77/85 - Tribunal Constitucional

1.ª Secção. Relator: Conselheiro Martins da Fonseca. Acordam no Tribunal Constitucional: Na comarca do Seixal e em processo sumário procedeu-se a julgamento de A., com os sinais dos autos. Produzida a prova e discutida a causa proferiu-se a sentença. Esta, valorando os factos que declarou provados, condenou o A., como autor da contravenção do artigo 46º, nº 1, do Código da Estrada com a atenuante 9ª do artigo 39° do Código Penal em seis dias de prisão substituída por multa a 50$ diários e na multa de 5000$, uma e outra com a prisão alternativa de 4 e 33 dias respectivamente, num total de 37 dias, em 400$ de imposto de justiça e procuradoria mínima. A sentença recusou aplicar o Decreto-Lei nº 187/82, artigo 1º, alí­nea h), de 15 de Maio, declarando-o organicamente inconstitucional, artigo 207º da Constituição, por esse preceito versar matéria da exclu­siva competência da Assembleia da República, artigo 167º, alínea e), que no caso não concedeu ao Governo qualquer autorização legislativa. Da sentença recorreu o Ministério Público para o Tribunal da Relação de Lisboa, que negou provimento ao recurso por acórdão de 13 de Abril de 1983. De novo inconformado recorreu o Ministério Público, para este Tri­bunal Constitucional. Foi admitido o recurso. O representante do Ministério Público, junto deste Tribunal, apresen­tou alegações nas quais concluiu que deve ser concedido provimento ao recurso para ser reformado o acórdão recorrido, decidindo-se novamente a causa em conformidade com o juízo de constitucionalidade dos arti­gos 1º, alínea d), do Decreto Regulamentar nº 40/77, de 16 de Junho, e 1º, alíneas h) e i), e 4ºdo Decreto-Lei nº 187/82, de 15 de Maio. Tudo visto Na decisão recorrida sustenta-se que a Constituição de 1976, antes de revista [artigo 167º, alínea e)], e depois de revista [artigo 168º, nº 1, alínea c) fez ampla reserva da exclusiva competência legislativa para a Assembleia da República, salvo autorização, que abrange também as contravenções passíveis de sanções penais ou criminais. O normativo que, não sendo lei da Assembleia da República ou decreto-lei autorizado, versa essas matérias incluindo a elevação de mul­tas, viola os artigos 18º, nº 2, 29º e sobretudo o da dita reserva de lei formal, enfermando de inconstitucionalidade orgânica. A inconstitu­cionalidade orgânica, que afecte o direito posterior à vigência dessa Cons­tituição, poderá considerar-se sanada pela convalidação operada pelo Decreto-Lei nº 400/82, de 23 de Setembro, no uso de autorização legis­lativa, ao manter em vigor as normas de direito substantivo e processual relativas a contravenções. Mas só para o futuro e a partir da vigência deste diploma (factos e situações posteriores). No caso em apreço, o facto é ante­rior. Em relação a ele subsiste a inconstitucionalidade orgânica dos cita­dos preceitos do Decreto Regulamentar nº 40/77 e do Decreto-Lei nº 187/82, que se tem de recusar. Tudo depende de saber qual a melhor interpretação do antigo pre­ceito da alínea e) do artigo 167º da Constituição da República Portu­guesa, ou seja, saber qual o verdadeiro alcance do termo «penas». Já várias vezes o Tribunal Constitucional se ocupou de recursos seme­lhantes e, normalmente, pronunciou-se no sentido de que a antiga alí­nea e) do artigo 167º da Constituição, não abrangia na reserva de com­petência legislativa da Assembleia da República, as penas para contravenções, mas somente as de natureza criminal em sentido restrito. No entanto, posteriormente, reexaminou-se a questão, no Acórdão nº 49/84, Diário da República, 2ª série, de 24 de Julho de 1984. A interpretação que afasta as contravenções do âmbito normativo da mencionada norma constitucional assenta num certo pressuposto e vale-se de argumentos de variada índole. O pressuposto consiste na afirma­ção de uma diferença de natureza entre os crimes e as contravenções, como categorias de infracções distintas, reclamando uma diferenciação corres­pondente na consideração do regime das competentes sanções, sendo por isso perfeitamente possível que o regime da lei parlamentar, indubitavel­mente válida para os crimes, não tivesse de valer para as contravenções. Os argumentos são também vários: literal, histórico e de razão de ser da norma. São sem dúvida impressionantes, mas não decisivos, como se demons­trou no exaustivo acórdão já citado, que nos dispensamos de repetir, por não existirem razões que nos levem a alterar a doutrina nele defendida, à qual aderimos. Deve notar-se que a revisão constitucional, de 1982, veio clarificar o assunto ao acrescentar à alínea d) do nº 1 do artigo 168º, estabelecendo a competência reservada da Assembleia da República para a definição do «regime geral de punição» das infracções de ordenação social, o que, segu­ramente, não pode deixar de abranger a definição dos tipos de sanções e respectivos limites. Ora, continuando a não existir uma menção consti­tucional das contravenções, não pode todavia deixar de entender-se agora que não podem ter um regime mais favorável do que o das contra-ordenações, pelo que só podem ser criadas e sancionadas no quadro definido por lei da Assembleia da República (ou por decreto-lei, por ela autorizado). Admitindo, por mera hipótese, que o Governo não estava privado de competência para definir as penas das contravenções, interessa averiguar se não existem outras razões que conduzam a um juízo de inconstitucio­nalidade do Decreto-Lei nº 187/82 e do Decreto Regulamentar nº 40/77. É de acentuar que existia um limite para a liberdade de definição con­creta das penas contravencionais por pane do Governo. Ele não podia criar ou alterar penas que se traduzissem em sacrifício de direitos, liberdades e garantias, com a pena de prisão (Constituição, artigo 27º), pois tal matéria pertencia à competência reservada da Assembleia da República, em virtude da antiga alínea c) desse mesmo artigo 167º Teresa Beleza admite que as transgressões puníveis só com penas pecuniárias podem ser criadas pelo Governo, mas coloca na doutrina da reserva legislativa da Assembleia da República a materialização de contravenções sancionáveis com pena de prisão (Direito Penal, policopiado, vol. 2º, pp. 277, 278 e 569). Esta redução da competência do Governo decorria da alínea c) do artigo 167º, [hoje, artigo 168º, alínea b), segundo a qual só a Assem­bleia da República podia legislar sobre direitos, liberdades e garantias, sendo a liberdade física do indivíduo a primeira das liberdades públicas. A questão tem a sua origem no facto de, nos termos da redacção que o Decreto-Lei nº 371/77, de 5 de Setembro, deu ao artigo 123º do Código Penal, então em vigor, de harmonia com o qual as infracções puni­das com multa passaram também a ser punidas com pena de prisão, de duração variável, de acordo com o montante da multa, devendo o Juiz, ao aplicar a multa, condenar alternativamente na pena de prisão pelo número de dias que resultasse da aplicação da regra de conversão indi­cada na lei (com determinados limites máximos). Daí, que sempre que o montante da multa fosse elevada também automaticamente a pena de prisão correspondente. De harmonia com o Código da Estrada, a contravenção resultante de condução sem carta era punida com multa de 1000$ a 2000$ e prisão até um mês, e no caso de reincidência com multa de 2000$ a 5000$ e prisão até seis meses. O artigo 1º da alínea d) do Decreto Regulamentar nº 40/77, de 16 de Junho, actualizou a multa para 5000$ e 25 000$ e no caso de reinci­dência de 10 000$ a 50 000$. E os artigos 1º, alíneas h) e i), e 4ºdo Decreto-Lei nº 187/82, de 15 de Maio, conjugados, actualizaram tam­bém a multa respeitante à dita contravenção: 10 000$ a 50 000$ e no caso de reincidência de 20 000$ a 100 000$. Daí a conclusão segura de que o mínimo de pena de prisão, com a actualização de multas introdu­zidas pelos citados preceitos do Decreto-Lei nº 187/82, aumentou auto­maticamente por referência ao artigo 123° do Código Penal de 1886 (o mesmo não aconteceu com a actualização de multas constante dos dispo­sitivos citados do Decreto Regulamentar nº 40/77, por este diploma ser anterior à última redacção dada àquele artigo 123º). Ora — e a exposição antecedente limitar-se-á assim, e fundamental­mente, aos preceitos do Decreto-Lei nº 187/82 — a pena de prisão con­tende com o direito à liberdade, que é um dos «direitos, liberdades e garantias» dos cidadãos (artigo 27º). Sucede, como já se acentuou, que tal matéria era (e é) da competência legislativa da Assembleia da Repú­blica. Logo, o Governo não podia ocupar-se dela sem autorização legisla­tiva. Não se diga que o referido diploma não alterou, directamente, nenhuma pena de prisão, pois o aumento seria consequência do Decreto-Lei nº 371/77, e não do Decreto-Lei nº 187/82, que apenas aumen­tou as multas. É que o cidadão acaba condenado em pena de prisão mais elevada, do que aquela que lhe caberia antes do diploma em apreço. Não pode deixar de ter-se por atentatório da competência legislativa reservada da Assembleia da República, a elevação de uma pena de prisão, por via de um decreto-lei, ainda que apenas por efeito do aumento de uma pena de multa. O conteúdo das normas do Decreto-Lei nº 187/82 não con­siste apenas em aumentar os quantitativos máximo e mínimo da multa correspondente à infracção do artigo 46º, nº 1, do Código da Estrada, consiste também num aumento necessário da moldura penal respeitante à prisão em que aquela, por efeito do Decreto-Lei nº 371/77, obrigato­riamente se traduz. É de repetir o que no acórdão já citado se refere e que temos seguido muito de perto: É irrelevante o facto de os preceitos do Decreto-Lei, isolada­mente considerados, se terem limitado a alterar a pena de multa. É que um preceito não diz apenas o que nele se lê, mas também aquilo que, em conjugação com outros preceitos, dele necessaria­mente decorre. Do mesmo modo, para um preceito ser inconsti­tucional não é preciso que ele sozinho afronte directamente a Cons­tituição. Basta que ele, combinado com outro, cujo dispositivo aproveite, constitua uma norma que infrinja a Constituição. Mais do que preceitos ou disposições, importam as normas, que eles, isolada ou conjuntamente, exprimem. Quando existe uma conju­gação necessária entre duas normas, o facto de nenhuma delas ser inconstitucional, quando singularmente consideradas, não impede que, uma vez conjugadas, se revelem ambas inconstitucionais (os sublinhados constam do acórdão referido). Existe inconstitucionalidade quando o Governo, através do Decreto-Lei nº 187/82, ao aumentar a pena de multa, faz elevar a pena de pri­são. Sem o aumento da multa não teria havido aumento da pena de pri­são. Tudo se passou como se fosse o Decreto-Lei nº 187/82, ele mesmo, a determinar simultaneamente o aumento de uma e de outra. Deve acrescentar-se que o Decreto-Lei nº 187/82 contém duas nor­mas distintas. Uma, explícita, que aumenta a pena de multa, outra, implí­cita, que implica o aumento da pena de prisão. Há que concluir assim pela inconstitucionalidade parcial dos preceitos questionados do Decreto-Lei nº 187/82, na parte relativa ao aumento da pena de prisão. A mesma conclusão, como atrás já se deixou entre­visto, não pode tirar-se em relação do Decreto Regulamentar nº 40/77, pois é anterior ao Decreto-Lei nº 371/77, ou seja, ao diploma que veio determinar a aplicação alternativa da pena de prisão indexada pela pena de multa aplicada, pelo que a pena de prisão decorrente de multas pre­vistas no Decreto Regulamentar nº 40/77, resulta não dele mesmo, mas sim do Decreto-Lei n. 371/77, que lhe é posterior e cuja constitucionali­dade aqui não está em causa, (vide acórdão já mencionado). Por isso, não é possível dirigir àquele Decreto Regulamentar nº 40/77 a censura apontada ao Decreto-Lei nº 187/82. Nestes termos, acordam em: a) Julgar parcialmente inconstitucional as normas dos artigos 1º, alíneas b) e i) e 4ºdo Decreto-Lei nº 187/82 de 15 de Março; b) Não julgar inconstitucional a norma do artigo 1° da alínea b) do Decreto Regulamentar nº 40/77. Em consequência determina-se a reforma do acórdão recorrido nos termos expostos. Sem custas. Lisboa, 7 de Maio de 1985. — José Martins da Fonseca — Vital Moreira — António Luís Correia da Costa Mesquita — Antero Alves Mon­teiro Diniz — Raul Mateus [vencido quanto à alínea a) da decisão, de acordo com a declaração de voto junta] — Armando Manuel Marques Guedes. DECLARAÇÃO DE VOTO O acórdão de que esta declaração de voto é parte integrante, arran­cando da ideia — aqui também aceite — de que o artigo 167º, alínea e), da Constituição, redacção inicial, coloca na área da competência legisla­tiva reservada da Assembleia da República a matéria das penas privativas de liberdade, ainda que ligadas a ilícitos contravencionais, chega à con­clusão de que os artigos 1º, alíneas h) e i), e 4ºdo Decreto-Lei nº 187/82 são parcialmente inconstitucionais. A linha de raciocínio que conduz a este ponto de chegada é, em resumo, a seguinte: Dos dispositivos em análise do Decreto-Lei nº 187/82 não releva apenas um aumento dos quantitativos máximo e mínimo da pena de multa correspondente à transgressão do artigo 46º, nº 1, do Código da Estrada; Conjugados com o artigo 123º do Código Penal de 1886, na redacção do artigo 1º do Decreto-Lei nº 371/77, de 5 de Setem­bro, daqueles preceitos, decorre também, e necessariamente, um aumento da pena alternativa de prisão estabelecida, em termos gerais, por esse artigo 123º; Os preceitos em causa do Decreto-Lei nº 187/82 possuem assim duas componentes normativas: uma, explícita, que eleva a pena de multa; outra, implícita, que importa o aumento da pena de prisão; Só nesta segunda parte é invadida a esfera de competência legis­lativa da Assembleia da República prevista no artigo 167º, alí­nea c), do texto inicial da Constituição, e, por isso, só neste sec­tor se verifica inconstitucionalidade. A esta posição não se adere. É certo que um grupo normativo pode, por vezes, realizar uma combinação irredutível à simples adição das nor­mas que o compõem [no Acórdão nº 49/84, Diário da República, 2ª série, nº 170, de 24 de Julho de 1984, que iniciou a linha jurispruden­cial, que ora de novo aqui foi perfilhada, escreveu-se: «quando existe uma conjugação necessária entre duas normas, o facto de nenhuma delas ser inconstitucional, quando singularmente consideradas, não impede que, uma vez conjugadas, se revelem ambas inconstitucionais (total ou par­cialmente)»]. A isto, porém, contrapõe-se que, mesmo quando se veri­fica, ao nível do grupo normativo, tal mutação qualitativa, o intérprete tem de procurar o vector oculto existente numa das normas do grupo e que é a causa deste, em resultado final, escapar às regras elementares da quantificação. No caso, tal vector, e isto é que importa pôr em relevo, não se situa nos preceitos em exame do Decreto-Lei nº 187/82, que se limitam, em si, a exprimir apenas a elevação de multas contravencionais. Nesta perspectiva, e in casu, o Governo não invadiu a área da competência legisla­tiva reservada à Assembleia da República. Por isso, votei que se não julgassem inconstitucionais, ainda que só em parte, as normas dos artigos 1º, alíneas b) e i), e 4ºdo Decreto-Lei nº 187/82. — Raul Mateus.