355/1991 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N. o 355/91 [1] Processo: n.º 204/89. 2ª Secção Relator: Conselheiro Alves Correia. Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional: Relatório 1 — O Inspector-Delegado da Inspecção-Geral do Trabalho do Porto aplicou, por despacho de 18 de Novembro de 1987, à A., L. da , a coima de 7 500$00, por infracção ao disposto no artigo 44.º do Decreto-Lei n.º 409/71, de 27 de Setembro, conjugado com o Despacho Normativo n.º 22/87, publicado no Diário da República, I Série, n.º 52, de 4 de Março de 1987, o que integra contra-ordenação negligente punida nos termos dos artigos 16.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 491/85, de 20 de Novembro, e 17.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, e consistente na falta de mapa de horário de trabalho ou de qualquer outro documento que comprovasse o horário de trabalho de um seu motorista de viatura pesada de mercadorias. Impugnada judicialmente aquela decisão, o Meritíssimo Juiz do 7.º Juízo do Tribunal de Trabalho do Porto recusou, por despacho de 31 de Maio de 1989, com fundamento em inconstitucionalidade, a aplicação do Decreto-Lei n.º 491/85, designadamente do seu artigo 16.º, n.º 1, e, considerando repristinado o artigo 49.º do Decreto-Lei n.º 409/71 — que qualificava a conduta imputada a arguida como contravenção punida com multa —, converteu o processo contra-ordenacional em processo penal (contravencional) do trabalho. Na sua decisão de inconstitucionalidade, aquele magistrado judicial estriba-se, em síntese, nos seguintes argumentos: Nos termos dos artigos 55.º, alínea d), e 57.º, n.º 2, alínea a), da Constituição [na versão de 1982, a que correspondem, na actual versão decorrente da Lei Constitucional n.º 1/89, os artigos 54.º, n.º 5, alínea d), e 56.º, n.º 2, alínea a), respectivamente], constituem direitos das comissões de trabalhadores e das associações sindicais participar na elaboração da legislação do trabalho; A noção de legislação do trabalho abrange toda e qualquer produção normativa (sobretudo legislativa), que verse aspectos do estatuto jurídico dos trabalhadores e das relações de trabalho em geral, incluindo as que tenham a ver com os direitos constitucionalmente garantidos e reconhecidos aos trabalhadores, quer a título de direitos, liberdades e garantias (artigos 53.º a 58.º da Constituição, na versão na altura em vigor), quer a título de direitos económicos, sociais e culturais (artigos 59.º e 60.º da Lei Fundamental); A enumeração constante do artigo 2.º da Lei n.º 16/79, de 26 de Maio, é meramente exemplificativa, pelo que o direito contra-ordenacional do trabalho integra-se na noção de legislação do trabalho, apesar de não estar incluído na relação fornecida por aquele preceito legal; Embora o direito contra-ordenacional do trabalho não regule directamente os direitos dos trabalhadores e das suas organizações, regula os meios jurídicos para lhes dar efectividade. As suas normas visam, além disso, proteger o estatuto jurídico dos trabalhadores e assegurar que as relações de trabalho se processem em harmonia com os direitos constitucionais, legais e convencionais dos trabalhadores; O Decreto-Lei n.º 491/85, que estabelece o regime das contra-ordenações laborais, ao ter sido editado sem que tenha sido facultada a participação, na sua elaboração, das organizações representativas dos trabalhadores, enferma de inconstitucionalidade formal, nomeadamente o seu artigo 16.º, n.º 1, por violação do disposto nos artigos 55.º, alínea d), e 57.º, n.º 2, alínea a), da Lei Fundamental (versão de 1982). 2 — Desta decisão interpôs o Ministério Público, obrigatoriamente, o presente recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo das pertinentes disposições constitucionais e legais. Neste Tribunal, o Ex. mo Procurador-Geral Adjunto concluiu as suas alegações, nos termos seguintes: 1.º A norma constante do artigo 16.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 491/85, de 26 de Novembro, não se integra na categoria de «legislação do trabalho», pois não visa regular as relações individuais ou colectivas de trabalho, nem os direitos dos trabalhadores enquanto tais ou das suas organizações; 2.º Assim, não ocorreu qualquer violação do disposto nos artigos 55.º, alínea d), e 57.º, n.º 2, alínea a), da Constituição [versão de 1982, a que correspondem actualmente os artigos 54.º, n.º 5, alínea d), e 56.º, n.º 2, alínea a) ], por tal norma ter sido aprovada sem participação das organizações representativas dos trabalhadores; 3.º Pelo que deve ser concedido provimento ao recurso e determinar-se a reforma da decisão recorrida, de acordo com o precedente juízo de constitucionalidade. 3 — Corridos os vistos legais, cumpre, então, averiguar se a norma desaplicada pelo juiz a quo é (ou não) inconstitucional. Fundamentos 4 — Importa, preliminarmente, referir que no presente recurso está, única e exclusivamente, em causa o problema da conformidade constitucional da norma concretamente desaplicada na decisão recorrida, ou seja, a norma do artigo 16.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 491/85. De facto, no domínio da fiscalização concreta da constitucionalidade, apenas cabe ao Tribunal Constitucional apreciar e julgar a inconstitucionalidade das normas que a decisão recorrida tiver aplicado ou a que houver recusado aplicação, conforme os casos, sendo-lhe vedado estender os seus poderes de cognição a quaisquer outras normas, mesmo quando estas sejam parte integrante do mesmo diploma ou até do mesmo preceito em que estão inseridas (cfr. os artigos 71.º e 79.º-C da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, na redacção introduzida pela Lei n.º 85/89, de 7 de Setembro). Neste contexto, para a resolução do caso sub judicio, apenas há que indagar se a norma constante do n.º 1 do artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 491/85 se integra ou não na extentio do conceito de «legislação do trabalho», a que se referem os artigos 55.º, alínea d), e 57.º, n.º 2, alínea a), da Constituição (versão de 1982), pondo-se totalmente de lado a preocupação de saber se no Decreto-Lei n.º 491/85 existirão, porventura, outras normas, cuja natureza reclamaria uma qualificação diferente da atribuída àquela norma. A norma do artigo 16.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 491/85, de 26 de Novembro, dispõe como segue: A falta de afixação do mapa do horário de trabalho ou a afixação de mapa não aprovado nos veículos e nos estabelecimentos a que os mesmos estejam afectos, bem como a infracção do horário de trabalho e ainda o não preenchimento tempestivo dos verbetes de controle dos horários móveis ou o seu preenchimento com fraude ou rasuras não ressalvadas nos termos legais, relativamente a pessoal afecto à circulação de veículos, por conta própria ou por conta de outrem, não abrangido por normas convencionais ou especiais sobre duração de trabalho, constitui contra-ordenação, punida com coima de 5 000$00 a 50 000$00. Por sua vez, os preceitos que estabelecem o parâmetro ou o referente constitucional da norma transcrita são os seguintes: Artigo 55.º (versão da Lei Constitucional n.º 1/82): Constituem direitos das comissões de trabalhadores: d) Participar na elaboração de legislação do trabalho e dos planos económicos-sociais que contemple o respectivo sector. Artigo 57.º, n.º 2 (versão da Lei Constitucional n.º 1/82): Constituem direitos das associações sindicais: a) Participar na elaboração da legislação do trabalho. 5 — O exposto até este momento deixa imediatamente perceber que o punctum saliens da questão da constitucionalidade da norma do n.º 1 do artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 491/85 reside no deslinde do conceito de legislação do trabalho, recebido nos preceitos constitucionais acima transcritos, mas não definido ou explicitado por eles. Tudo, no presente aresto, se resume em saber se o conceito de «legislação do trabalho» abrange tão-só as normas que visam regular directa e imediatamente as relações individuais e colectivas de trabalho, bem como os direitos dos trabalhadores, enquanto tais, e suas organizações, ou se, ao invés, abarca também os preceitos jurídicos que só, a título indirecto, tutelam os direitos fundamentais dos trabalhadores reconhecidos na Constituição. Dando-se como seguro que o diploma legal onde se insere a norma questionada (o Decreto-Lei n.º 491/85, de 26 de Novembro) foi efectivamente emitido sem audição das comissões de trabalhadores e das associações sindicais, já que da falta de qualquer referência expressa a tal audição no preâmbulo daquele diploma deve presumir-se que ela não ocorreu (cfr. Acórdão n.º 451/87, publicado no Diário da República, I Série, de 14 de Dezembro de 1987) — de facto, a fazer fé no que dizem António da Costa Fernandes/João dos Santos Rodrigues, na Nota Preambular do Manual das Contra Ordenações Laborais, Lisboa, Rei dos Livros, 1986, a «participação» das organizações representativas dos trabalhadores no procedimento de elaboração do Decreto-Lei n.º 491/85 ter-se-á restringido à audição informal de alguns «representantes das centrais sindicais» —, a norma desaplicada pelo Meritíssimo Juiz do 7.º Juízo do Tribunal do Trabalho do Porto apenas será inconstitucional, sob o ponto de vista formal, se ela for subsumível no conceito jurídico-constitucional de «legislação do trabalho». 6 — A determinação do sentido da expressão legislação do trabalho, inserta nos preceitos constitucionais acima transcritos, não constitui tarefa fácil. Os obstáculos são pressentidos por Gomes Canotilho/Vital Moreira (cfr. Constituição da República Portuguesa Anotada, 1.º vol., 2.ª ed., Coimbra, Coimbra Editora, p. 300), quando afirmam que «levanta algumas dificuldades a definição do âmbito da noção de legislação do trabalho …». De qualquer modo, a comunidade jurídica dispõe já de valiosos contributos de natureza doutrinaria, legislativa e jurisprudencial que se revelam de grande utilidade na densificação do conceito constitucional de «legislação do trabalho». a) Assim, no campo da doutrina, Gomes Canotilho/Vital Moreira (cfr. ob. e loc. cits. ) entendem que a noção de legislação do trabalho «abrange toda e qualquer produção normativa (sobretudo legislativa), incluindo a aprovação de convenções internacionais, que verse aspectos do estatuto jurídico dos trabalhadores e das relações de trabalho em geral, incluindo, naturalmente, as que tenham a ver com os direitos constitucionalmente reconhecidos aos trabalhadores, quer a título de ‘direitos, liberdades e garantias’ (artigos 53.º a 58.º), quer a título de ‘direitos económicos, sociais e culturais’ (artigos 59.º e 60.º) (cfr. Lei n.º 16/79, artigo 2.º, n.º 1)». Diversamente, Barros de Moura dá-nos um conceito extremamente amplo e quase ilimitado de legislação do trabalho . Para este autor, nesta expressão inclui-se a legislação sobre o processo de trabalho, sobre a organização judiciária competente em matéria de trabalho, sobre a participação de representantes dos trabalhadores na administração da justiça do trabalho, sobre administração pública do trabalho e sobre direito penal do trabalho. Ainda segundo o citado autor, «a legislação sobre todas estas matérias, embora não regule directamente os direitos dos trabalhadores e das suas organizações, regula os meios jurídicos para lhes dar efectividade, pelo que a sua exclusão seria contrária à razão de ser dos preceitos constitucionais sobre a matéria» (cfr. Compilação de Direito do Trabalho, Sistematizada e Anotada, Coimbra, Almedina, 1980, pp. 39 e 40, e Direito do Trabalho, Notas de Estudo, Faculdade de Direito de Lisboa, 1979/1980, pp. 196 e 197). Ainda no âmbito das contribuições doutrinárias, salienta-se o Parecer da Procuradoria-Geral da República n.º 219/78, de 16 de Novembro [cfr. Boletim do Ministério da Justiça, n.º 286 (1979), pp. 147 segs.], o qual, debruçando-se sobre o diploma que definiu e regulamentou o regime de recrutamento e funções dos Juízes Sociais, refere, em dado passo, o seguinte: «Legislação do Trabalho será, v. g., a que respeita à higiene e segurança no trabalho, à fixação de salário nacional, ao direito à greve, à especial protecção do trabalho de mulheres e menores. Já não a que regule matérias de que são destinatários os cidadãos em geral, ainda que, expressa ou implicitamente, autonomize na sua vocação normativa determinados grupos ou entidades ou tenha por objecto assuntos que também a estes interessem». b) A nível da legislação ordinária, a Lei n.º 16/79, de 26 de Maio, no seu artigo 2.º, encerra uma definição genérica de legislação do trabalho, acompanhada de um numerus apertus de matérias que se integram naquele conceito. A referida Lei veio disciplinar a participação das organizações de trabalhadores na elaboração da legislação de trabalho, fornecendo desta última, no seu artigo 2.º, n.º 1, a seguinte noção: Entende-se por legislação de trabalho a que vise regular as relações individuais e colectivas de trabalho, bem como os direitos dos trabalhadores, enquanto tais, e suas organizações, designadamente: Contrato individual de trabalho; Relações colectivas de trabalho; Comissões de trabalhadores, respectivas comissões coordenadoras e seus direitos; Associações sindicais e direitos sindicais; Exercício do direito à greve; Salário mínimo e máximo nacional e horário nacional de trabalho; Formação profissional; Acidentes de trabalho e doenças profissionais. No n.º 2 do mesmo preceito, considera-se igualmente matéria de legislação do trabalho o processo de aprovação para ratificação das convenções da Organização Internacional do Trabalho (OIT). Se a noção inserta no artigo 2.º da Lei n.º 16/79 não dispensa o intérprete de procurar o suporte normativo da delimitação da extensão do conceito de legislação do trabalho na Lei Fundamental [cfr. o Acórdão n.º 262/90, publicado no Diário da República, I Série (deveria ter sido a II Série), de 20 de Dezembro de 1990], o certo é que daquela formulação legal podem extrair-se importantes subsídios para determinar se uma determinada matéria não elencada naquele preceito legal se enquadra ou não no conceito constitucional de legislação do trabalho . c) Na espinhosa tarefa da interpretação do conceito constitucional de legislação do trabalho , reveste-se de particular importância a jurisprudência do Tribunal Constitucional. Assim, no Acórdão n.º 31/84 (publicado no Diário da República, I Série, de 17 de Abril de 1984) este Tribunal, depois de aderir à tese de Gomes Canotilho/Vital Moreira, nos termos da qual deve considerar-se abrangida pela expressão legislação do trabalho , pelo menos, a legislação regulamentar dos direitos fundamentais dos trabalhadores reconhecidos na Constituição, decidiu que «as normas constitutivas do Estatuto e do Regulamento Disciplinar do Pessoal Civil dos Estabelecimentos Fabris das Forças Armadas, aprovados, respectivamente, pelos Decretos-Leis n. os 381/82 e 434-A/82, bem como as normas do Decreto-Lei n.º 393/82, integram o conceito de legislação do trabalho, pois que todas se reportam aos direitos fundamentais dos trabalhadores reconhecidos na Constituição». Por sua vez, o Acórdão n.º 117/86 (publicado no Diário da República, I Série, de 19 de Maio de 1986) referiu que «o legislador constituinte, pelos citados artigos 55.º, alínea d), e 57.º, n.º 2, alínea a), pretendeu conferir aos trabalhadores o direito de, através das suas organizações representativas, intervirem no processo de elaboração normativa de carácter laboral, ou relativa aos seus direitos constitucionalmente reconhecidos — direito à segurança no emprego, direito à criação de comissões de trabalhadores e direitos destas, direito a liberdade sindical, direito das associações sindicais e direito à greve (artigos 53.º a 58.º); direito ao trabalho e direitos dos trabalhadores (artigos 59.º e 60.º); direito de intervenção democrática e de participação dos trabalhadores na gestão das empresas [artigos 55.º, alínea f), 80.º, alínea f), e 90.º, n.º 3]», vindo a concluir que, embora não constasse da enumeração, meramente exemplificativa, do artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 16/79, o direito de representação ou de participação dos trabalhadores na gestão das empresas, não impedia que este coubesse no âmbito do conceito de legislação do trabalho. No Acórdão n.º 451/87 (publicado no Diário da República, I Série, de 14 de Dezembro de 1987), este Tribunal, começando por reafirmar que «muito embora a Constituição não defina o conceito de legislação do trabalho, parece que esta há-de ser a que visa regular as relações individuais e colectivas de trabalho, bem como os direitos dos trabalhadores, enquanto tais, e suas organizações ... ou, se assim melhor se entender, há-de abranger a legislação regulamentar dos direitos fundamentais dos trabalhadores reconhecidos na Constituição», veio a concluir que «o Estatuto do Pessoal Civil dos Serviços Departamentais das Forças Armadas se enquadra na legislação do trabalho», uma vez que ele «trata de matérias como as da constituição e cessação da relação de serviço, das carreiras e quadros, dos direitos e deveres dos trabalhadores, das suas responsabilidades e garantias, das condições da prestação de trabalho, da suspensão da prestação de trabalho, da apreciação e preparação profissionais e dos critérios de fixação das remunerações». Um pouco mais tarde, o Tribunal Constitucional, no Acórdão n.º 107/88 (publicado no Diário da República, I Série, de 21 de Junho de 1988), reiterou as duas notas caracterizadas de legislação do trabalho referidas anteriormente e manifestou o entendimento de que constituem matérias incluídas na noção de legislação do trabalho o regime jurídico da cessão do contrato individual de trabalho, do contrato de trabalho a termo e do regime processual da suspensão e redução da prestação do trabalho [idêntico conceito de legislação do trabalho foi utilizado nos Acórdãos n. os 185/89 e 218/89 (publicados nos Diários da República, I Série, de 8 de Março de 1989 e 9 de Março de 1989, respectivamente)]. Em todos os arestos anteriormente mencionados, proferiu o Tribunal Constitucional decisões positivas de enquadramento das matérias sobre que foi chamado a pronunciar-se no conceito constitucional de legislação do trabalho. Mais recentemente, porém, este Tribunal, em três arestos, veio a concluir negativamente quanto a inserção de outras matérias naquele conceito. Referimo-nos, por um lado, aos Acórdãos n. os 201/90 e 203/90 (publicados no Diário da República, II Série, de 21 de Janeiro de 1991), os quais concluíram que as normas dos artigos 23.º, n.º 4, e 24.º do Decreto-Lei n.º 491/85, de 26 de Novembro, «versam aspectos que se podem considerar exteriores ao âmbito de um conceito constitucionalmente adequado de legislação laboral», uma vez que integram preceitos do domínio contra-ordenacional laboral que, em termos substantivos, «não dizem respeito nem a relações individuais ou colectivas de trabalho, nem a direitos dos trabalhadores enquanto tais, nem tão pouco a direitos fundamentais dos trabalhadores reconhecidos na Constituição». De facto, contendo aquelas duas normas preceitos de natureza contra-ordenacional, respeitantes a infracções à disciplina específica da duração do trabalho (falta do registo do trabalho suplementar em livro ou suporte documental adequado e falta de comunicação ao serviço competente da administração do trabalho da prestação de trabalho suplementar), o seu incumprimento não acarreta a lesão de bens jurídicos fundamentais, já que se limitam a estabelecer «meros deveres para com a Administração» (cfr. o citado Acórdão n.º 201/90). Por outro lado o citado Acórdão n.º 262/90, que considerou não constituírem legislação do trabalho , no sentido dos artigos 55.º, alínea d), e 57.º, n.º 2, alínea a), da Constituição (versão de 1982), as normas do Decreto-Lei n.º 65/87, de 6 de Fevereiro, que aboliram o regime da aprovação pela Inspecção-Geral do Trabalho dos mapas de horário de trabalho, como condição da sua validade, e estabeleceram a obrigação da remessa dos mapas de horário de trabalho pela entidade patronal àquele organismo público, com a antecedência mínima de oito dias relativamente à sua entrada em vigor. Lê-se, neste aresto, que naquelas normas «não vai coenvolvida qualquer garantia dos direitos dos trabalhadores constitucionalmente previstos», situando-se essa garantia antes «no plano mais vasto das normas que organizam o horário de trabalho e os seus limites». Respeitando às relações entre a entidade empregadora e a Administração Pública, aquelas normas não têm «intensidade suficiente para justificar a sua integração neste conceito constitucional de legislação do trabalho» (cfr. o mencionado Acórdão n.º 262/90). 7 — Com este quadro assim pintado como ponto de referência, pode afirmar-se que o artigo 2.º da Lei n.º 16/79, de 26 de Maio — que versa a matéria relativa à participação das organizações de trabalhadores na elaboração da legislação do trabalho e que se apresenta como uma primeira concretização, a nível legislativo, das disposições constitucionais consagradoras daquele direito dos trabalhadores —, contém uma noção constitucionalmente adequada de legislação do trabalho , caracterizando os seus vectores mais importantes no domínio das relações individuais e colectivas de trabalho e dos direitos dos trabalhadores, enquanto tais, e suas organizações (cfr. o mencionado Acórdão n.º 31/84). Tanto a noção constante daquele dispositivo legal, como a jurisprudência do Tribunal Constitucional apontam para a ideia segundo a qual a legislação do trabalho é constituída pelas normas que regulam directamente as relações individuais (cujos sujeitos são o trabalhador e a entidade patronal, e cujo facto determinante é o contrato celebrado entre estes — cfr. A. L. Monteiro Fernandes, Noções Fundamentais de Direito do Trabalho, 1.º vol., 4.ª ed., Coimbra, 1981, p. 28) e colectivas de trabalho (em que os sujeitos da relação individual aparecem considerados do ângulo das categorias em que se inserem — cfr. A. L. Monteiro Fernandes, ob. cit., pp. 28 e 29) e bem assim os direitos dos trabalhadores, enquanto tais (v. g., direito à retribuição a férias, ao horário de trabalho e descanso semanal, à segurança e higiene no trabalho, etc.), e suas organizações (os direitos das associações sindicais e das comissões de trabalhadores, previstos na Lei Fundamental). Noutros termos, no conceito de «legislação do trabalho» cabem normas que respeitem directamente à regulamentação e efectivação de todos os direitos fundamentais reconhecidos aos trabalhadores na Constituição, seja a título de «direitos, liberdades e garantias», seja a título de «direitos económicos, sociais e culturais». Mas já não são abrangidas no conceito constitucional de legislação do trabalho aquelas disposições normativas que apenas tutelam indirecta ou reflexamente os direitos fundamentais dos trabalhadores, como sejam, entre outras, as normas que se referem à organização administrativa do trabalho, às atribuições dos serviços e competências dos órgãos administrativos que têm a seu cargo o controlo da observância das normas jurídico-laborais pelos seus destinatários e ao regime jurídico da punição da infracção aos preceitos laborais. 8 — É altura de tratar especificamente a questão suscitada no presente processo: a de saber se a norma constante do artigo 16.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 491/85, de 26 de Novembro, integra ou não o conceito de legislação do trabalho , em termos de ser exigível, nos termos da Constituição, a participação das organizações dos trabalhadores no procedimento da sua elaboração. A esta questão se responde, sem qualquer hesitação, negativamente. Várias razões apontam neste sentido. Em primeiro lugar, não estamos perante uma norma jurídica cujo fim directo e imediato seja a tutela das relações individuais ou colectivas de trabalho, dos direitos dos trabalhadores, enquanto tais, e das suas organizações ou de quaisquer direitos dos trabalhadores constitucionalmente consagrados. Com efeito, a norma do artigo 16.º, n.º 1 — que estabelece a sanção para a falta de afixação do mapa de horário de trabalho ou para a afixação de mapa não aprovado (saliente-se que, actualmente, o Decreto-Lei n.º 65/87, de 6 de Fevereiro, deixou de exigir a aprovação prévia pela I.G.T. dos mapas de horário de trabalho) nos veículos e nos estabelecimentos a que os mesmos estejam afectos, bem como para a ultrapassagem da duração do horário de trabalho e ainda para o não preenchimento dos verbetes de controlo dos horários móveis ou para o seu preenchimento com fraude ou rasuras não ressalvadas nos termos legais — tem como objectivo primordial não a tutela de direitos de quaisquer trabalhadores, mas a limitação dos períodos de condução, visando, acima de tudo, finalidades de prevenção e segurança rodoviárias (cfr., neste sentido, António da Costa Fernandes/João dos Santos Rodrigues, ob. cit., p. 87). A referida norma dirige-se, em primeira linha, aos condutores afectos à circulação de veículos em geral e a determinadas entidades patronais, exortando-os ao cumprimento de regras de natureza preventiva. A participação das organizações representativas dos trabalhadores é constitucionalmente exigida quanto ao procedimento de aprovação ou de alteração do regime legal substantivo do horário de trabalho — participação cujo escopo é assegurar aos trabalhadores, através das suas comissões e das suas associações sindicais, «uma intervenção efectiva no processo legislativo laboral», de modo a possibilitar não apenas que «o órgão legislativo tome conhecimento das posições assumidas pelos trabalhadores, mas também e fundamentalmente a garantir que estes possam, com inteiro conhecimento de causa, exercer a sua influência sobre determinadas decisões políticas que, em especial, os afectam», «formulando críticas, dando sugestões, emitindo pareceres ou até fazendo propostas alternativas» em relação ao texto dos projectos de diploma legal (cfr. o já citado Acórdão n.º 31/84, bem como o Acórdão n.º 22/86, publicado no Diário da República, II Série, de 29 de Abril de 1986). Mas já não é constitucionalmente exigível a participação daquelas organizações na elaboração de normas respeitantes aos mecanismos administrativos cominadores de sanções para a violação de determinados deveres para com a Administração (in casu, o cumprimento do horário de condução do pessoal afecto à circulação de veículos), com vista à consecução de certos resultados práticos de interesse geral e indispensáveis à convivência do homem em sociedade. No caso do artigo 16.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 491/85, estamos, em suma, perante uma normação de carácter instrumental e de natureza preventiva, fundada em considerações essencialmente sociais, que não se integra na noção constitucional de legislação do trabalho (isto sem olvidar — anote-se — que a norma do artigo 16.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 491/85, na medida em que consubstancia um mecanismo de controlo destinado a ser actuado pela Inspecção-Geral do Trabalho, se prende ainda com a efectivação dos direitos dos trabalhadores, embora tão-só de uma forma parcial e reflexa). Em segundo lugar, pode apontar-se outro fundamento — deveras decisivo — que justifica a conclusão de que a norma do artigo 16.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 491/85 não se enquadra no conceito de legislação do trabalho — fundamento que surge intimamente ligado ao anteriormente enunciado: o de que a teleologia daquela norma não é a tutela dos direitos dos trabalhadores, mas antes a limitação dos períodos de condução, por motivos de prevenção e segurança rodoviárias. Consiste ele no facto de a hipótese da norma do artigo 16.º, n.º 1, abranger primordialmente as pessoas que conduzam veículos por conta própria e só residualmente os motoristas por conta de outrem que não estejam sujeitos ao regime geral da duração do trabalho ou a regime especial (cfr., neste sentido, António da Costa Fernandes/João dos Santos Rodrigues, ob. cit., p. 86). Ora, se o âmbito primordial de aplicação da mencionada norma é constituído pelos motoristas por conta própria, então tem de concluir-se que ela — pelo menos nesse seu segmento ou dimensão — não se integra no conceito de legislação do trabalho , pois não comunga daquela característica essencial da legislação e do direito do trabalho — salientada pela doutrina e pela jurisprudência —, que é a de conter regras disciplinadoras do trabalho subordinado. Por fim, uma análise, ainda que perfunctória, do sentido e alcance do Decreto-Lei n.º 491/85 irradia alguma luz sobre a não caracterização da norma questionada no caso sub judicio como legislação do trabalho . Na verdade, o Decreto-Lei n.º 491/85, de 26 de Novembro, enquadra-se no movimento tendente a generalizar na área laboral o direito de mera ordenação social — introduzido no nosso ordenamento jurídico pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro —, através da transformação das contravenções tipificadas na legislação laboral em contra-ordenações. A tarefa a que meteu ombros o Decreto-Lei n.º 491/85 não se apresenta livre de escolhos, na medida em que, se muitas contravenções laborais tutelam normas meramente preventivas, de cuja violação não resultam directa e ime-diatamente prejuízos para os trabalhadores, outras visam, diferentemente, garantir direitos fundamentais dos mesmos, com assento na Constituição. Daí que tenha sido preocupação dominante na elaboração do Decreto-Lei n.º 491/85 apenas tipificar, cautelosamente, como contra-ordenações «comportamentos que não implicassem lesão imediata de direitos ou interesses dos trabalhadores» (cfr. António da Costa Fernandes/João dos Santos Rodrigues, ob. cit., pp. 8 e 9). Esta mesma ideia ressalta do próprio preâmbulo do diploma legal que vimos citando, no trecho em que se afirma que «de par com disposições que consagram direitos fundamentais como o direito ao trabalho, ao salário ou à liberdade sindical, outros há, cujo carácter preventivo é evidente. Estas normas limitam-se a estabelecer meros deveres para com a Administração; do seu incumprimento não resulta lesão de bens jurídicos fundamentais. Ora este é o domínio de eleição para o direito contra-ordenacional». (Para uma caracterização do Direito de Mera Ordenação Social face ao Direito Penal Clássico, cfr. J. Figueiredo Dias — o «Movimento da Descriminalização e o Ilícito de Mera Ordenação Social», in Jornadas de Direito Criminal, Fase I, Centro de Estudos Judiciários, Lisboa, 1983, pp. 317-336, e, em geral, sobre a distinção entre o ilícito administrativo — categoria mais ampla em que se insere o ilícito de mera ordenação social — e o ilícito penal, cfr. R. Ehrhardt Soares — Direito Administrativo, Coimbra, 1978, pp. 33-44). Ora, não estando aqui em causa saber se os objectivos visados pelo Decreto-Lei n.º 491/85 — expressos, como vimos, no seu preâmbulo — foram alcançados com êxito em relação a todas as contra-ordenações nele estabelecidas, não oferece quaisquer dúvidas de que a transformação, operada pelo artigo 16.º, n.º 1, daquele diploma legal, da anterior transgressão laboral, prevista no n.º 2 do artigo 44.º do Decreto-Lei n.º 409/71, de 27 de Setembro, conjugado, primeiro com o Despacho Conjunto dos Secretários de Estado do Trabalho e dos Transportes Interiores, de 18 de Abril de 1983 (in Diário da República, II Série, de 4 de Maio de 1983) e actualmente com o Despacho Normativo n.º 22/87 (in Diário da República, I Série, de 4 de Março de 1987), foi realizada com sucesso e sem qualquer mácula de inconstitucionalidade. O exposto anteriormente impele-nos a concluir que a norma do n.º 1 do artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 491/85, de 26 de Novembro, não se integra no conceito de legislação do trabalho , para efeitos dos artigos 55.º, alínea d), e 57.º, n.º 2, alínea a), da Constituição (versão de 1982), pelo que não padece de qualquer vício de inconstitucionalidade formal, traduzido na falta de participação das organizações representativas dos trabalhadores no procedimento da sua elaboração. Decisão 9 — Nos termos e pelos fundamentos expostos, concede-se provimento ao recurso e, em consequência, revoga-se o despacho recorrido, que deve ser reformado em conformidade com o aqui decidido sobre a questão de constitucionalidade. Lisboa, 4 de Julho de 1991. Fernando Alves Correia Messias Bento Bravo Serra José de Sousa e Brito (votei a conclusão, mas apenas pelas razões mencionadas nos Acórdãos n. os 201/91 e 203/91) Luís Nunes de Almeida (votei a conclusão, por entender que a definição de contra-ordenação se não inscreve no conceito de legislação de trabalho) Mário de Brito (Negaria provimento ao recurso, por entender, de harmonia com a posição que tenho assumido noutros processos, que a matéria em causa integra legislação do trabalho) José Manuel Cardoso da Costa. [1] Publicado no Diário da República, II Série, de 28 de Dezembro de 1991.