66/2018 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 66/2018 Processo n.º 427/17 1.ª Secção Relator: Conselheira Maria de Fátima Mata-Mouros Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional, I. Relatório 1. A., S.A., ora recorrida, deduziu no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, oposição judicial a processo de execução fiscal contra si instaurado pelo Município da Maia, para cobrança coerciva da quantia de € 2631,22, referente a liquidações a título da taxa de ocupação do subsolo do domínio público municipal dos anos de 2007 e 2008. Por sentença de 30 de dezembro de 2016, a oposição foi julgada procedente e, em consequência julgada extinta a execução fiscal. Na fundamentação, refere-se que «a falta de qualquer menção à lei habilitante determina a inconstitucionalidade formal do Regulamento de Taxas e Licenças da Câmara Municipal da Maia, publicado no Diário da República, apêndice 42, II série, de 06/04/2004, por violação do n.º 7 do artigo 112.º da CRP, o que afeta os atos de liquidação efetuados nos termos daquele regulamento. Assim sendo, por padecer de inconstitucionalidade formal, o referido Regulamento não pode ser fundamento de liquidação e cobrança de taxa ou licença no mesmo previsto, como as em causa nos autos, pois, tal como decorre do probatório (…) os atos de liquidação das “Licenças de Ocupação de Domínio Público”, em cobrança coerciva nos autos de execução fiscal n.º 10951/08 e apensos, que correm termos no Município da Maia, efetuados com base no disposto no artigo 30.º, n.º 5 do Regulamento. Por conseguinte, e com tal fundamento, procede a presente Oposição à execução» (p. 14 da sentença, fls. 492). O Ministério Público interpôs recurso desta decisão para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do artigo 280.º da Constituição e do artigo 70.º da Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, doravante designada por LTC), que foi admitido pelo tribunal recorrido. Prosseguindo os autos para alegações, o Ministério Público aderiu à conclusão alcançada pelo tribunal a quo , no sentido da inconstitucionalidade, referindo o seguinte (fls. 512 a 530, concretamente fls. 529-530): «33. Recolhidos os necessários elementos jurisprudenciais e doutrinários e confirmando, pelo cotejo com a publicação do Regulamento de Taxas e Licenças da Câmara Municipal da Maia efetuada no Diário da República, II Série, n.º 82, Apêndice n.º 42, de 6 de Abril de 2004, que, quer dele, quer do Edital n.º 202/2004 que o publicita, não consta qualquer referência à lei habilitante, não poderemos deixar de inferir, seguindo o, consistentemente, decidido pelo Tribunal Constitucional, que as normas impugnadas, constantes daquele regulamento são formalmente inconstitucionais. Concluindo, e reiterando o anteriormente defendido, entende o recorrente que se verifica, no caso vertente, a ocorrência da violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, com a consequente violação do princípio da precedência da lei, plasmado no artigo 112.º, n.º 7, da Constituição da República Portuguesa. Por força do exposto entende o Ministério Público que deverá ser tomada decisão no sentido de julgar inconstitucionais as normas jurídicas contidas no Regulamento de Taxas e Licenças da Câmara Municipal da Maia, mantendo-se a douta decisão “a quo”, negando-se, consequentemente, provimento ao presente recurso.» Notificada para tal, a recorrida não contra-alegou. Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentação a) Delimitação do objeto do recurso O presente recurso vem interposto ao abrigo do artigo 280.º da Constituição e do artigo 70.º da LTC (fls. 497). Não consta, portanto, do requerimento de interposição do recurso a devida indicação da alínea do n.º 1 do artigo 70.º da LTC ao abrigo do qual se recorre (artigo 75.º-A, n.º 1, da LTC). No entanto, é possível depreender-se de tal requerimento, por fazer referência ao facto de se tratar de um «recurso obrigatório» fundado «na não aplicação de (…) normas pelo tribunal a quo » que o recurso foi interposto ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, segundo a qual cabe recurso para o Tribunal Constitucional, em secção, das decisões dos tribunais que recusem a aplicação de qualquer norma, com fundamento em inconstitucionalidade. No caso dos autos, o tribunal a quo recusou a aplicação de norma constante do Regulamento de Taxas e Licenças da Câmara Municipal da Maia, considerando que «a falta de qualquer menção à lei habilitante determina a [sua] inconstitucionalidade formal (…) por violação do n.º 7 do artigo 112.º da CRP» pelo que este regulamento «não pode ser fundamento da liquidação e cobrança de taxa ou licença no mesmo previstas, como as em causa nos autos» (cfr. p. 14 da sentença, fls. 492). Tratava-se, no caso, de «atos de liquidação das “Licenças de Ocupação de Domínio Público”, em cobrança coerciva nos autos de execução fiscal (…), que correm termos no Município da Maia, efetuados com base no disposto no artigo 30.º, n.º 5 do Regulamento» (cfr. p. 14 da sentença, fls. 492). O Regulamento de Taxas e Licenças da Câmara Municipal da Maia foi tornado público através do Edital n.º 202/2004 (2.ª série) – AP, publicado no Diário da República n.º 82/2004, Apêndice n.º 42/2004, Série II, de 6 de abril de 2004. O artigo 30.º, n.º 5, deste Regulamento tem a seguinte a redação: «Tubos, condutas e outros cabos condutores e semelhantes – por metro linear ou fração e por ano: Para uso agrícola -0,28 euros; Para outros fins: b.1) Aéreos – 3,50 euros; b.2) Subterrâneos – 1,09 euros». Embora a sentença recorrida conclua pela inconstitucionalidade de todo o Regulamento, a norma desaplicada foi apenas a retirada do seu artigo 30.º, n.º 5, alínea b) , subalínea b2) , pois esse era o preceito que fundava o ato de liquidação em cobrança coerciva nos autos de execução fiscal em causa no presente processo. O tribunal a quo desaplicou, portanto, a norma interpretativamente extraível do Regulamento que fundamentava o ato de cobrança, mais especificamente a previsão de licença por ocupação do domínio público relativa a «Tubos, condutas e outros cabos condutores e semelhantes», se «Subterrâneos» e «Para outros fins» que não uso agrícola, no valor de «1,09 euros», «por metro linear ou fração e por ano» (artigo 30.º, n.º 5, alínea b) , subalínea b2) , do Regulamento de Taxas e Licenças da Câmara Municipal da Maia). É também a constitucionalidade desta norma que o Tribunal Constitucional julga. b) Mérito do recurso 7. A questão colocada nos autos prende-se com o cumprimento por parte do Regulamento de Taxas e Licenças da Câmara Municipal da Maia, aí se englobando todos os seus preceitos, incluindo o referido artigo 30.º, n.º 5, alínea b) , subalínea b2) – com os requisitos formais previstos no artigo 112.º, n.º 7, da Constituição. Este preceito constitucional estatui que «os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão». Este preceito, introduzido na revisão constitucional de 1982, estabelece, assim, requisitos formais que os regulamentos administrativos – as normas jurídicas emanadas ao abrigo da função administrativa do Estado – devem obedecer, distinguindo-se entre regulamentos de execução e regulamentos independentes: a indicação expressa, respetivamente, da lei que vise regulamentar ou que defina a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão (a norma legal habilitante). Diga-se que esta exigência é reproduzida no Código de Procedimento Administrativo (CPA), aprovado em anexo ao Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, que estabelece que «Os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visem regulamentar ou, no caso de regulamentos independentes, as leis que definem a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão» (artigo 136.º, n.º 2, do CPA). Esta exigência formal tem um fundamento material importante, relacionado com o princípio democrático e com a supremacia da lei, expressão do poder democrático do legislador da República, sobre os regulamentos administrativos. De facto, «ao impor o dever de citação da lei habilitante, o que a Constituição pretende é garantir que a subordinação do regulamento à lei (e, assim, a precedência da lei relativamente a toda a atividade administrativa) seja explícita (ostensiva)» (cfr. Acórdão n.º 375/94, 2.ª Secção, ponto 6). O artigo 112.º, n.º 7, da Constituição é, desta forma, a «expressão do princípio da precedência da lei e, assim, fundamento e parâmetro de validade do exercício do poder regulamentar» (cfr. Acórdão n.º 464/2016, 3.ª Secção, ponto 9). Assim, são inconstitucionais «tanto os regulamentos carecidos da necessária habilitação legal como aqueles que não a indiquem expressamente» – os primeiros porque «emitidos sem prévio ato legislativo habilitante são inconstitucionais por violação do princípio da precedência da lei, ínsito no n.º 7 do artigo 112.º da Constituição», os segundos, «que não [a] indiquem expressamente, são formalmente inconstitucionais por violação do disposto na mesma norma constitucional» (cfr. o Acórdão n.º 144/2009, 1.ª Secção, ponto 5, citando os Acórdãos n.º 184/89, Plenário, ponto 4.2, e n.º 666/2006, Plenário, ponto 4, respetivamente). Trata-se, por isso, de uma norma transversal, aplicável a todos os regulamentos, independentemente da entidade emissora – aplicando-se, pois, também aos regulamentos das autarquias locais. Como referido no Acórdão n.º 76/88, 1.ª Secção, ponto 14: «É, pois, claro, […] que, abrangidos pela regra bidireccional do [n.º 7 do artigo 112.º] da CRP estão todos os regulamentos, nomeadamente os que provenham do Governo […], dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas […], e dos órgãos próprios das autarquias locais […]. Todos esses regulamentos, de um ou de outro modo, estão umbilicalmente ligados a uma lei, à lei que necessariamente precede cada um deles, e que, por força do disposto no [n.º 7 do artigo 112.º] da CRP, tem de ser obrigatoriamente citada no próprio regulamento». De acordo com a jurisprudência do Tribunal Constitucional e conforme se pode ler na norma constitucional em causa, esta indicação da lei que se visa regulamentar ou que define a competência objetiva ou subjetiva para sua emissão tem necessariamente de ser expressa, também por decorrência do princípio da segurança jurídica – deve ser claro para o interprete qual a habilitação legal para a emissão do regulamento, nomeadamente para possibilitar o seu controlo judicial. Nesse sentido, a Constituição não impõe «que a indicação da lei definidora da competência conste de um qualquer trecho determinado do Regulamento» (cfr. Acórdão n.º 357/99, 1.ª Secção, ponto 4), apenas impõe que seja expresso, «recusando deste modo a legitimidade de referências meramente implícitas», tácitas ou indiretas «à base legal autorizante» (cfr. Acórdão n.º 345/2001, 1.ª Secção, ponto 5). Efetivamente, «ainda que se pudesse identificar, com elevado grau de probabilidade, as normas legais que habilitavam a aprovação do regulamento em causa […] a verdade é que a inconstitucionalidade formal se mantém , pois a função da exigência da identificação expressa consiste não apenas em disciplinar o uso do poder regulamentar (obrigando o Governo e a Administração a controlarem, em cada caso, a habilitação legal de cada regulamento), mas também em garantir a segurança e a transparência jurídicas, sobretudo à luz da principiologia do Estado de direito democrático (cfr. J.J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª Ed., Coimbra Editora, 1983, pág. 516)» (cfr. Acórdão n.º 665/94, 2.ª Secção, ponto 8, citando o Acórdão n.º 160/93, 1.ª Secção, ponto 7). Estabelece-se neste preceito constitucional, assim, na formulação de Gomes Canotilho e Vital Moreira, «(a) a precedência da lei relativamente a toda a atividade regulamentar; (b) o dever de citação da lei habilitante por parte de todos os regulamentos. Esta dupla exigência torna ilegítimos não só os regulamentos carecidos de habilitação legal, mas também os regulamentos que, embora com provável fundamento legal, não individualizem expressamente este fundamento» (Constituição da Republica Portuguesa Anotada, vol. II, 4.ª ed., 2010, Coimbra Editora, p. 75; cfr. também o Acórdão n.º 188/2000, 2.ª Secção, ponto 8). Assim, é claro que «o incumprimento do dever constitucional de citação da lei habilitante num regulamento que contém normas com evidente eficácia externa determina a inconstitucionalidade formal das normas nele contidas» (cfr. Acórdão n.º 212/2008, 2.ª Secção, ponto 4). 8. Ora, tal como afirmado pela sentença a quo , nem no texto do Regulamento de Taxas e Licenças da Câmara Municipal da Maia, objeto do pedido, nem no texto do Edital n.º 202/2004 (2.ª série) – AP, que o publicitou, se encontra identificada expressamente, em parte alguma, a lei que se visa regulamentar ou que define a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão (ou seja, a lei habilitante). Sendo assim, independentemente da qualificação do regulamento, da sua origem ou da existência de norma legal que possa ser considerada habilitante ou que, hipoteticamente, se vise regulamentar, certo é que o Regulamento em causa, por falta de indicação expressa da lei habilitante, viola a regra constante do artigo 112.º, n.º 7, da Constituição, relativa à precedência da lei. Nessa medida, há que concluir pela inconstitucionalidade formal do Regulamento, vício que também afeta o seu artigo 30.º, n.º 5, alínea b), subalínea b2). Por esse motivo, o recurso deve ser julgado improcedente e confirmado o julgamento de inconstitucionalidade formal da norma que prevê a licença por ocupação do domínio público relativa a «Tubos, condutas e outros cabos condutores e semelhantes», se «Subterrâneos» e «Para outros fins» que não uso agrícola, no valor de «1,09 euros», «por metro linear ou fração e por ano», contida no artigo 30.º, n.º 5, alínea b) , sub-alínea b2) , do Regulamento, por violação do artigo 112.º, n.º 7, da Constituição. III. Decisão Termos em que se decide: Julgar inconstitucional a norma que prevê a licença por ocupação do domínio público relativa a «Tubos, condutas e outros cabos condutores e semelhantes», se «Subterrâneos» e «Para outros fins» que não uso agrícola, no valor de «1,09 euros», «por metro linear ou fração e por ano», contida no artigo 30.º, n.º 5, alínea b) , sub-alínea b2) , do Regulamento de Taxas e Licenças da Câmara Municipal da Maia, publicitado pelo Edital n.º 202/2004 (2.ª série) – AP, e, Em consequência, negar provimento ao recurso. Sem custas Lisboa, 1 de fevereiro de 2018 - Maria de Fátima Mata-Mouros - José Teles Pereira - Claudio Monteiro - João Pedro Caupers - Manuel da Costa Andrade