0311/10 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do STA: A CÂMARA MUNICIPAL DE MACEDO DE CAVALEIROS (CMMC) inconformada com o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN) que, concedendo parcial provimento ao recurso da decisão do TAF de Mirandela, julgou procedente a acção administrativa especial instaurada contra aquela autarquia e a SECRETARIA DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL e que, em consequência, declarou nulas a deliberação daquela Câmara de 20/12/2004 e o despacho do Sr. Secretário de Estado da Administração Local n.º 62/2006, interpôs o presente recurso que finalizou do seguinte modo: Expropriar/Legalidade da DUP respectiva constitui, no caso dos autos, questão jurídica de relevância social manifesta e fundamental. Como fundamental é a admissão do presente Recurso de Revista para melhor aplicação do direito e clarificação da situação jurídica controvertida. Os artigos 5°, n.° 2, alínea m) e 28.° do POAA não permitem concluir, nem da sua letra nem do seu espírito resulta que só nas “ áreas de integração de infra-estruturas e revestimento vegetal de estabilização do talude da barragem ” é permitida a instalação do parque de merendas. A norma regulamentar – n.° 3/art.º 28° - assume carácter ou categoria de norma permissiva, não taxativa nem proibitiva. O uso do solo a que tais áreas dizem respeito destinam-se fundamental e preferencialmente ao uso florestal, arborização e remate de zonas aedificandi. A permissão de instalação de parque de merendas pelo seu n.° 3 é limitada ainda pelas duas condicionantes constantes da 2.ª parte do mesmo. Não foi certamente intenção do legislador do POAA limitar tão severamente a instalação de parques de merendas, como se depreende do Acórdão em crise, quando na fundamentação do Plano, se prevê “... o desenvolvimento de actividades ligadas ao recreio, turismo e lazer suscitadas pela presença e utilização do plano de água ...” O Tribunal Recorrido fez, por conseguinte, uma incorrecta interpretação e aplicação do disposto no citado artigo 28.° do POAA. Foram assim violadas, ou incorrectamente interpretadas as seguintes disposições legais: artigo 9° do Código Civil . artigos 43° e 44° do DL n.° 380/99 , de 22 de Setembro. artigos 5°, no 2, alínea m) e 28° do Plano de Ordenamento da Albufeira do Azibo, aprovado por Despacho Conjunto 11/3/1993 e publicado no DR II Série n.° 133, de 8/6/1993. O Autor contra alegou formulando as seguintes conclusões: O recurso interposto não é admissível. Nos termos do art.150.º, n.º 4, do CPTA, “ O erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa não pode ser objecto de revista ...”. Ora, salvo o devido respeito, o presente recurso não é mais do que tentar corrigir um “ erro na apreciação da prova ”, que aconteceu na 2.ª instância na óptica da recorrente. Na verdade, o que a recorrente pretende é que este Venerando Tribunal altere “tout court” a interpretação que foi dada pela 2.ª instância aos artigos 52.º, n.º 2, e 28.º do Plano de Ordenamento da Albufeira do Azibo (POAA). Ou seja, o tribunal de 1ª instância entendeu que a instalação do Parque de Merendas podia concretizar-se num outro qualquer local integrado no POAA. E o tribunal ora recorrido, entendeu que o parque de merendas podia ser instalado numa área definida como área de Integração de Infra-estruturas e Revestimento Vegetal de Estabilização do Talude da Barragem. A mera interpretação jurídica não pode ser objecto de revista, tendo em conta o referido art.º 150.º, n.ºs 1 e 4 do CPTA. Não existe relevância social, que justifique a admissão do presente recurso. O que tem relevância social é haver e ser respeitado um Plano de Ordenamento para a Zona, com a finalidade de precisamente, ordenar e disciplinar a utilização daquele espaço. Conforme referido no art.º 43.º do DL. 380/99, de 22/09, os planos de ordenamento do território, estabelecem regimes de salvaguarda de recurso e valores naturais, fixando usos e o regime de gestão compatíveis com a utilização sustentável do território, precisamente tendo em conta os tais milhares de utilizadores daquele espaço invocados no douto recurso. Não é construindo um parque de merendas onde a recorrente entende, violando as normas de ordenamento, que preserva o interesse dos utentes, mas sim respeitando-o; Pelo que o presente recurso de revista não deverá ser admitido por V. Ex.cias Venerandos Juízes Conselheiros do STA. O douto acórdão deve ser mantido; Interpretar os art.ºs 5.º, nº 2, alínea m) e 28.º do POAA, como a recorrente pretende, era tornar o referido plano inútil. O espírito das normas do POAA, vai no sentido de que as zonas ali previstas devem ser respeitadas e as limitações impostas não podem ser violadas. O POAA, ao permitir a construção de Parque de Merendas em determinada área, está a proibir a construção do parque de merendas nas outras áreas. Se o Plano determinou o local onde podia ser instalado os parques de merendas, foi precisamente para proibir a sua localização noutras zonas. Manifestamente não é correcto o entendimento feito na decisão de 1ª instância, já que o mesmo conduz à completa inutilidade e irrelevância do Plano. Pelos motivos expostos, é nula a deliberação da CMMC de 20/12/2004 e o despacho nº 62/2006 do SEAL, porque violam disposições legais imperativas, devendo ser mantido o douto acórdão recorrido. Ex.mo Procurador Geral Adjunto emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso por considerar que o regime de ocupação previsto no POAA para o local dos autos foi estabelecido “ com base num critério de tipicidade de actividade, de tal modo que a instalação de infra estruturas se encontra definitivamente condicionada por essa tipicidade, não podendo ter lugar à margem dela ” e, porque assim era, a construção do parque de merendas ora em causa só podia ser feita na área nele prevista para esse efeito. Deste modo, e porque tal estatuição foi desrespeitada o Acórdão recorrido não merecia a censura que lhe era dirigida. Colhidos os vistos legais cumpre decidir. FUNDAMENTAÇÃO I. MATÉRIA DE FACTO A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos: A Câmara Municipal de Macedo de Cavaleiros, em reunião ordinária de 20.12.2004, deliberou propor a declaração de utilidade pública para efeitos de expropriação do seguinte imóvel, propriedade do autor: Prédio rústico inscrito na matriz predial sob o artigo 805°, e descrito na Conservatória do Registo Predial de Macedo de Cavaleiros sob o n.° 17, da freguesia de Santa Combinha, concelho de Macedo de Cavaleiros. Prédio rústico que é composto por Horta de secada com lameiro de pastagem com sobreiros e terreno inculto, sito em “Orrestas”, confrontando a Norte com …, a Nascente e Sul com caminho e Poente com … - Documento de fls. 48-49. Consta da acta daquela reunião, além do mais: «... Causa de Utilidade Pública a prosseguir: Este terreno situa-se dentro da Área de Paisagem Protegida da Albufeira do Azibo, junto à respectiva albufeira, estando aí instalado o de merendas do Azibo. Este parque foi construído em 1995 e representou um investimento de 35.000 milhões de escudos, com comparticipação pelo Programa Leader, sendo composto por cais acostável, instalações sanitárias, quiosques, assadores, mesas e bancos. Este parque é único dentro da Área de Paisagem protegida sendo visitado por cerca de 500 pessoas/dia durante a época balnear, tornando-se um dos principais pontos de atracção e sendo o único local onde se podem confeccionar refeições, a continuação da sua utilização pública e gratuita é essencial para a preservação da paisagem e para a harmonia entre o homem e a natureza. Esse objectivo só é conseguido se o parque for público .. .‘ - Documento de fls. 48-49. Por despacho n.° 62/2006, publicado no DR II. Série, datado de 19.04.2006, assinado pelo Secretário de Estado da Administração Local (SEAL), foi declarada a utilidade pública da expropriação do prédio referido em I). IV) Tal despacho foi comunicado ao autor por ofício do 1.° réu em 02.05.2006 - facto alegado no artigo 04.º da petição inicial, não impugnado pelos réus. V) Tal despacho foi ainda notificado ao autor por ofício do 2º réu recebido em 04.05.2006 - facto alegado no artigo 05.° da petição inicial, não impugnado pelos réus. VI) O prédio a expropriar não está situado na área de integração de infra-estruturas e revestimento vegetal de estabilização do talude da barragem -facto alegado nos artigos 24.º, 25º e 26º da petição inicial, não impugnado pelos réus. O DIREITO. A CMMC, por deliberação de 20/12/2004 - referida no ponto I da matéria de facto e parcialmente transcrita no seu ponto II – propôs ao membro do Governo competente, com vista à sua expropriação, a Declaração de Utilidade Pública, com carácter de urgência, do prédio do Autor nela identificado, proposta que foi justificada com o facto do Autor pretender denunciar o contrato de locação que com ela celebrara em 10/03/95, pelo período de 10 anos, de uma parte desse prédio onde tinha sido construído, e se encontrava funcionar, o parque de merendas de Azibo e de tal lhe causar sérios prejuízos visto, por um lado, a construção desse parque ter representado um investimento de 35.000 milhões de escudos e, por outro, ser “único dentro da Área de Paisagem protegida sendo visitado por cerca de 500 pessoas/dia durante a época balnear, tornando-se um dos principais pontos de atracção e sendo o único local onde se podem confeccionar refeições” e, por isso, “a continuação da sua utilização pública e gratuita é essencial para a preservação da paisagem e para a harmonia entre o homem e a natureza. Esse objectivo só é conseguido se o parque for público.” Proposta que foi deferida pelo despacho n.º 62/2006 do Sr. Secretário de Estado da Administração Local. Foram estes actos – a deliberação da CMMC de 20/12/2004 e o mencionado despacho do Sr. SEAL – que o Autor impugnou no TAF de Mirandela alegando que os mesmos estavam feridos por erro nos seus pressupostos – o despacho e a deliberação referiam que a expropriação se destinava à construção do parque de merendas de Azibo quando a verdade é que este há muito estava construído – e violação do Plano de Ordenamento da Albufeira de Azibo – visto este proibir a instalação de tal parque no local onde foi construído e impedir a construção de alguns dos seus equipamentos (quiosque e mesas) tão próximo da zona de armazenamento da albufeira. Essa acção foi julgada improcedente o que levou o Autor a recorrer para o TCAN . Com êxito , já que aquela sentença foi revogada e os identificados actos declarados nulos. Para decidir desse modo o Acórdão recorrido começou por afirmar que o prédio objecto da declaração de utilidade pública estava abrangido pela área disciplinada pelo Plano de Ordenamento da Albufeira do Azibo (POAA), o qual visava disciplinar não só o ordenamento territorial da área por ele abrangida mas também “ compatibilizar as regras de utilização da albufeira (rega e abastecimento público de água) com as actividades secundárias e recreativas que nela se desenvolvem, definindo, nomeadamente, os modelos de ocupação do solo para toda a área abrangida pelo mesmo, assegurando a necessária preservação de recursos naturais e orientando/disciplinando o desenvolvimento de actividades de recreio, turismo e lazer através da definição das respectivas áreas e localizações em função das zonas e áreas previstas.” E, com vista a alcançar esse objectivo, aquele Plano tinha dividido a área geográfica abrangida em várias zonas sujeitando a regras próprias as actividades naturais e humanas e funcionalidades nelas permitidas, definindo os respectivos modelos de ocupação e as localizações de infra-estruturas, equipamentos, etc., em função da natureza e fins previstos para cada zona. E, porque assim era, não se podia construir um parque de merendas numa área destinada pelo referido Plano a outros fins já que outro entendimento conduziria à completa inutilidade e irrelevância desse Plano . E isto porque o “POAA para servir seus objectivos e desígnios tem de ser lido e entendido como definindo, para cada um dos seus espaços em termos de divisão territorial e geográfica, regras estritas a cumprir quanto à utilização, à localização de actividades e à implantação de estruturas e de infra-estruturas, não podendo ser visto como uma carta de boas intenções destituída de qualquer força jurídica que a qualquer momento e por vontade do momento da Administração poderá ser alterada e desaplicada. ..... Se assim é então os actos administrativos aqui objecto de impugnação ao expropriarem o prédio do recorrente [não inserido na zona de integração de infra-estruturas e revestimento vegetal de estabilização do talude da barragem] com o fim de nele vir a ser construído o parque de merendas no seio da área abrangida pelo POAA violam, nomeadamente, o disposto nos art.°s 5.°, n.° 2 e 28.° POAA, infracção essa geradora de nulidade dos mesmos [....].” Decisão essa que a CMMC não aceita pelas razões sumariadas nas conclusões do seu recurso, interposto a coberto do disposto no art.º 150.º do CPTA. Tendo esse recurso sido admitido por ter sido entendido que a matéria nele suscitada revestia de importância jurídica e social, cumpre decidir. 1. Resulta claro do que acima ficou dito que a razão que determinou o Acórdão recorrido a declarar nulos os actos impugnados foi o ter considerado que a expropriação do prédio que os mesmos propiciavam se destinava a permitir que nele fosse construído um parque de merendas e do Plano de Ordenamento Albufeira do Azibo, onde ele se situava, proibir a construção desse equipamento no referido prédio. Ou seja, aquele Aresto tomou por certo que o que a CMMC pretendia ao desencadear o referido procedimento expropriativo era o instalar naquele prédio um parque de merendas e dessa instalação ser ilegal por o mencionado Plano proibir essa instalação no local onde esse prédio se situava. Só que ao assim decidir o Acórdão laborou num evidente e incompreensível erro visto, ao invés do que ele supôs, os actos impugnados não se destinaram a propiciar a construção do referido parque na área da Albufeira do Azibo – já que ele estava construído e a funcionar há vários anos como, aliás, o Autor alega nos art.ºs 9 a 14 da sua petição inicial Realidade que, de resto, a CMMC não põe em causa. – mas apenas e tão só a impedir a perda desse equipamento de lazer, a qual seria inevitável se o Autor concretizasse a anunciada denúncia do contrato de locação que celebrara com a CMMC e de com isso querer evitar os sérios prejuízos que tal denúncia acarretaria, os quais eram não só ordem material – a perda do avultado investimento feito na sua construção – como de natureza não patrimonial – resultante da perda de um equipamento de lazer cuja utilização era pública e gratuita. Deste modo, a alegação de que os actos impugnados estão feridos por erro nos seus pressupostos de facto não faz qualquer sentido visto que a ter ocorrido a ilegalidade visualizada pelo Acórdão recorrido – ter sido construído um parque de merendas num local proibido pelo POAA - ela inquinaria apenas e tão só a deliberação camarária que aprovou a sua construção no terreno do Autor não se estendendo aos actos aqui impugnados, visto se tratar de actos independentes com motivação diferente e autónoma, separados por vários anos. Ou seja, e dito de forma diferente, a existir a ilegalidade que o Acórdão assinala ela atinge, única e exclusivamente, a deliberação de 1995 e não os actos ora sob censura por ter sido ela que determinou a construção de um parque de merendas num local da albufeira de Azibo que, alegadamente, o respectivo Plano de Ordenamento proibia. Sendo assim, o Autor só podia lograr êxito nesta acção se atacasse a deliberação da CMMC e o despacho do Sr. SEAL com os vícios que eram próprios e não com aqueles que ferem unicamente a deliberação de 1995. Não tendo o tendo feito e, ao invés, tendo atacado aqueles actos invocando vícios que inquinavam unicamente a deliberação de 1995 ficou, inevitavelmente, comprometido o sucesso desta acção. Tanto basta para que o Acórdão recorrido não se possa manter na ordem jurídica. Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal acordam em conceder provimento ao recurso e, revogando o Acórdão recorrido, em julgar a acção improcedente tal como havia sido feito no TAF de Mirandela. Custas pelo Recorrido. Lisboa, 30 de Setembro de 2010. - Alberto Costa Reis (relator) - Jorge Madeira dos Santos - Luís Pais Borges.