decisão recorrida, aditamos ainda uma terceira razão pela qual o recurso há-de também improceder quanto a este fundamento. Um argumento extraído da jurisprudência constitucional sobre a interpretação do princípio da especificidade orçamental, segundo a qual, para efeitos constitucionais (designadamente do exercício de poderes reservados ao Parlamento no âmbito do orçamental), este princípio é relevante, sobretudo, para efeitos de despesas e não tanto de orçamentação de receitas. Neste sentido v. acórdão n.° 206/87, no qual pode ler-se o seguinte: «[...] A análise, ainda que superficial, deste preceito [à data, artigo 108.°, n.° 1, al. a) e n.° 5 da CRP] logo mostra que a CRP se preocupa muito mais em precisar o grau de especificação das despesas que o grau de especificação das receitas, talvez porque, no respeitante às receitas, e uma vez discriminadas as suas fontes, uma maior ou menor especificação, para além disso - e diferentemente do que sucede com as despesas - é desprovida de consequências jurídicas de qualquer ordem, pelo menos para o Estado. Assim é que, por exemplo, a cobrança de receitas pode ser efectuada mesmo para além do montante inscrito ( artigo 17.° , n.° 2, da Lei n.° 40/83 ) [...]». Ora, mantendo-se hoje em vigor, quer uma redacção semelhante das normas constitucionais em matéria de exigência constitucional quanto à discriminação de receitas e despesas do Estado [a actual alínea a) do n.° 1 do artigo 105.° da CRP)], quer uma formulação normativa idêntica quanto à admissibilidade em sede de LEO de liquidação e cobrança de receitas para além do previsto na respectiva inscrição orçamental, devemos considerar que se mantém válida a interpretação jurisprudencial veiculada no aresto antes mencionado quanto à relativa desconsideração para efeitos jurídicos das exigências de especificação orçamental em matéria de receitas.". Também, o STA, por Acórdãos proferidos em 08/01/2020-P. 0386/17, 16/12/2020, P. 415/16.2BEVIS , 23/06/2021, P. 314/18.3BEVIS e 8/09/2021. P. 0545/19.9BEPRT disponíveis em www.dgsi.pt , em consonância com a já citada jurisprudência do TC sustenta a conformidade legal e constitucional da CESE, ora, em análise. Nesta conformidade, afigura-se-nos que o recurso não merece provimento. CONCLUSÃO Termos em que, com os fundamentos expostos: deverá ser negado provimento ao recurso e, em consequência, manter-se integralmente a douta sentença recorrida.» Fundamentação de facto Nos termos do disposto nos artigos 663.° , n.° 6, e 679.° , ambos do Código de Processo Civil (CPC), aplicáveis ex vi do artigo 281.° do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), remete-se para a matéria de facto constante da decisão recorrida. Fundamentação de direito Discute-se no presente recurso a existência de erro de julgamento na sentença recorrida no que tange à apreciação da alegada violação do princípio e regra da especificação orçamental, que inquinará as normas contidas no n° 1, 6 e 7 do artigo 11.°, do Regime Jurídico da CESE, no artigo 228.° da Lei n.° 830/2013, de 31 de dezembro e, na mesma medida, no artigo 237.° da Lei n.° 82-B/2014 , de 31 de dezembro. O Tribunal a quo entendeu que a violação dos referidos princípios não se verifica e com tal julgamento não se conforma a Recorrente. 3.2. O Supremo Tribunal Administrativo já se pronunciou sobre a questão colocada pela Recorrente, no acórdão datado de 08/09/2021 proferido, no processo n.° 1587/18.7BEPRT (cf. v.g. acórdão de 02/02/2022, proferido no processo 353/19.7BESNT ). Neste contexto e atento o disposto no artigo 8.° , n.° 3, do Código Civil , que determina que nas decisões que proferir, o julgador terá em consideração todos os casos que mereçam tratamento análogo, a fim de obter uma interpretação e aplicação uniformes do direito, assumimos como nossa a fundamentação e decisão do acórdão 1587/18.7BEPRT , de 08/09/2021, que a seguir reproduzimos (não se mostrando relevante a diferença de ano a que respeita a CESE num e noutro processo): 3.2. Na impugnação judicial cuja decisão agora se aprecia em sede de recurso foi também suscitada uma questão ainda não tratada na jurisprudência antes invocada, a saber: a alegada violação do princípio da especificação orçamental, i. e. o facto de a CESE e as respectivas receitas não estarem alegadamente orçamentadas nos termos exigidos pelo artigo 17.° da Lei de Enquadramento Orçamental ( Lei n.° 151/2015 , de 11 de Setembro) e, como tal, daí resultar, consequentemente, um vício de inconstitucionalidade por violação do artigo 105.° da CRP. Sobre este específico fundamento da impugnação, que o Tribunal a quo igualmente julgou improcedente, sustentou-se a decisão recorrida nos seguintes argumentos. Primeiro, no princípio da plenitude orçamental ou da plenitude do Orçamento do Estado. De acordo com este princípio, o que as regras da alínea a) do n.° 1 e do n.° 3 do artigo 105.° da CRP pretendem impedir é a desorçamentação de verbas e não eventuais desacertos quanto às respectivas rúbricas de inscrição. E apoiou-se, para o efeito, no acórdão do TC n.° 414/2011. Segundo, invocou a suficiência da conjugação dos critérios da classificação do tributo como contribuição, da autonomia do FSSSE decorrente do seu regime legal ( Decreto-Lei n.° 55/2014 , de 9 de Abril), dos critérios legais de incidência objectiva da CESE e da previsão das receitas (globais) do FSSSE no Mapa V do orçamento, e assim fundamentou, in casu, o respeito pelo princípio da suficiência da especificação orçamental. Cumpre sublinhar que o que a Recorrente pretende essencialmente questionar com este argumento é a conformidade constitucional e legal, no plano orçamental, da circunstância de estas contribuições serem cobradas pela AT, não obstante a lei as configurar como receitas consignadas do FSSSE. E reconduz depois a complexidade deste circuito tributário-financeiro e a sua configuração no plano orçamental a uma violação do princípio constitucional da especificidade orçamental. Ora, para além de acompanharmos os fundamentos da decisão recorrida, aditamos ainda uma terceira razão pela qual o recurso há-de também improceder quanto a este fundamento. Um argumento extraído da jurisprudência constitucional sobre a interpretação do princípio da especificidade orçamental, segundo a qual, para efeitos constitucionais (designadamente do exercício de poderes reservados ao Parlamento no âmbito do orçamental), este princípio é relevante, sobretudo, para efeitos de despesas e não tanto de orçamentação de receitas. Neste sentido v. acórdão n.° 206/87, no qual pode ler-se o seguinte: «[...] A análise, ainda que superficial, deste preceito [à data, artigo 108.°, n.° 1, al. a) e n.° 5 da CRP] logo mostra que a CRP se preocupa muito mais em precisar o grau de especificação das despesas que o grau de especificação das receitas, talvez porque, no respeitante às receitas, e uma vez discriminadas as suas fontes, uma maior ou menor especificação, para além disso - e diferentemente do que sucede com as despesas - é desprovida de consequências jurídicas de qualquer ordem, pelo menos para o Estado. Assim é que, por exemplo, a cobrança de receitas pode ser efectuada mesmo para além do montante inscrito ( artigo 17.° , n.° 2, da Lei n.° 40/83 ) [...]». Ora, mantendo-se hoje em vigor, quer uma redacção semelhante das normas constitucionais em matéria de exigência constitucional quanto à discriminação de receitas e despesas do Estado [a actual alínea a) do n.° 1 do artigo 105.° da CRP)], quer uma formulação normativa idêntica quanto à admissibilidade em sede de LEO de liquidação e cobrança de receitas para além do previsto na respectiva inscrição orçamental, devemos considerar que se mantém válida a interpretação jurisprudencial veiculada no aresto antes mencionado quanto à relativa desconsideração para efeitos jurídicos das exigências de especificação orçamental em matéria de receitas. Em face de toda a argumentação exposta, o recurso terá de improceder. Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os juízes da Secção Tributária do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso. Custas pela Recorrente, com dispensa do remanescente da taxa de justiça (nos termos do artigo 6.°, n.° 7 do Regulamento das Custas Processuais] atento o carácter remissivo da decisão. Lisboa, 07 de setembro de 2022. - Paula Fernanda Cadilhe Ribeiro (relatora) - Isabel Cristina Mota Marques da Silva - Joaquim Manuel Charneca Condesso.