IIFundamentação
Questão prévia: Lei Orgânica n.º 1/2018
4. A Lei Orgânica n.º 1/2018, de 19 de abril, entrada em vigor no passado dia 20 de abril (artigo 10.º), procedeu à alteração, entre outras, da Lei de Financiamento dos Partidos Políticos e Campanhas Eleitorais e da Lei de Organização e Funcionamento da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, introduzindo, para o que agora releva, um novo regime de fiscalização das contas dos Partidos Políticos, com destaque para a profunda modificação da competência do Tribunal Constitucional para apreciação e julgamento das infrações contraordenacionais previstas em tais diplomas.
Com efeito, a competência para apreciar a regularidade e legalidade das contas dos Partidos Políticos, que até então pertencia ao Tribunal Constitucional, passou a ser atribuída à Entidade das Contas e Financiamentos Políticos (artigo 9.º, n.º 1, alínea d), da Lei Orgânica n.º 2/2015, de 10 de janeiro, na redação vigente, conferida pela Lei Orgânica n.º 1/2018), incumbindo a este Tribunal, nos termos do novo regime, pronunciar-se apenas em sede de impugnação judicial de medidas tomadas na fase administrativa que afetem direitos ou interesses legalmente protegidos, ou de decisões finais proferidas por aquela Entidade (artigos 9.º, alínea e), e 103.ºA, da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na redação conferida pela Lei Orgânica n.º 1/2018).
A sucessão de regimes processuais ocorrida na pendência dos presentes autos coloca a questão de determinação do regime jurídico que lhe é aplicável, problema que assume a natureza de questão prévia, desde logo por interferir, como se verá, não só com a competência para julgamento da promoção deduzida pelo Ministério Público, como com a sua eficácia e, bem assim, da eficácia da decisão de verificação e discriminação de irregularidades, proferida no Acórdão n.º 296/2016 (cfr. ponto 16, infra).
5. O legislador cuidou de regular, na Lei Orgânica n.º 1/2018, a aplicação no tempo do regime processual que introduziu: dispõe o artigo 7.º que a Lei Nova (LN) se aplica «aos processos novos e aos processos pendentes à data da sua entrada em vigor que se encontrem a aguardar julgamento, sem prejuízo da validade dos atos praticados na vigência da lei anterior».
Consagrou-se, desse modo, norma transitória, que se aproxima do regime contido no n.º 1 do artigo 5.º do Código de Processo Penal (CPP) – aplicável subsidiariamente ao processo contraordenacional na ausência de regulação específica, nos termos do n.º 1 do artigo 41.º do Regime Geral do Ilícito de Mera Ordenação Social (RGCO), constante do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro – na medida em que, tal como aquele, estipula a aplicação imediata da LN e salvaguarda a validade dos atos realizados na vigência da lei anterior (Lei Velha ou LV). Comporta, todavia, como marca distintiva face ao regime geral contraordenacional, a limitação da aplicação da LN aos processos ainda não julgados, ao mesmo tempo que, relativamente a todos os trâmites processuais a montante da prolação do ato de julgamento, não comporta qualquer outra ressalva, fundada na situação processual dos vários sujeitos processuais, ou na harmonia e unidade dos vários atos do processo, como decorre das alíneas
- a)e
- b)do n.º 2 do referido artigo 5.º do CPP.
A escolha da pendência do processo e da prolação de ato de julgamento como momentos determinantes da aplicação da LN ou da LV coloca, todavia, no quadro em que se move a norma transitória, um problema, que é o de determinar qual a decisão a que alude a norma transitória, atenta a pluralidade de fases e dimensões materiais – autonomamente cognoscíveis – objeto de pronúncia pelo Tribunal, todas comportadas no processo de fiscalização de contas de Partidos Políticos e de Campanhas Eleitorais), tal como estruturado no regime vigente até à modificação operada pela Lei Orgânica n.º 1/2018.
Vejamos, centrando a atenção na apreciação de contas anuais partidárias, objeto dos presentes autos, notando, em todo o caso, que a apreciação da questão no âmbito do processo de fiscalização das contas de campanhas eleitorais não comporta diferenças significativas.
6. De acordo com o artigo 14.º da LFP, «as receitas e despesas dos partidos políticos são discriminadas em contas anuais, que obedecem aos critérios definidos nos artigos 12.º da mesma lei». Este, sob a epígrafe «regime contabilístico», enuncia, por seu lado, o princípio de que «os partidos políticos devem possuir contabilidade organizada, de modo que seja possível conhecer a sua situação financeira e patrimonial e verificar o cumprimento das obrigações previstas na presente lei» (n.º 1).
Para o efeito da apreciação da respetiva «regularidade e legalidade», até à entrada em vigor da Lei Orgânica n.º 1/2018, as contas anuais deviam ser enviadas ao Tribunal Constitucional, até ao fim do mês de maio do ano seguinte àquele a que as contas respeitam (artigos 23.º, n.ºs 1 e 3, da LFP e 25.º da LEC). Foi o que sucedeu nos presentes autos, tendo sido remetidas a este Tribunal as contas dos partidos políticos CDS – Partido Popular (CDS-PP), Movimento Esperança Portugal (MEP), MPT – Partido da Terra (MPT), Partido Pelos Animais e pela Natureza (PAN), Partido Comunista Português (PCP), Partido Comunista dos Trabalhadores Portugueses (PCTP/MRPP), Partido Ecologista «Os Verdes» (PEV), Partido Liberal Democrata (PLD), Partido Popular Monárquico (PPM), Partido Social Democrata (PPD/PSD), Partido Socialista (PS) e Partido Trabalhista Português (PTP).) Outros partidos políticos, registados no Tribunal Constitucional em 31 de dezembro de 2010, não o fizeram.
Tomando tais factos, decorre das disposições conjugadas dos artigos 29.º, 32.º, 33.º e 34.º da LFP, a atribuição de competência ao Tribunal Constitucional, em Plenário, para, em fase de apreciação e «verificação objetiva» das contas que lhe foram submetidas, pronunciar-se num de três sentidos decisórios, a que correspondem pressupostos distintos, saber: i) decidir sobre o incumprimento da obrigação de prestação de contas, nos termos dos artigos 29.º e 32.º, n.º 1, alínea a) da LEC; ou, ii) decidir sobre o cumprimento da obrigação de prestação de contas (sem irregularidades), nos termos do artigo 32.º, n.ºs 1, alínea b), e 2, da LEC; ou, iii) decidir sobre a prestação de contas com «irregularidades apuradas», que deve discriminar, nos termos do artigo 32.º, n.ºs 1, alínea c), e 3, da LEC.
As decisões no sentido do incumprimento da obrigação de prestação de contas e de prestação de contas com apuramento de irregularidades, importam a abertura de uma nova fase, de índole sancionatória, que se inicia com a comunicação dos factos «verificados» ao Ministério Público «para este promover o que entender relativamente à omissão em causa» (artigo 29.º, n.º 3) ou, quanto às irregularidades discriminadas, «para que este possa promover a aplicação da respetiva coima» (artigo 32.º, n.º 4).
Apresentada promoção pelo Ministério Público, com vista ao sancionamento de tais factos com coima, compete ao Tribunal Constitucional, no regime da LV, decidir sobre a responsabilidade contraordenacional em matéria de contas de partidos políticos, apreciando, em plenário, do sancionamento ou não dos partidos políticos e respetivos dirigentes partidários, assim como das coimas a aplicar (artigo 34.º da LEC).
Cabe assinalar que todos os referidos objetos e sentidos decisórios – cada um a comportar materialmente um julgamento - tiveram lugar no âmbito dos presentes autos de fiscalização das contas partidárias de 2011. Apenas não teve lugar o julgamento da promoção movida pelo Ministério Público com referência à responsabilidade contraordenacional atinente às contas prestadas com irregularidades «verificadas».
Assim, através do Acórdão n.º 508/2012, o Tribunal proferiu decisão sobre o incumprimento da obrigação de prestação de contas, comunicando ao Ministério Público, nos termos do artigo 29.º da LEC que o Partido Nova Democracia (PND) e o Partido Democrático do Atlântico (PDA) estavam sujeitos à obrigação legal de apresentação de contas e não o haviam feito. E, promovida pelo Ministério Público a aplicação de coima, o Tribunal, através do Acórdão n.º 345/2013, transitado em julgado, condenou o Partido Nova Democracia (PND), pela prática da contraordenação prevista no n.º 1 do artigo 29.º da Lei n.º 19/2003, na coima de € 12.000,00; o Secretário-Geral do PND, Joel Filipe de Almeida França Viana, pela prática da contraordenação prevista no n.º 2 do artigo 29.º da Lei n.º 19/2003, na coima de € 3.000,00; o Partido Democrático do Atlântico (PDA), pela prática da contraordenação prevista no n.º 1 do artigo 29.º da Lei n.º 19/2003, na coima de € 12.000,00; e o Presidente da Comissão Política Nacional do PDA, Rui Jorge de Sousa Matos, pela prática da contraordenação prevista no n.º 2 do artigo 29.º da Lei n.º 19/2003, na coima de € 3.000,00.
Prosseguiram os autos para apreciação das contas apresentadas à verificação do Tribunal, tendo sido proferido o Acórdão n.º 296/2016. Nos termos relatados, esse aresto comporta os dois outros sentidos decisórios previstos no artigo 32.º LEC: julgou prestadas, de acordo com o disposto no artigo 32.º, n.º 1, alínea b), da Lei Orgânica nº 2/2005, as contas anuais de 2011 apresentadas pelo Bloco de Esquerda (B.E.), pelo Partido Nacional Renovador (PNR), pelo Partido Operário de Unidade Socialista (POUS) e pelo Partido Pro Vida (PPV); e julgou prestadas, com as irregularidades que discriminou, de acordo com o disposto no artigo 32º, n.º 1, alínea c), e n.º 3, da Lei Orgânica n.º 2/2005, as contas de 2011 apresentadas pelo CDS – Partido Popular (CDS-PP), pelo Movimento Esperança Portugal (MEP), pelo MPT – Partido da Terra (MPT), pelo Partido Pelos Animais e pela Natureza (PAN), pelo Partido Comunista Português (PCP), pelo Partido Comunista dos Trabalhadores Portugueses (PCTP/MRPP), pelo Partido Ecologista «Os Verdes» (PEV), pelo Partido Liberal Democrata (PLD), pelo Partido Popular Monárquico (PPM), pelo Partido Social Democrata (PPD/PSD), pelo Partido Socialista (PS) e pelo Partido Trabalhista Português (PTP).
Porém, essa decisão, como se disse, não operou o esgotamento do objeto (complexo) do processo de fiscalização das contas dos Partidos Políticos relativas ao ano de 2011. Persiste, a determinar a pendência do processo, o chamamento do Tribunal a exercer a sua competência sancionatória quanto às irregularidades que, dentre as dadas como «verificadas» no Acórdão n.º 296/2016, moveram o Ministério Público a promover a aplicação de coima aos responsáveis contraordenacionais, à face do ordenamento que disciplina o financiamento partidário.
Efetivamente, o procedimento contraordenacional, previsto nos artigos 103.º-A da LTC e 32.º n.º 4, da LEC, enquadrado, como se viu, no processo de prestação de contas dos partidos políticos, não deixa por isso de assumir um objeto próprio e uma finalidade exclusiva. Enquanto a finalidade da primeira fase do processo de fiscalização visa assegurar o controlo do cumprimento da lei, quer no que respeita às obrigações contabilísticas, quer no que respeita às obrigações substantivas impostas ao financiamento dos partidos, a fase sancionatória que lhe suceda, dirige-se, diferentemente, a efetivar a responsabilização pela prática das contraordenações eventualmente cometidas nesse âmbito.
Desse modo, o elemento normativo processo pendente, estatuído na norma transitória contida no artigo 7.º da Lei Orgânica n.º 1/2018, não pode deixar de comportar o sentido de pendência do procedimento contraordenacional, abrangendo os casos em que o julgamento sobre essa matéria não teve lugar até à data da entrada em vigor da Lei Nova.
7. Esta conclusão, alicerçada nos elementos gramatical e sistemático da interpretação, surge reforçada pelo elemento racional ou teleológico, dada a abundância e concludência dos fatores que depõem no sentido de que o fim visado pelo legislador da Lei Orgânica n.º 1/2018 foi o de remover as fortes dúvidas de constitucionalidade que incidiam sobre o regime até então vigente, dúvidas essas dirigidas justamente à dimensão sancionatória que ainda se encontra pendente de julgamento.
Com efeito, essa motivação surge destacada na exposição de motivos do Projeto de Lei n.º 708/XIII/3.ª, da autoria de um grupo de deputados do PSD, PS, PCP, BE e PAN, na origem da Lei Orgânica n.º 1/2018 (DAR II Série A n.º 43/XIII/3, de 19 de dezembro de 2017, pp. 38-113; a atividade parlamentar sobre tal Projeto de Lei pode ser consultada em parlamento.pt). Logo aí é dito que:
«A Assembleia da República, em reapreciação do regime jurídico relativo à fiscalização das contas dos partidos e das campanhas eleitorais, concluiu que o mesmo carece de alterações de modo a superar dúvidas de inconstitucionalidade dos procedimentos.
No essencial, importa assegurar que a entidade responsável pela fase de avaliação de prestação de contas não seja a mesma que julga das eventuais irregularidades.
Tal como há que garantir que a entidade que decide não seja a mesma que aprecia em sede de recurso, assim se acautelando o princípio da separação de poderes.
Neste sentido, a principal novidade introduzida pela presente alteração legislativa prende-se com a atribuição à Entidade das Contas e Financiamentos Políticos da competência para investigar as irregularidades e ilegalidades das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, bem como aplicar, sendo caso disso, as respetivas coimas, com a possibilidade de recurso, com efeitos suspensivos, para o Tribunal Constitucional que decide em plenário.
As demais são alterações pontuais cuja introdução se revelou necessária.»
O mesmo resulta da discussão da generalidade. Pela voz dos Deputados José Silvano, Jorge Lacão, Pedro Soares, António Filipe, José Luís Ferreira e António Carlos Monteiro, em nome, respetivamente dos grupos parlamentares do PSD, PS, BE, PCP, Os Verdes e CDS-PP, foi invocado o consenso gerado em torno da necessidade de superar dúvidas de constitucionalidade que incidiam sobre o processo relativo à fiscalização das contas dos partidos políticos e campanhas eleitorais, de modo a assegurar que, doravante, «a entidade responsável pela fase de avaliação das contas não seja a mesma entidade que julga as eventuais irregularidades» (DAR I Série n.º 30/XIII/3, de 22 de dezembro de 2017, pp. 11-14; p. 13).
Ademais, na sequência da aprovação do referido Projeto-Lei e da sua não promulgação pelo Presidente da República (por razões que se prendem com o financiamento dos partidos políticos, e não com as alterações ao regime de fiscalização de contas) veio a iniciativa legislativa a ser reapreciada em reunião plenária, sendo objeto de alterações pontuais (sem relevo para a presente análise) e novamente aprovada.
Mais uma vez, emerge com nitidez da discussão que o respeito do sistema normativo pelo princípio da acusatório na vertente sancionatória, garantindo que o Tribunal Constitucional não mais seja a entidade competente para a fase de avaliação da prestação de contas e para o julgamento das eventuais irregularidades e ilegalidade detetadas, foi o vetor principal a nortear a medida legislativa, visando a norma transitória a aplicação desse novo regime aos processos pendentes, tanto na Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, como no Tribunal Constitucional (DAR I Série n.º 55/XIII/3 de 3 de março de 2018, pp. 3-30).
8. Sendo essa a ratio legis, fica claro que a reforma da fiscalização das contas anuais dos Partidos Políticos (e das campanhas eleitorais) operada em 2018 incide fundamentalmente no procedimento contraordenacional e obedece ao propósito de erradicar as dúvidas aludidas por meio da substituição do modelo de dupla pronúncia do Tribunal Constitucional por outro, que reconduza o bloco normativo que enquadra o sistema de fiscalização das contas partidárias (e das campanhas eleitorais) ao modelo do regime contraordenacional geral.
A esta luz, estando o impulso legislativo tão fortemente arrimado à identificação de dúvidas de inconstitucionalidade, mal se compreenderia a introdução de norma transitória que comportasse o efeito de manter a aplicação da Lei Velha aos processos pendentes em que não se consumara o julgamento de mérito da promoção deduzida do Ministério Público.
Uma tal aporia - que leva no seu seio a aceitação do irremediável arquivamento de todos os processos de fiscalização de contas em caso de emissão do juízo de inconstitucionalidade por este Tribunal das normas que definem, na LTC, LFP e LEC, a competência para julgamento do Tribunal Constitucional (i.e. as normas dos artigos 103.-A da Lei do Tribunal Constitucional, 32.º, n.º 4, e 34.º da LEC, e 28.º e seguintes da LFP), como que criando um buraco negro no sistema de fiscalização das contas partidária – não pode ser aceite, por claramente contrária à vontade do legislador parlamentar.
Outrossim, por sólida e cabalmente suportada nos trabalhos preparatórios, e com pleno arrimo no texto da lei, impõe-se a leitura de que o preceituado no artigo 7.º da Lei Orgânica n.º 1/2018, procura consagrar justamente a solução normativa oposta: a imediata aplicação, a todos esses processos, da Lei Nova. E que o faz sem devolver ao intérprete qualquer margem de ponderação sobre as consequências de uma tal vigência, ao contrário do que resultaria da aplicação do n.º 2 do artigo 5.º do CPP, o que não pode deixar de traduzir a avaliação de que a aplicação imediata estipulada, no balanço das coisas, não opera agravamento sensível e evitável da situação processual dos arguidos e que os efeitos negativos da quebra, ou mesmo do retrocesso, na dinâmica processual - maxime os efeitos negativos que recaiam sobre a própria pretensão sancionatória, por ultrapassagem do horizonte prescricional - não devem sobrepor-se à recondução do sistema normativo aos cânones constitucionais.
Por tais razões, é de concluir que é aplicável (imediatamente) aos presentes autos o regime jurídico decorrente da Lei Orgânica n.º 1/2018.
Cabe, de seguida, apreciar dos efeitos e consequências de tal aplicação.
9. Como se disse, no novo regime, cuja matriz se reconduz ao enquadramento do regime contraordenacional consagrado no RGCO, incumbe à Entidade das Contas e Financiamentos Políticos a competência para proferir as decisões antes previstas nos artigos 29.º, 32.º, 33.º e 34.º da LFP, todas integradas na fase administrativa.
A intervenção do Tribunal Constitucional apenas pode ocorrer a jusante, uma vez encerrada a fase administrativa – salvaguardados os casos de impugnação de medidas que afetem direitos e interesses legalmente protegidos, previstos na parte final do artigo 23.º, n.º 2, da LEC -, e em sede de impugnação judicial da decisão final condenatória daquela entidade (artigos 103.º-A da LTC, 23.º, n.º 1, da LFP e 23.º, n.º 1, da LEC, todos na redação conferida pela Lei Orgânica n.º 1/2018).
Significa isto que o sistema normativo que passou a regular o presente processo, na dimensão sancionatória ainda pendente de decisão final, comporta, como ato necessário e prévio à intervenção jurisdicional deste Tribunal, a prolação de decisão administrativa que avalie interlocutoriamente as contas prestadas e, caso apurada a presença de irregularidades, ouvidos os arguidos, se pronuncie sobre a respetiva responsabilidade contraordenacional (artigos 32.º, n.º 1, alínea
c) e 33.º, nºs 1 e 3, da LEC, na redação vigente).
A receção desta competência pela Entidade comporta, por seu turno, a consequência de que, quer o juízo do Tribunal que declarou prestadas as contas com irregularidades, quer, a jusante, a promoção do Ministério Público que, a partir dessa discriminação, impulsionou a aplicação de coima, nos termos relatados, ainda que formalmente válidos à face dos comandos normativos vigentes à data em qual foram proferidos, deixaram de assumir, no processo de fiscalização de contas reformado, a eficácia a que estavam preordenadas.
Com efeito, importa distinguir entre a validade dos atos praticados segundo a Lei Velha – salvaguardada pelo segmento final da norma da norma transitória contida no artigo 7.º da Lei Orgânica nº 1/2018 -, e o seu relevo ou aproveitamento na disciplina processual a que se submete a Lei Nova.
Como refere henriques gaspar (Código de Processo Penal, 2014, p. 32):
«[O] comando implícito da aplicação imediata, para o futuro, pressupõe uma limitação ao princípio: a nova lei deve respeitar os actos anteriores à sua vigência – actos cuja regularidade e eficácia continuam a ser aferidos pela lei antiga. Mas o respeito pelos actos processuais validamente praticados depende da conservação da utilidade que a lei reconhecia a tais actos ao tempo em que foram praticados; a conservação da utilidade decorrerá da circunstância de o processo continuar a admitir [a] prática do acto, ou de prever a prática de outros actos necessários para a utilidade subsista na passagem para a lei nova».
Ora, a descontinuidade na ordem jurídica operada pelo regime introduzido pela Lei Orgânica n.º 1/2018, assenta justamente na avaliação da necessidade, por razões fundadas na Constituição, de erradicar a pronúncia inicial do Tribunal Constitucional e a sua projeção de efeitos. Votado o novo regime a assegurar que o Tribunal Constitucional não mais proceda à verificação e discriminação de factos que depois irá julgar, impõe-se concluir que esse seu juízo, no sentido e com o âmbito com que foi proferido no Acórdão n.º 296/2016, deixou de ser admitido no sistema normativo que passou a reger os presentes autos, carecendo dessa sorte de assumir relevo processual no trânsito para a Lei Nova.
Apenas em sede de apreciação de (eventuais) recursos de impugnação da decisão final da Entidade que venha a ter lugar – os quais, note-se, como decorre do RGCO, sobem e são tramitados no processo após a conclusão da fase administrativa -, poderá vir o Tribunal Constitucional a intervir, exercendo a competência que lhe é conferida nos artigos 103.º-A, da LTC, 23.º, n.º 1, da LFP, e 23.º, n.º 1, da LEC.
10. Face ao exposto, cumpre determinar a remessa do processo à Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, por ser a competente para a prática dos atos a desenvolver de seguida no procedimento contraordenacional, de acordo com o disposto nos artigos 7.º da Lei Orgânica n.º 1/2018, de 19 de abril; 26.º e 33.º, n.º 1, da Lei n.º 19/2003, de 20 de julho (na redação conferida pela Lei Orgânica n.º 1/2018); 9.º, n.º 1, alínea d), 32.º, 33.º e 46.º, n.º 1, da Lei Orgânica nº 2/2005, de 10 de janeiro (igualmente na redação conferida pela Lei Orgânica n.º 1/2018).
