0605/10 - Supremo Tribunal Administrativo

A conjugação do princípio da Administração aberta e da nova redacção conferida ao artigo 86º n.º 1 alínea c) do Código de Processo Penal, com os casos em que continua a ser defendido o segredo de justiça, e sua aplicação à questão de saber se a Administração se encontra obrigada e em que termos, a permitir o acesso e a fornecer cópias ou certidões de documentos integrados em processos disciplinares que tenham passado a integrar processos crime em investigação, ou em diferente fase, é questão de importância jurídica fundamental, sendo matéria em que se constata uma recente inovação legislativa e que vai, previsivelmente, ser colocada aos tribunais em repetidos casos futuros, prefigurando a admissão da revista especial utilidade objectiva para o bom funcionamento do contencioso administrativo.

Formação de Apreciação Preliminar Relatório: A… interpôs no TAF de Lisboa acção de intimação para consulta de documentos e emissão de certidão contra MINISTÉRIO DOS NEGÓCIOS ESTRANGEIROS Na qual, invocando a qualidade de jornalista, pede que o R. dê integral satisfação ao pedido que lhe dirigira em 29/10/2009, ou seja, que lhe forneça cópias ou certidões de documentos referentes a processos disciplinares em curso ou findos no MNE, assim como a consulta de diversos documentos igualmente constantes naqueles processos disciplinares. Por sentença de 29/01/2010, o TAF indeferiu o pedido por ter considerado justificada a recusa do MNE na medida em que os documentos cuja consulta se requeria continham matéria classificada e ainda porque os documentos continham referências que considerou abrangidas pela reserva da intimidade da vida privada, não sendo possível expurgá-las de modo a permitir a consulta por parte do A. Inconformado, o A. interpôs recurso jurisdicional para o TCA, que, por Acórdão de 27/05/2010, concedeu provimento parcial ao recurso, ou seja, confirmou a decisão recorrida na parte em que indeferiu o pedido respeitante a matéria classificada do MNE, mas revogou-a no restante, e decidiu intimar o MNE a fornecer ao A. cópia simples ou certidão de diversos documentos que são identificados a fls. 382 dos autos, expurgados de dados nominativos que pudessem conter. É deste Acórdão que o MNE pede a admissão de revista, nos termos do art. 150º do CPTA. Alega para tanto e em síntese que: “ o douto Acórdão padece de violação de lei substantiva, pois os documentos cujo acesso ou cópia o ora recorrido pretende e que, pelos mesmos factos e com base nos mesmos documentos, existe (ou existiu) inquérito criminal, cujo desenvolvimento o MNE desconhece, ou cujas decisões administrativas foram judicialmente impugnadas, ainda que expurgados do nome, posto e função dos visados, o ora recorrente está legalmente impossibilitado de os facultar, por estarem, ou poderem estar, sob segredo de justiça, de acordo com o previsto no artigo 86º do Código Penal , artigos 167º e 168º do Código de Processo Civil e por imposição constitucional (artigo 20º n.º 3 e 268º n.º 2)” (cfr. fls. 413 dos autos). Pugna pela verificação dos requisitos de que depende a admissão do recurso excepcional de revista na medida em que entende estar em causa saber até que ponto o Ministério pode ou deve permitir o acesso aos documentos em causa, ainda que expurgados dos dados nominativos que os integrem, se esses documentos deram origem a processos criminais ou judiciais, considerando-se por isso o Recorrente impedido de os fornecer ou permitir a respectiva consulta, uma vez que o acesso aos mesmos estaria limitado por segredo de justiça. Alega que a questão jurídica em causa assume relevância fundamental, nos termos e para os efeitos do artigo 150º n.º 1 do CPTA, e sublinha o potencial de expansibilidade objectiva da questão aqui em causa a casos futuros, devendo assim ser admitida a revista. O Recorrido apresentou contra-alegações nas quais pugna pela falta de verificação dos pressupostos legais exigidos pelo artigo 150º n.º 1 do CPTA para admissão desta espécie e, quanto ao mais, pela manutenção da decisão recorrida. Nos termos do n.º 5 do artigo 150º do CPTA incumbe à presente formação apreciar se no caso concreto estão verificados os requisitos legais para admissão da revista. Apreciação. Os Pressupostos do Recurso de Revista. O recurso de revista de decisões proferidas pelos TCA em segunda instância, terceira apreciação jurisdicional de uma causa administrativa é, em geral, rejeitado pela lei de processo (CPTA), embora seja permitido, a título excepcional, que o STA admita esta terceira apreciação num recurso relativo a matéria de direito, exclusivamente naqueles casos em que estejam reunidos certos pressupostos que a lei (art.º 150.º n.º 1 do CPTA) aponta como índices de que a causa tem uma importância superior ao comum que refere como “importância fundamental”. Tais pressupostos respeitam à natureza das questões sobre as quais versa o litígio, que, de uma perspectiva jurídica ou social devem atingir o referido grau de importância fundamental, ou, em alternativa, mostrar-se claramente necessária a intervenção do STA para uma melhor aplicação do direito. Assim, é mantido e aprofundado o princípio da apreciação jurisdicional das causas administrativas apenas em duas instâncias, como regra. Na consecução deste objectivo concorrem com o disposto no art.º 150.º do CPTA, a previsão de revista “per saltum” do artigo 151.º, e a transformação do recurso para uniformização de jurisprudência num recurso do tipo acção revisiva, a ser interposto após o trânsito em julgado da decisão recorrida. Na concretização dos conceitos relativamente indeterminados que a lei estabelece como orientação para a filtragem dos recursos de revista a admitir excepcionalmente, o STA tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental exigida pelo artigo 150º n.º 1 do CPTA se verifica, designadamente, quando a questão a apreciar seja de complexidade superior ao comum em razão da dificuldade das operações exegéticas a efectuar, de enquadramento normativo especialmente complexo, de ser necessário compatibilizar diferentes regimes potencialmente aplicáveis, bem como casos em que a questão se reveste de novidade, e relativamente à qual não tenha havido oportunidade de o STA se pronunciar. Sobre a apreciação da relevância social fundamental, o STA tem entendido que este requisito se verifica, designadamente, nas situações em que esteja em causa questão que revele especial capacidade de repercussão no tecido social, ou expansão do interesse orientador da intervenção do Supremo relativamente a futuros casos análogos ou do mesmo tipo, em que a utilidade da decisão extravasa os limites do caso concreto das partes envolvidas no litígio. A admissão de revista para melhor aplicação do direito terá lugar, designadamente quando, em face das características do caso concreto, ele revele seguramente a possibilidade de ser visto como um tipo, contendo uma questão bem caracterizada, passível de se repetir em casos futuros, e cuja decisão nas instâncias suscita fundadas dúvidas, nomeadamente por se constatar que existe divisão de opiniões que deu lugar a correntes jurisprudenciais ou doutrinais, gerando incerteza e instabilidade na resolução dos litígios, tudo fazendo antever como objectivamente útil a intervenção do STA na qualidade de órgão de regulação do sistema, ou seja, tendo como finalidade conseguir o bom funcionamento do contencioso administrativo. No presente caso está em causa determinar se decidiu bem o Acórdão recorrido quando entende que é de permitir o acesso através da autoridade administrativa, a documentos constantes de processos disciplinares que vieram a dar lugar a processos pendentes em investigação criminal, nos quais tal documentação passou a estar integrada. Defende o recorrente que, nestas circunstâncias, deverá o requerente dirigir-se àquelas instâncias jurisdicionais com vista a alcançar o acesso. Em seu entender a partir do momento em que os documentos a cuja consulta se pretende aceder passaram a estar integrados em processos de natureza criminal, cessou a aplicação das regras da administração aberta, nos termos da Lei n.º 46/2007 de 24 de Agosto (LARDA), verificando-se a impossibilidade legal de se permitir a consulta de tais elementos, atento o segredo de justiça, e ocorre uma limitação de acesso, nos termos dos artigos 20º n.º 3 e 268º n.º 2 da CRP e artigo 6º n.º 2 da LARDA, não obstante o interessado possa requerer ao Tribunal o acesso a essa documentação, nos termos do artigo 86º do CPP . O Acórdão recorrido a este propósito decidiu assim: “... o processo disciplinar é de natureza secreta até à acusação, podendo contudo ser facultado ao arguido, a seu requerimento, ... Isto significa que, relativamente aos processos disciplinares onde tenha havido dedução de acusação, bem como naqueles em que tenha havido despacho de arquivamento, não há qualquer obstáculo de natureza legal em fornecer ao recorrente a cópia dos elementos solicitados, desde que, obviamente, dos mesmos sejam expurgadas todas as referências ao nome, função e posto dos visados, únicos elementos de carácter nominativo dele constantes. E, por outro lado, não colhe o argumento de que encontrando-se a correr termos inquérito criminal por factos apurados no âmbito de alguns desses procedimentos disciplinares ou acção judicial visando a impugnação da decisão punitiva, terá que ser junto das entidades respectivas – Ministério Público ou juiz do processo – que o recorrente terá de formular o pedido de acesso a esses documentos. É que nos termos do artigo 86º n.º 1 do CPPenal, na sua actual redacção, o processo penal é, sob pena de nulidade, público, ressalvadas as excepções previstas na lei, implicando essa publicidade o direito de consulta do auto e obtenção de cópias, extractos e certidões de quaisquer partes dele (cfr. alínea c) do nº 6 do artigo 86º do CPPenal), ... No tocante aos processos disciplinares cujas penas tenham sido objecto de impugnação junto dos tribunais administrativos, não carece o recorrente de se dirigir a cada um dos processos em causa para que lhe sejam fornecidos os elementos de informação solicitados, já que muito embora a entidade recorrida tenha, por dever processual, de remeter o processo instrutor (...), ela sempre ficará na posse de uma cópia ou mesmo do original. E, por outro lado, o recorrente não pretende consultar ou ter acesso a documentos constantes de processo judicial, mas sim a elementos que estejam na posse da administração, mesmo que estes também tenham sido juntos a processo judicial pendente.” Deste modo, considerando que o MNE não tinha fundamentado a impossibilidade de permitir o acesso aos mencionados documentos por não estarem momentaneamente na sua posse, o TCA concedeu provimento parcial ao recurso jurisdicional e intimou o MNE a fornecer ao A. cópia simples ou certidão dos documentos especificados no Acórdão a fls. 382. Na perspectiva do MNE, verifica-se uma efectiva impossibilidade legal de permitir o acesso a tais documentos, impossibilidade essa que não decorre do facto de não os ter momentaneamente na sua posse, mas sim, da circunstância de estarem integrados em processos judiciais em curso e, nesse sentido, protegidos por segredo de justiça, encontrando-se por isso o Recorrente legal e constitucionalmente impedido de facultar a informação, ainda que expurgada dos elementos nominativos que possa conter. Em favor da sua tese, o MNE sustenta que o entendimento preconizado pelo Acórdão recorrido viola o disposto no artigo 86º do CPP , 167º e 168º do CPC, 6º n.º 2 da LARDA, e 20º n.º 3 e 268º n.º 2 da CRP. Sustenta também o Recorrente que a CADA teve oportunidade de se pronunciar sobre questão idêntica no seu parecer n.º 140/2007, de 6/06/2007, Proc. n.º 157/2007, tendo concluído, no sentido sufragado pelo Recorrente, que nos termos do artigo 86º do CPP , a Administração está legalmente impedida de permitir o acesso a documentos carreados para processo penal enquanto este estiver em segredo de justiça. O dissídio desenrola-se, portanto, em torno da determinação da extensão da reserva do acesso a documentos administrativos que tenham sido carreados para processos judiciais em face, por um lado, do Princípio da Administração Aberta e, por outro, da reserva legal do segredo de justiça, tal como ressalvado pela LARDA no seu artigo 6º n.º 2. A propósito desta questão o TCA invocou o disposto no artigo 86º n.º 1 e n.º 6 alínea c) do CPP , na sua actual redacção, para concluir que ressalvadas as excepções previstas na lei, a publicidade do processo penal implica o direito de consulta do auto e obtenção de cópias, extractos ou certidões de quaisquer partes dele (cfr. fls. 381 dos autos). Vejamos o preceituado pela norma: Artigo 86.º Publicidade do processo e segredo de justiça 1 - O processo penal é, sob pena de nulidade, público, ressalvadas as excepções previstas na lei. [……………] 6 - A publicidade do processo implica, nos termos definidos pela lei e, em especial, pelos artigos seguintes, os direitos de: Assistência, pelo público em geral, à realização dos actos processuais; Narração dos actos processuais, ou reprodução dos seus termos, pelos meios de comunicação social; Consulta do auto e obtenção de cópias, extractos e certidões de quaisquer partes dele. A redacção do preceito na versão do Código de Processo Penal à luz do qual foi emitido o parecer da CADA citado pela Recorrente era a da Lei n.º 48/2007 , de 29 de Agosto diferente da redacção actual – introduzida pela Lei n.º 115/2009 , de 12/10 , que teve como escopo conferir agora maior amplitude do princípio da publicidade do processo. Na redacção vigente, invocada pelo Acórdão recorrido, se nada for estabelecido quanto a um concreto processo por iniciativa ou acção do Ministério Público, a regra geral aponta para a publicidade, descontadas, evidentemente a reserva da vida privada, o segredo industrial a matéria classificada, ou outras limitações previstas especificadamente por lei. No caso dos autos importa saber desde logo qual a versão do CPP aplicável. Em segundo lugar qual a correcta interpretação do preceito para aplicar aos casos de documentação administrativa enviada para integrar um processo crime, distinguindo depois, quanto necessário, a fase processual da instância criminal. Tudo sem prejuízo de se definir o regime legal aplicável e no caso de se mostrar ainda necessário esclarecer algum aspecto de facto, mandar baixar os autos para o efeito. Outro ponto do regime jurídico que aparece controvertido nos autos refere-se a saber se a entidade administrativa que enviou os elementos dos seus dossiers para o tribunal criminal ou para investigação criminal fica por este simples facto desligada dos deveres que lhe impõe a Lei de acesso à documentação administrativa ou se continua obrigada a apreciar as condições de acesso e a facultar os elementos de que disponha, designadamente por ter parte da documentação ou duplicados em seu poder. Trata-se, como se vê do enunciado que antecede, de quadro jurídico cuja aplicação é recente, atenta a inovação legislativa, com reflexos na área do acesso à documentação administrativa, sendo frequente a respectiva aplicação, portanto sujeita também ao surgimento de dissídios a submeter à decisão dos tribunais administrativos. Esta previsível reiteração do assunto, a importância social que é conferia ao acesso aos documentos administrativos face às exigências de Administração aberta e transparente, as necessidades reconhecidas de reserva em certos processos de natureza criminal e também a consideração da dificuldade e melindre da questão jurídica que envolve a conjugação de sucessivos e diversos diplomas além do cuidado exigido para conjugar de modo harmonioso a acção da Administração com a da Jurisdição, são razões suficientes para podermos concluir pela importância excepcional da questão jurídica objecto do litígio e pela necessidade de intervenção do Supremo para um melhor funcionamento da administração da justiça que é uma vertente a considerar para a “ melhor aplicação do direito ”. Decisão: Pelo que antecede, por se verificarem os pressupostos exigidos pelo n.º 1 do art. 150º do CPTA, acordam na secção de contencioso administrativo do STA em admitir o presente recurso de revista. Sem custas nesta fase. Lisboa, 9 de Setembro de 2010. - Rosendo Dias José (relator) – Santos Botelho - Maria Angelina Domingues.