558/2021 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 558/2021 Processo n.º 601/2021 1ª Secção Relator: Conselheiro José João Abrantes Acordam, em Conferência, na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional A Causa No âmbito da ação administrativa especial instaurada pela A., ora Reclamante, contra o Ministério da Saúde, que corre termos no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, com o número de processo 587/15.3BEPRT, foi proferida sentença a julgar procedente a exceção de caducidade do direito de ação e a absolver a Ré da instância quanto ao pedido de impugnação do ato praticado em 19/02/2014 que, no quadro do controle de execução do contrato outorgado em 01/04/2011, no âmbito do programa de apoio financeiro a atribuir pela DGS a pessoas coletivas sem fins lucrativos, não considerou/aceitou como elegíveis despesas relativas a recursos humanos e assistência técnica, determinando que a Autora procedesse ao pagamento de quantia relativa a despesas não justificadas. Dessa decisão a Autora interpôs recurso para o Tribunal Central Administrativo Norte, que, por acórdão de 27/11/2020, negou provimento ao recurso e confirmou na íntegra a sentença da primeira instância. Inconformada, a Autora interpôs recurso de revista excecional do acórdão do TCAN para o Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do artigo 150.º do CPTA. Por acórdão de 8/04/2021, proferido pela composição do STA prevista no n.º 6 do artigo 150.º do CPTA, não foi admitido o recurso de revista excecional, com os seguintes fundamentos: “[…] Dispõe-se no n.º 1 do art. 150.º do CPTA que «[d]as decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excecionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito». Do referido preceito extrai-se, assim, que as decisões proferidas pelos TCA’s no uso dos poderes conferidos pelo art. 149.º do CPTA, conhecendo em segundo grau de jurisdição, não são, em regra, suscetíveis de recurso ordinário, dado a sua admissibilidade apenas poder ter lugar quando: i) esteja em causa apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, revista de importância fundamental; ou, ii) o recurso revelar ser claramente necessário para uma melhor aplicação do direito. O TCA/N manteve o julgamento realizado pelo TAF/P, expendendo o seu juízo com base em linha motivadora da qual se extrai que «o pedido de pagamento de despesas, formulado pela Autora e indeferido pelo então Diretor Geral da Saúde … na sua decisão proferida a 19 de fevereiro de 2014, configura um ato administrativo, isto é, uma decisão de um órgão da administração, com eficácia externa e com produção de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta» e que «[c]onforme sentenciado, “...o direito à retribuição previsto no artigo 59.°, n.° 1, al. a) da CRP é um direito económico, social e cultural, sendo que a não aceitação de despesas relativas a recursos humanos num programa de apoio financeiro não coloca em causa o núcleo essencial do direito à retribuição, pois que os trabalhos prestados devem ser pagos, independentemente de estarem a coberto (ou não, como se considerou) de apoios financeiros. Pelo que o núcleo essencial do direito à retribuição previsto no art. 59.º, n.º 1, al. a) da CRP não foi violado, não podendo haver lugar a nulidade nos termos do artigo 133.º, n.º 2, al. d) do CPA, mas sim a anulabilidade nos termos do artigo 135.º do CPA», para, de seguida, concluir que é «manifesto que a ação não foi proposta no prazo de 3 meses a que a lei obrigava, pelo que se impõe a confirmação do julgado». A A., ora recorrente, insurge-se contra este juízo, acometendo-o de incurso em erro de julgamento por incorreta interpretação e aplicação do quadro normativo atrás enunciado. Compulsados os autos importa, destarte, apreciar, «preliminar» e «sumariamente», se se verificam os pressupostos de admissibilidade referidos no n.º 1 do citado art. 150.º do CPTA quanto ao recurso de revista. E entrando nessa análise refira-se, desde logo, que não se mostra persuasiva a motivação/argumentação expendida pela A., aqui ora recorrente, não se descortinando uma qualquer relevância social e jurídica fundamental, nem o juízo firmado revela a necessidade de uma melhor aplicação do direito. Com efeito, não se vislumbra, por um lado, que a concreta questão jurídica colocada, marcadamente estribada e reconduzida a matéria adjetiva e processual, como o é a exceção dilatória da caducidade do direito de ação, justifique ou assuma gozar de relevância jurídica ou social fundamental, tanto mais que a mesma apresenta in casu um grau de dificuldade comum dentro das controvérsias judiciárias sobre a temática, não reclamando labor interpretativo superior, nem se mostra revestir de elevada complexidade em razão da dificuldade das operações exegéticas a realizar, de enquadramento normativo especialmente intrincado, complexo ou confuso, ou cuja análise tenha suscitado dúvidas sérias, sendo que a mesma mostra-se, além disso, desprovida de interesse comunitário significativo. Para além disso temos que também não se descortina ser convincente a argumentação produzida para efeitos da necessidade de admissão da revista para uma melhor aplicação do direito, pois primo conspectu o juízo firmado pelo TCA/N no acórdão sob censura não aparenta haver incorrido em manifesto erro lógico ou jurídico, já que, ante o aquilo que constitui o objeto mediato de impugnação/pretensão definido, o seu discurso mostra-se na sua essencialidade fundamentado numa interpretação coerente e razoável do quadro normativo e principiológico posto em crise e do que tem sido a jurisprudência e doutrina produzida sobre a matéria. Daí que não se justifica admitir a revista, impondo-se concluir no sentido da sua inviabilidade, valendo in casu a regra da excecionalidade supra enunciada. […]” 1.3. Desse acórdão do STA a Autora interpôs recurso para o Tribunal Constitucional – cfr. requerimento com referência 53918 , que aqui se dá por integralmente reproduzido – ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei de organização, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional. No requerimento de interposição de recurso, a Reclamante tece uma longa descrição do processado anterior, reiterando os argumentos de facto e de direito que sustentam a sua pretensão na ação administrativa especial instaurada, enunciando o objeto do recurso de constitucionalidade do seguinte modo: “[…] Pretende-se com o presente recurso que seja julgado inconstitucional o entendimento perfilhado pelo Tribunal de Primeira Instância; Tribunal Central Administrativo Norte e Tribunal "a quo", de que a interpretação da norma constante do artigo 133.º n.º 1 alínea d) do CPA, CPA aplicável à data dos factos (CPA anterior a 2015), e artigo 58.º do CPTA, CPTA aplicável à data dos factos (CPTA anterior a 2015) interpretada no sentido de que: Em programa de apoio financeiro de entidades públicas a pessoas coletivas sem fins lucrativos em projeto desenvolvido ao abrigo do contrato celebrado para o efeito, o não pagamento de despesas elegíveis ao abrigo de tal contrato, relativas a recursos humanos e/ou assistência técnica, tratando-se de honorários/vencimento, não coloca em causa o núcleo essencial do direito à retribuição, Porquanto, atento todo o vertido no presente requerimento, dúvidas não podem surgir de que o entendimento a perfilhar terá de ser no sentido diverso, sob pena de se verificar uma violação do direito à retribuição. [...]”. 1.3.1. Por despacho de 8/05/2021, o STA não admitiu o recurso de constitucionalidade, por considerar que o acórdão de 8/04/2021 não fez aplicação de nenhuma das normas objeto de recurso, o que constitui a decisão reclamada . A decisão reclamada estribou-se na seguinte fundamentação: “(…) A pronúncia vertida no acórdão de fls. 632/635 deste Supremo limitou-se à emissão de juízo que se situa no plano da análise e verificação dos requisitos de admissibilidade da revista tal como previsto no art. 150.º do CPTA e não envolveu na sua ratio decidendi a convocação e aplicação das normas desejadas submeter ou veredicto do TC no requerimento sub judicie. Assim, não tendo no mesmo sido feita interpretação ou concreta aplicação do quadro normativo tido como enfermando de inconstitucionalidade não cabe lugar à admissão de recurso de tal decisão para o TC. (...)” 1.4.1. A Autora reclamou do despacho de não admissão do recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do n.º 4 do artigo 76.º e do artigo 77.º da LTC, pugnando pelo preenchimento dos pressupostos legais necessários para a respetiva admissão e invocando, para o efeito, os seguintes fundamentos, com interesse para a presente decisão: “[…] Ocorre que com o devido respeito, a Recorrente/Reclamante bem sabe que o acórdão de fls. 632/635 proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo a 08 de Abril de 2021, apenas w ... [se] limitou à emissão de juízo que se situa no plano da análise e verificação dos requisitos de admissibilidade da revista tal como previsto no artigo 150.° do CPTA e não envolveu na sua ratio decidendi a convocação e aplicação das normas desejadas submeter ao veredito do TC Foi aliás por tal motivo que a Recorrente/Reclamante interpôs o competente recurso para o Tribunal Constitucional, porquanto sempre seria este o meio processualmente competente para apreciar as questões de inconstitucionalidade invocadas pela Recorrente/Reclamante e que não foram apreciadas no recurso interposto junto do Supremo Tribunal Administrativo. (…) E, tendo-se verificado que o recurso de revista oportunamente apresentado pela Recorrente/Reclamante, no âmbito do qual expressamente a Reclamante invocou as questões de constitucionalidade que pretendia ver apreciadas pelo Tribunal de Recurso, E uma vez que tal recurso foi, por acórdão, rejeitado pelo Supremo Tribunal Administrativo, E verificando-se que, no âmbito de tal decisão, não existiu qualquer pronúncia sobre as inconstitucionalidades invocadas pela Recorrente, tendo tal acórdão apenas se limitado "... à emissão juízo que se situa no plano da análise e verificação dos requisitos de admissibilidade da revista tal como previsto no artigo 150.° do CPTA e não envolveu na sua ratio decidendi a convocação e aplicação das normas desejadas submeter ao veredito do TC.", E uma vez que in casu foram oportunamente observados os requisitos/pressupostos legalmente exigidos para o competente recurso a interpor junto do Tribunal Constitucional, Resulta evidente que as questões de inconstitucionalidade invocadas pela Recorrente, ora Reclamante, não foram objeto de qualquer pronúncia. A situação é tanto mais gritante quando a Recorrente, ora Reclamante, veio apenas aos presentes autos reclamar o direito à retribuição, direito esse constitucionalmente previsto. Temos assim que a ora Reclamante, no seu requerimento de interposição de recurso de constitucionalidade, expressamente esclareceu que nos presentes autos não peticionou o pagamento de meras despesas ou ajudas de custo, ou ainda comparticipações, antes sim, Pagamento do trabalho dos colaboradores no projeto outorgado entre a Reclamante e a Recorrida, a 01.04.2011 e junto como documento n.° 2 com a petição inicial, denominado projeto "...", honorários dos colaboradores do projeto, serviços prestados pelos colaboradores do projeto nas áreas de enfermagem; docência e contabilidade, suportados em "recibos verdes", refletindo as horas e valores previamente acordados entre a Recorrente e a Direção Geral da Saúde. Com efeito, com o requerimento de interposição de recurso apresentado, pretende a Recorrente, ora Reclamada, que seja julgado inconstitucional o entendimento perfilhado pelo Tribunal de Primeira Instância; Tribunal Central Administrativo Norte e Tribuna! "a quo", de que a interpretação da norma constante do artigo 133 n.° 1 alínea d) do CPA, CPA aplicável à data dos factos (CPA anterior a 2015), e artigo 58.° do CPTA, CPTA aplicável à data dos factos (CPTA anterior a 2015) interpretada no sentido de que: Em programa de apoio financeiro de entidades públicas a pessoas coletivas sem fins lucrativos em projeto desenvolvido ao abrigo do contrato celebrado para o efeito, o não pagamento de despesas elegíveis ao abrigo de tal contrato, relativas a recursos humanos e/ou assistência técnica, tratando-se de honorários/vencimento, não coloca em causa o núcleo essencial do direito à retribuição, Porquanto, atento todo o vertido no requerimento de requerimento de interposição de recurso de constitucionalidade, dúvidas não podem surgir que o entendimento a perfilhar terá de ser no sentido diverso, sob pena de se verificar uma violação do direito à retribuição, previsto no artigo 59.° n.° 1 a) da CRP, conforme aliás assim se refere no requerimento de interposição de recurso. É exatamente isso que a Recorrente/Reclamante requer e pretende através do presente requerimento: que seja proferido um Acórdão sobre as questões de constitucionalidade por si suscitadas no seu requerimento de interposição de recurso de constitucionalidade, e para o qual se remete por uma questão de economia processual. Pretende-se assim que seja apreciado o critério normativo seguido pelo Tribunal a quo na interpretação e aplicação daqueles preceitos legais, no sentido da sua conformidade com os princípios constitucionais que, no mesmo requerimento de interposição de recurso, especificamente se deixaram enunciados. (...)”. 1.4.2. O Ministério Público pronunciou-se no sentido do indeferimento da reclamação, reiterando os fundamentos que serviram de esteio à decisão reclamada. Cumpre apreciar e decidir. Fundamentação 2. Importa, pois, determinar se a Reclamante interpôs recurso de constitucionalidade apto a ser recebido, ou seja, se cumpriu o ónus de preenchimento dos pressupostos legais necessários para esse efeito. Para a procedência da reclamação, não basta afastar qualquer argumento de rejeição do recurso afirmado na decisão reclamada, uma vez que a reclamação apenas poderá ser julgada procedente se não se verificarem outros motivos – mesmo que não considerados naquela decisão – que igualmente a sustentem. Com efeito, a eventual revogação da decisão de não admitir o recurso tem, forçosamente, de se alargar a todas as condições ou pressupostos de cuja verificação depende a admissibilidade do recurso. A apreciação da reclamação pelo Tribunal Constitucional é, pois, autónoma e dirigida a todas aquelas condições ou pressupostos ( cfr. neste sentido Acórdão n.º 276/88 disponível em www.tribunalconstitucional.pt). 2.1. É comummente reconhecido que o sistema português de controlo da constitucionalidade detém natureza estritamente normativa. Com efeito, ao contrário de outros sistemas que consagram a possibilidade de um controlo jurisdicional diretamente dirigido às decisões dos restantes tribunais, no sistema português, a fiscalização da constitucionalidade incide, exclusivamente, sobre normas, encontrando-se vedada ao Tribunal Constitucional a apreciação de recursos que questionem, mesmo que o façam numa perspetiva de conformidade a regras e princípios constitucionais, os concretos atos de julgamento expressos nas decisões de outros Tribunais. É com este figurino legal que este Tribunal julga, na fase final de controlo concentrado, decidindo sobre a conformidade ou desconformidade, face à Constituição, de normas jurídicas aplicadas pelo tribunal a quo . O objeto normativo – com o recorte referido – constitui, assim, a condição primordial do recurso de constitucionalidade. No caso específico do recurso interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, o legislador exige (i) a prévia suscitação da questão de inconstitucionalidade normativa, “ durante o processo ” e “ de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer ” (n.º 2 do artigo 72.º, da LTC), e (ii) a aplicação, na decisão recorrida, como ratio decidendi , da norma tida por inconstitucional pelo recorrente, na concreta interpretação correspondente à dimensão normativa delimitada no requerimento de recurso, pois “[…] só assim um eventual juízo de inconstitucionalidade poderá determinar uma reformulação dessa decisão ” (cfr. Acórdão n.º 372/2015). 2.2. Sem prejuízo da não verificação de outros requisitos de admissibilidade, consideramos, em consonância com o STA, que o não preenchimento de um requisito preponderante compromete, indiscutivelmente, a admissão do presente recurso de constitucionalidade, que consiste na circunstância de as normas enunciadas como objeto do recurso de constitucionalidade interposto pela Reclamante não terem sido convocadas, como ratio decidendi , no acórdão de 8/04/2021. Como enfatizado pelo Ministério Publico no seu parecer, a Reclamante não questiona, antes o reitera na reclamação apresentada, que a decisão recorrida consiste no acórdão do STA de 8/04/2021. Nesse aresto, apenas foram apreciados os pressupostos de admissibilidade previstos no artigo 150.º, n.º 1, do CPTA, não tendo sido objeto de pronúncia qualquer regime ou preceitos legais relativos à discussão de mérito em causa nos autos. O pressuposto da ratio decidendi emana da intrínseca natureza instrumental assacada ao recurso de constitucionalidade, uma vez que só se prefigura um interesse processual na apreciação da questão de constitucionalidade convocada se a mesma for suscetível de se projetar ou repercutir, de modo útil e eficaz, na decisão recorrida, ou seja, na solução jurídica acolhida no caso concreto, acarretando a necessária reponderação da mesma pelo Tribunal a quo . Como refere Victor Calvete, ao discutir e desenvolver a similitude entre as noções de interesse processual , de relevância da questão de constitucionalidade , de instrumentalidade e de utilidade do recurso de constitucionalidade – que são intermutáveis na jurisprudência constitucional, tanto na sua origem, como na sua aplicação –, “a instrumentalidade agora unanimemente reconhecida ao recurso de constitucionalidade pode ser vista como a causa e o requisito que a exprime como consequência” (cfr. “Interesse e Relevância da Questão de Constitucionalidade” in estudos em Homenagem aos Conselheiro José Manuel Cardoso da Costa , Coimbra Editora, págs. 422 e 423). Por conseguinte, como é jurisprudência unânime e uniforme deste Tribunal, um juízo de inconstitucionalidade de uma norma só poderá ter efeitos na solução concedida ao caso concreto, caso exista uma coincidência entre o enunciado normativo cuja inconstitucionalidade se invoca e aquele que foi efetivamente aplicado pelo Tribunal a quo para fundamentar a sua decisão. No presente caso, é notório que a questão de inconstitucionalidade esgrimida pela Reclamante – cfr. ponto 1.3. supra –, extraível, na sua ótica, dos artigos 133.º, n.º 1, alínea d), do CPA, e 58.º do CPTA, não coincide, minimamente, com a ratio decidendi que arvorou o acórdão do STA, uma vez que neste apenas foi convocada a norma relativa aos pressupostos de admissibilidade do recurso de revista excecional (artigo 150.º, n.º 1, do CPTA). Quer isto dizer que os preceitos legais em que se sustenta a questão de inconstitucionalidade enunciada no requerimento de interposição de recurso não foram chamados à colação, a qualquer título, como fundamento do acórdão do STA. Acresce que, caso as normas indicadas no requerimento de interposição de recurso tivessem sido aplicadas no acórdão do TCAN, o que se cogita como mera hipótese, e a Reclamante pretendesse interpor recurso de constitucionalidade dessa decisão, sempre o poderia ter feito, após a prolação do acórdão do STA, que não admitiu a revista excecional, o que deliberadamente não fez (artigo 75.º, n.º 2, da LTC). Em face disto, remetendo para os fundamentos esgrimidos na decisão reclamada, tanto basta para afastar a admissibilidade do recurso de constitucionalidade em apreciação ( cfr. artigos 70.º, n.º 1, alínea b), e 76.º da LTC). Em suma, pelos fundamentos atrás expendidos, é forçoso concluir pela inadmissibilidade do recurso interposto para o Tribunal Constitucional pela Reclamante , como bem equacionou e decidiu a decisão reclamada com o consequente indeferimento da reclamação. Decisão Em face do exposto, decide-se indeferir a reclamação apresentada e, em consequência, confirmar o despacho de não admissão do recurso de constitucionalidade interpostos pela A.. Custas a cargo da Reclamante , fixando-se a respetiva taxa de justiça em 15 Unidades de Conta (artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, ponderados os critérios constantes do n.º 1 do artigo 9.º, do mesmo diploma legal). Lisboa, 15 de julho de 2021 - José João Abrantes - João Pedro Caupers O relator atesta o voto de conformidade do Sr. Conselheiro Teles Pereira . José João Abrantes