584/94 - Tribunal Constitucional

Sec. 1ª Rel. Cons. Vítor Nunes de Almeida Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional: I - RELATÓRIO: 1. - A. foi acusado e veio a ser condenado no Tribunal de Círculo de Penafiel em pena de prisão por três anos, pela prática de um crime de violação e outro de sequestro. Recebida a acusação e designado dia para o julgamento, veio o assistente B. deduzir contra o arguido um pedido de indemnização cível no montante global de Escs: 800 000$00. Efectuado o julgamento, foram pelo juiz considerados verificados os pressupostos "ou condições de responsabilidade" de que nasce a obrigação de indemnizar, vindo o pedido formulado a ser considerado parcialmente procedente, sendo o réu condenado no pagamento de uma indemnização de Escs: 500.000$00. Na sentença, após fazer a aplicação do direito aos factos, estabelecer a medida da pena e o «quantum» de indemnização pela responsabilidade civil, o juiz recorrido enfrentou a questão da aplicação do preceituado no Decreto‑Lei nº 423/91, de 30 de Outubro, designadamente, no artigo 13º, nº 3. A este respeito, escreveu-se na decisão em apreço: "O D.L. nº 423/91, de 30.10, diploma que instituiu o regime legal das indemnizações às vítimas, por parte do Estado, de crimes violentos, diz no seu artº 13º, nº 3: "Em todas as sentenças de condenação no processo criminal, o tribunal condenará o A. a pagar uma quantia equivalente a 1% da taxa de justiça aplicável a qual será considerada receita própria do C.G.T.". Este diploma entrou em vigor em 22.2.93, data da publicação do decreto regulamentar 4/93. Nas condenações penais no "imposto de justiça" ou "taxa de justiça" devida pelo Autor, por força do artº 503º CPP, que dado o seu carácter sinalagmático é havido como taxa de justiça, conforme DL nº 387-B/87, de 29.12.(cf. Ac. TC 24.3.90, BMJ, 395º,pág.106, acresce agora uma contribuição especial calculada por referência à taxa de justiça, que consubstancia uma receita fiscal afecta aos encargos com as indemnizações às vitimas. Cumpre questionar a natureza jurídico-fiscal dessa prestação pecuniária que incide sobre o arguido: se é um imposto ou uma taxa. Trata-se de uma prestação pecuniária coercitiva estabelecida por lei. Na lição pacífica de Teixeira Ribeiro, R.L.J., 117, pág. 292, quer a taxa quer o imposto são prestações coactivas e pecuniárias, mas enquanto a taxa tem carácter bilateral, o imposto tem-no unilateral. Com efeito enquanto a taxa é paga ao Estado por uma contraprestação deste, o imposto é pago ao Estado sem contraprestação nenhuma. Cf. tb. Alberto Xavier, Manual do Direito Fiscal, 1974, pág. 42 e segs., Sousa Franco, Direito Financeiro e Finanças Públicas, Vol. II, 1982, pág. 253 e segs. Pois bem, esta contribuição especial imposta ao A. condenado criminalmente é uma receita que se destina a suportar os encargos com a indemnização às vítimas, pelo que contrariamente à taxa de justiça aplicada, não tem qualquer carácter bilateral ou sinalagmático, por não se destinar a retribuir ao obrigado tributário (sujeito passivo) um serviço individualmente prestado. O artº 168º, nº 1, alínea i) da CRP reserva à A.R., salvo autorização ao Governo, competência para legislar sobre a "criação de impostos e sistema fiscal". Constitui, por isso, matéria da exclusiva competência da AR não só a criação de cada imposto, mas também a determinação dos respectivos elementos essenciais enunciados no nº 2 do artigo 106º CRP. Por outro lado, tem sido aceite que a reserva da lei parlamentar em matéria fiscal, consignada na alínea i) do nº 1 do artº 168º CRP se reporta aos impostos e que relativamente a certas contribuições especiais "as chamadas receitas parafiscais" se deve aplicar o regime constitucionalmente fixado para os impostos incluindo a reserva de lei parlamentar Ac. TC de 16.12.87, BMJ,372º,180, Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição..., 1993, 674. A A.R. pela Lei nº 64/91, de 13.8, concedeu autorização legislativa ao Governo para o estabelecimento do regime de indemnizações às vitimas de crimes, em cujo objecto e extensão não se inscreve a criação da prestação pecuniária coactiva unilateral contida no artº 13º, nº 3, do DL nº 423/91. Daí que, esta norma enferma de vício de inconstitucionalidade orgânica, por violação dos artºs 168º, nº 1, al. i) e 201º, nº 1, al. b) CRP." 2. - Desta parte do acórdão interpôs o Ministério Público recurso de constitucionalidade, ao abrigo do disposto no artigo 280º, nº 1, alínea a) da Constituição e nos artigos 70º, nº 1, alínea a) e 72º, nº 3, da Lei do Tribunal Constitucional - LTC (Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, alterada pela Lei nº 85/89, de 7 de Setembro). Apresentadas alegações neste Tribunal, nelas formulou o Procurador-Geral adjunto as seguintes conclusões: "1º - A quantia prevista no nº 3 do artigo 13º do Decreto-lei nº 423/91, de 30 de Outubro, constitui um adicional à taxa de justiça devida pelo arguido, condenado em processo criminal, revestindo consequentemente natureza idêntica à da taxa de justiça naqueles processos, em geral, liquidada. 2º - Não releva para a determinação da natureza jurídica de tal adicional o concreto destino financeiro das receitas provenientes da sua arrecadação e cobrança. 3º - A fixação ou alteração dos montantes da taxa de justiça devida em quaisquer processos não se inclui na reserva parlamentar referente ao "sistema fiscal", estabelecida na alínea i) do nº 1 do artigo 168º da Constituição da República Portuguesa." Após o último visto, foram os autos conclusos e, porque tinha sido, entretanto, publicada a Lei nº 15/94, de 11 de Maio (Lei da Amnistia) o Ministério Público teve vista dos autos tendo promovido a baixa do processo, a título devolutivo, ao Tribunal do Círculo de Penafiel para ali ser apreciada a aplicação da referida Lei de amnistia. O Ministério Público junto daquele Tribunal promoveu no sentido de que o arguido estava em condições de beneficiar do perdão previsto no artigo 8º, nº 1, alínea d), da Lei nº 15/94, e, quanto ao resto da pena de prisão a cumprir, de acordo com o preceituado no artigo 10º da referida lei devia o mesmo (1 ano e 11 dias) ser substituída por multa. Por despacho de 16 de Maio de 1994, foi acolhida a posição constante da promoção do Ministério Público e declarando perdoada 1 ano de prisão, sob a condição resolutiva do artigo 11º da Lei nº 15/94 e o remanescente da pena substituída por multa, ordenando‑se a imediata restituição do arguido à liberdade. A modificação da decisão condenatória operada por força do preceituado na lei da amnistia, com o perdão de 1 ano de prisão e substituição da restante pena de prisão por multa não implica a inutilidade superveniente do presente recurso, uma vez que, continuando a decisão a ser condenatória mantém‑se os pressupostos legais da obrigação de condenação na quantia prevista na norma cuja aplicação foi recusada com fundamento na sua inconstitucionalidade. Assim, corridos que foram os vistos legais, nada obsta a que se conheça do mérito do recurso. II - FUNDAMENTOS: 4. - A questão de constitucionalidade que vem suscitada nos autos reporta-se à conformidade com a Lei Fundamental da norma do artigo 13º do Decreto-Lei nº 423/91, que no seu nº 3 impõe que o arguido que venha a ser condenado em processo criminal seja também condenado a pagar uma quantia equivalente a 1% da taxa de justiça aplicável, considerada receita própria do Cofre Geral dos Tribunais. A decisão recorrida pronunciou-se pela violação da Constituição por entender que, tendo tal receita a natureza de um imposto, falecia ao Governo a competência constitucional para a criar sem estar devidamente autorizado pela Assembleia da República, pelo que recusou a aplicação da norma em causa, por considerar que a mesma estava afectada de inconstitucionalidade orgânica. Vejamos se assim é, de facto. 5. - O teor da norma questionada é o seguinte: "3. Em todas as sentenças de condenação em processo criminal, o tribunal condenará o arguido a pagar uma quantia equivalente a 1% da taxa de justiça aplicável, a qual será considerada receita própria do Cofre Geral dos Tribunais." O preceito insere-se no artigo 13º do Decreto-Lei nº 423/91, sob a epígrafe "Encargos". Este diploma legal veio estabelecer o "regime jurídico de protecção às vítimas de crimes violentos". O Título X do Código Penal trata "Da indemnização de perdas e danos por crime", ai se estabelecendo no artigo 128º que "a indemnização de perdas e danos emergentes de um crime é regulada pela lei civil". Admitindo, porém, que, por vezes, não é possível efectivar a satisfação da reparação do dano pelo autor do crime e considerando que a própria sociedade não devia permanecer indiferente à sorte de quem é lesado pela prática de um crime, logo no artigo 129º do Código Penal se determinou que: "1. Legislação especial assegurará, através da criação de um seguro social, a indemnização do lesado que não possa ser satisfeita pelo delinquente. 2. Enquanto não tiver aplicação efectiva a legislação referida no número anterior, o tribunal poderá atribuir ao lesado, a requerimento deste e até ao limite do dano causado, os objectos declarados perdidos ou o produto da sua venda, o preço ou o valor correspondente a vantagens provenientes do crime, pagos ao Estado ou transferidos a seu favor por força dos artigos 107º a 110º. 3. Se o dano provocado pelo crime for de tal modo que o lesado fique privado de meios de subsistência e se for de prever que o delinquente o não reparará, poderá ainda o tribunal atribuir ao mesmo lesado, no todo ou em parte e até ao limite do dano, o montante da multa. 4. O Estado ficará sub-rogado no direito do lesado à indemnização até ao montante que tiver satisfeito." No seguimento do preceituado neste preceito, veio a ser aprovada na Assembleia da República a Lei nº 64/91, de 13 de Agosto, pela qual se concedeu "autorização legislativa ao Governo para o estabelecimento do regime de indemnizações às vítimas de crimes". Com tal autorização, ficou o Governo habilitado a estabelecer um regime legal que, por um lado, "visa garantir a seriedade da dedução do pedido de indemnização, através da punição de informações falsas ou inexactas dos requerentes, e permitir que, no processo penal, sem prejuízo da indemnização definitiva, possa ser concedida ao lesado que se constitua parte civil uma indemnização provisória quando, para o efeito, se disponha de elementos bastantes e, por outro lado, dotar a ordem jurídica de mecanismos que permitam uma reparação estadual de emergência com carácter supletivo das vitimas de crimes de violência" - artigo 3º. Através da Lei nº 64/91, o Governo ficou autorizado a: - criar um tipo legal de crime no quadro da legislação sobre a indemnização pelo Estado de vítimas de certos crimes violentos, estabelecendo a respectiva pena que terá um limite máximo de três anos de prisão ou multa; - a introduzir uma nova disposição no Código de Processo Penal, para permitir a concessão de uma indemnização provisória ao lesado, desde que o tribunal disponha de elementos suficientes; - criar uma comissão, presidida por um magistrado judicial a indicar pelo Conselho Superior da Magistratura, para proceder à instrução dos pedidos de indemnização pelo Estado, emitindo um parecer para decisão do Ministro da Justiça e habilitada com poderes para requerer informações e documentos quer em processos penais ou outros serviços públicos, incluindo a administração fiscal e as instituições de crédito; - estabelecer, dentro dos limites da indemnização a prestar, o direito de o Estado ficar sub-rogado nos direitos dos lesados contra as pessoas obrigadas a indemnizar, determinando o diploma autorizado as condições em que o Estado pode exigir da vítima o reembolso das indemnizações que lhe tenha pago. No uso desta Lei da autorização o Governo veio a emitir o Decreto-Lei nº 423/91, publicado em 30 de Outubro que apenas veio a entrar em vigor em 22 de Fevereiro de 1993 - data da publicação do respectivo diploma regulamentar, o Decreto Regulamentar nº 4/93, de 22 de Fevereiro - e que pode ser considerado "um primeiro passo no sentido de concretizar esse objectivo [o da criação de um «seguro social»], tendo em vista, em consonância com actos internacionais, nomeadamente do Conselho da Europa, indemnizar as vítimas de criminalidade violenta" (cf. preâmbulo do diploma). No diploma autorizado determina-se quem pode requerer uma indemnização por parte do Estado, no caso de ter sido vítima de crime violento e os requisitos exigidos para o seu reconhecimento (artigo 1º), o montante da indemnização, sua exclusão ou redução (artigos 2º e 3º), o prazo de caducidade do pedido (artigo 4º), o respectivo processo perante a Comissão e os poderes desta (artigos 5º a 8º), a sub-rogação do Estado (artigo 9º), a possibilidade de reembolso por parte da vítima (artigo 10º), a criminalização da obtenção ou tentativa de obtenção de uma indemnização com base em informações falsas (artigo 11º), a aplicação da lei no espaço e no tempo, isenção de custas e preparos (artigos 12º,14º e 15º) e a norma que fixa os encargos decorrentes da aplicação do diploma - o artigo 13º - em que se insere a norma cuja conformidade constitucional vem questionada. No artigo 16º o legislador alterou o artigo 508º do Código Civil e no artigo 17º o artigo 82º do Código de Processo Penal, estabelecendo-se no artigo 18º a necessidade de um decreto regulamentar, cuja data de publicação, 22 de Fevereiro de 1993, passou a ser também a data de entrada em vigor do Decreto‑Lei em causa. Da norma questionada, embora inserida no preceito que trata dos «encargos» resultantes da execução do diploma, não resulta minimamente que a quantia nele referida e que deve constar das sentenças penais condenatórias a cargo do arguido, esteja afectada ou se destine prioritariamente à satisfação das finalidades indemnizatórias constantes da lei. Com efeito, não decorre do texto da norma em causa que a percentagem da taxa de justiça nele referida possa ser considerada como "um verdadeiro imposto destinado a suportar os encargos com a indemnização de corrente do regime instituído pelo D.L. nº 423/91", como se escreveu na decisão recorrida, para daí extrair a natureza de imposto de tal quantia. Na verdade, de acordo com o texto do nº 3 do artigo 13º daquele diploma, a quantia que o arguido deve ser condenado a pagar (e cujo quantitativo equivale a 1% da taxa de justiça aplicável) é considerada receita própria do Cofre Geral dos Tribunais. Ora, de acordo com o preceituado no nº 1 da mesma disposição legal, os encargos com a execução do diploma serão "suportados através de uma verba especial inscrita anualmente no orçamento do Ministério da Justiça, em capítulo designado «Gabinetes dos membros do Governo e serviços de apoio», sendo tais verbas suportadas pelo Gabinete de Gestão Financeira do Ministério da Justiça enquanto não houver inscrição orçamental. Assim, a mencionada percentagem de 1% da taxa de justiça não é, no esquema do diploma, direccionada para fornecer ao Estado os meios indispensáveis à realização da finalidade do «seguro social» previsto no Código Penal. Importa, todavia, analisar e qualificar a natureza daquele quantitativo que a norma em causa põe a cargo do arguido condenado em processo criminal. 6. - A decisão recorrida atribui-lhe a natureza de «imposto». Vejamos. O Tribunal Constitucional decidiu já (Acórdão nº 412/89, in Diário da República, IIª Série, de 15 de Setembro de 1989), que a actualmente designada «taxa de justiça» e que antes se chamava de «imposto de justiça» não tem a natureza de imposto, mas sim a de uma verdadeira taxa, questão sobre a qual havia acordo na doutrina citada no acórdão, ainda que o mesmo acordo não exista relativamente aos conceitos de «imposto» e de «taxa». O imposto é uma "prestação pecuniária, unilateral, definitiva e coactiva, exigida por entidades que exerçam funções públicas com vista à realização de fins públicos não sancionatórios" (cf. Casalta Nabais, "Jurisprudência do Tribunal Constitucional em matéria fiscal", in Estudos sobre a jurisprudência do Tribunal Constitucional", pg. 254), cuja diferença essencial da taxa é o carácter bilateral ou sinalagmático desta. Com efeito, escreve aquele autor, "a taxa traduz-se em à prestação do particular corresponder uma contra-prestação específica, uma actividade do Estado ou de outros entes públicos especialmente dirigida ao respectivo obrigado, actividade essa que há-de concretizar-se na prestação de um serviço público, no acesso à utilização dos bens de domínio público ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares" (ob. cit., pg. 254). Adquirido que a taxa de justiça não tem a natureza de imposto, é irrelevante para a resolução da questão suscitada o saber se, no processo criminal, a taxa de justiça devida pelo arguido condenado ainda se perspectiva como a contrapartida de um serviço de administração de justiça ou antes, como vem referido pelo Procurador-Geral nas suas alegações, "assentará numa ideia de "causalidade", radicando a "tributação" na circunstância de o arguido, com a sua conduta ilícita e culposa, ter ocasionado a necessidade de movimentação da máquina judiciária, levando os serviços de justiça a desenvolver uma específica e individualizada actuação a seu respeito". Qualificada a «taxa de justiça» como mera taxa, podia o Governo estatuir sobre o seu quantitativo e respectiva modificação mesmo que não estivesse munido de autorização parlamentar. Do mesmo modo, podia o Governo ao abrigo da sua competência legislativa própria (artigo 201º, nº 1, alínea a) da Constituição), criar uma espécie de «adicional» à taxa de justiça devida pelo arguido, nos termos do preceituado no artigo 514º do Código de Processo Penal e do artigo 184º do Código das Custas Judiciais bem como decidir como melhor entendesse, o destino a dar aos montantes obtidos através de tal «adicional». Tal como resulta do normativo em questão, a quantia equivalente à percentagem de 1% da taxa de justiça constitui receita própria do Cofre Geral dos Tribunais. Assim, fica desde logo afastada a possibilidade de tal receita constituir uma «contribuição especial» com vista à criação de um «fundo comum» para cobertura dos encargos resultantes da lei estabelecendo indemnizações às vítimas de crimes violentos. Mas, sendo a referida percentagem uma receita própria do Cofre Geral dos Tribunais, que não tem, pelo diploma que a criou, uma afectação específica, não pode deixar de se entender aquela percentagem cobrada por força do nº 3 do artigo 13º do Decreto-Lei nº 423/91, como meio de contribuir para a satisfação de indemnizações eventualmente pagas pelo Estado ao abrigo de tal diploma. Efectivamente, de acordo com o preceituado no nº 2 do artigo 13º, enquanto as verbas afectadas à execução da lei não estiverem inscritas no orçamento do Ministério da Justiça, as mesmas devem ser suportadas pelo Gabinete de Gestão Financeira do mesmo Ministério. Ora, este Gabinete, criado pelo Decreto-Lei nº 104/80, de 10 de Maio, tem como principal atribuição arrecadar e administrar as receitas do Cofre Geral dos Tribunais (alínea b) do artigo 2º do Decreto‑Lei referido na redacção que lhe foi dada pelo Decreto‑Lei nº 184/85, de 28 de Maio). Porém, o Tribunal tem entendido que o destino financeiro das receitas obtidas (no caso, através do «adicional» ou agravamento da taxa), não é um critério decisivo para se chegar a uma conclusão definitiva quanto à existência da sinalagmaticidade diferencial do conceito de taxa (cf. o Acórdão nº 76/88, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, V.11º, pg. 331 a 359, e Diário da República, 1ª Série, de 21 de Abril de 1988). Assim, mesmo admitindo que temporariamente - enquanto não houver inscrição orçamental de verbas - parte dos valores obtidos pela incidência da percentagem de 1% da taxa de justiça aplicável em caso de condenação penal possa ser afectada a encargos resultantes da lei de indemnização às vítimas de crimes violentos - e não são apenas estas vítimas as pessoas beneficiárias de indemnização (cf. nºs 3 e 4 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 423/91) - daí não pode resultar a qualificação de tal quantitativo como um imposto, como decorre da fundamentação da decisão recorrida. Da norma em causa resulta apenas que o legislador, face à edição da nova normação sobre a criação do seguro social previsto no Código Penal, se decidiu pelo agravamento da taxa de justiça, consubstanciado na incidência de uma percentagem de 1% sobre o valor da taxa aplicável a cada processo, por forma a fazer face a maiores exigências colocadas não só à máquina judiciária mas também devido às despesas agravadas com o funcionamento da Comissão criada pelo diploma em causa com vista à concretização daquele direito à indemnização, designadamente, por a indemnização poder vir a ser satisfeita a quem nem sequer é parte no processo. Ora, não sendo a percentagem em causa, mais do que um «acréscimo», «adicional» ou mero «agravamento» da taxa de justiça, sem afectação diferente da que vem definida no nº 3 do artigo 13º - receita do Cofre Geral dos Tribunais - há-de ela ter uma natureza idêntica à da mencionada taxa de justiça, que, como se referiu, não tem a natureza de imposto. Esta questão foi já objecto de várias decisões proferidas por este Tribunal em sentido idêntico ao que aqui se propugna (cf. os Acórdãos nºs 377, 378 e 384, publicados no Diário da República, II Série, de, respectivamente, 7, 8 e 6 de Setembro). Nestes termos, tem de se concluir pela improcedência dos fundamentos aduzidos na decisão recorrida, devendo ser concedido provimento ao recurso e a decisão reformulada, no sentido de não ser julgada inconstitucional a norma do artigo 13º, nº 3, do Decreto-Lei nº 423/91, de 30 de Outubro. III - DECISÃO: 6. - De acordo com o exposto, decide-se conceder provimento ao recurso e, em consequência, determinar a reformulação da decisão recorrida em conformidade com o decidido quanto à questão de constitucionalidade. Vítor Nunes de Almeida Armindo Ribeiro Mendes Antero Alves Monteiro Dinis Alberto Tavares da Costa Maria da Assunção Esteves Luís Nunes de Almeida