038242 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A lei habilitante das expropriações porque fazendo parte de reserva legislativa da AR deve ser por esta ou por sua delegação (autorização legislativa) aprovada.

II- Não viola o princípio de legalidade a expropriação baseada no DL 438/91 de 9-11, pois este diploma legal foi elaborado pelo Governo no uso de autorização legislativa do parlamento.

III- As directivas comunitárias vinculam o estado membro destinatário quanto ao resultado a alcançar, imputando o dever de abstenção de acções que comprometa o resultado previsto.

IV- Na construção de nova travessia do Tejo (Ponte Vasco da Gama) não foi violada a Directiva 74/409/CEE do Conselho de 2-4-79, pois, com a realização do EIA e aceitação das suas conclusões foram ponderadas todas as medidas de compensação de impactos negativos à protecção de avifauna e conservação das aves selvagens no estuário do Tejo.

Acordam em conferência na 1ª Secção do STA:

Oportunamente, a A..., com os sinais dos autos, interpôs recurso contencioso de anulação do despacho do MINISTRO DAS OBRAS PÚBLICAS, TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES denominado despacho MOPTC 6-XII/95 publicado na II série do DR de 21-3-95, declarando-se a utilidade pública, com carácter de urgência das expropriações de parcelas de terrenos, ali declaradas necessárias à nova travessia rodoviária sobre o Rio Tejo, imputando ao acto vícios de forma de falta de fundamentação e de violação de lei.

Foi requerida a citação como contra-interessados do ...; da ..., S.A. bem como dos restantes expropriados, ..., S.A; ..., E.P. ... S.A. e

Com a resposta da autoridade recorrida e contestação da recorrida ...; S.A., o processo correu os seus regulares e ulteriores termos, vindo, a final e por acórdão de 11-10-2000, a fls. 380 e ss. a ser declarada extinta a instância por inutilidade superveniente da lide.

Foi interposto agravo para o Pleno que, pelo seu acórdão de 30-10-2002, a fls. 486 e ss., veio revogar o acórdão da Subsecção, ordenando o conhecimento das questões suscitadas nas conclusões das alegações, se a tal, outro motivo não obstasse.

Devolvidos os autos, que foram redistribuídos a novo relator, vêm os autos à conferência para conhecimento do fundo da causa, ou seja, das questões enunciadas a partir do ponto II das corrigidas conclusões a fls. 333 e ss. (7ª a 25ª), mencionadas no texto do acórdão de 11-10-00 e que, aqui se dão por reproduzidas.

Com vista ao conhecimento de tais questões, em conformidade com a documentação do processo e do processo instrutor, julga-se fixada a seguinte matéria de facto:

A) Pelo despacho MOPTC de 6-12-95 de 27-2-95, publicado na II série do DR de 21-3-95, foi declarada a utilidade pública da expropriação, para além do mais, de 5 parcelas, designadas como parcelas 11.1, 12.1, 12.2, 12.3 e 13.1 na área da freguesia e concelho de Alcochete pertencentes à ora recorrente necessárias à construção da nova travessia rodoviária sobre o Rio Tejo., em Lisboa.

B) A nova Travessia Rodoviária sobre o Rio Tejo, entre o Samouco e Sacavém, conhecida como "Ponte Vasco da Gama " foi objecto de concessão de obra pública à Recorrida particular E...., nos termos do art. 2º do DL nº 168/94, de 15 de Junho, que aprovou, em anexo, as respectivas Bases.

C) Nos termos das Bases da Concessão, e do contrato que, em cumprimento das mesmas, foi celebrado entre o Estado Português e a Recorrida particular E..., esta assumiu o encargo de realizar as expropriações dos imóveis necessários à construção da Nova Travessia e de suportar o pagamento das respectivas indemnizações (cf. Base XXVI, nºs 1 e 2).

D) Por despacho de 17-10-94, a Senhora Ministra do Ambiente e Recursos Naturais homologou o parecer da Comissão de Avaliação e o relatório da Consulta do Público no processo de AIA da “Nova Travessia sobre o Tejo”.

E) Por despacho de 18-10-94, o Ministro das Obras Públicas Transportes e Comunicações ordenou que as recomendações formuladas no referido parecer fossem adoptadas quer na elaboração dos estudos e projectos, quer durante a execução da obra e respectiva exploração.

Passando-se à análise dos fundamentos do recurso, conhecendo das questões suscitadas nas conclusões das alegações pela ordem aí seguida, diremos, desde já que não assiste razão à recorrente quando pretende que o acto esteja inquinado pela falta de fundamento legal, nos termos determinados pela CRP, no seu art.62º/2, vício que determina a nulidade do acto.

Sem dúvida que todas as expropriações por utilidade pública, pela força específica do p. no art. 62º/2 da CRP terão de se basear na lei.

Igual seria a conclusão considerando a intervenção em sede do direito de propriedade privada, dada a sua natureza análoga à dos direitos liberdades e garantias, por força do p. no art. 18º/2 da CRP.

Também haverá de referir-se que a lei habitante, em tais circunstâncias, nos termos das als. e) e b) do n.º 1 do art. 165º da CRP haveria de ser elaborada pelo Parlamento, ou por sua delegação, pois as matérias sobre que incidem fazem parte da reserva relativa da Assembleia da República.

Na situação em concreto, manifestamente, não assiste razão à recorrente, pois, o acto recorrido, começa, por invocar e precisamente, o p. na alínea a) do n.1 do art. 11º e no art. 13º, n.º2 do código de Expropriações, aprovado pelo Dec. Lei 438/91 de 9-11…

Ora atentando-se que o DL 438/91,foi elaborado no uso de autorização legislativa concedida pela Lei 24/91 de 16-7, torna-se evidente a falta de fundamento da impugnação na vertente aqui considerada.

Sem necessidade mais profunda análise, teremos de concluir que o acto, em contrário do alegado, respeita escrupulosamente o princípio da legalidade, seja na sua vertente negativa da prevalência de lei, seja na vertente positiva da procedência de lei que é simultaneamente o limite e o fundamento de qualquer função do Estado cf. , Gomes Canotilho e Vital Moreira, in CRP ANOTADA, 3ª ed.,pg. 922 e Freitas do Amaral – DA, II, pg. 45 , sendo, de referir, ainda, que a utilidade pública das expropriações dos terrenos necessários à construção da nova travessia do Rio Tejo, com a localização definida no DL 220/92 de 15-10, foi especialmente prevista, na definição do respectivo traçado, no art. 7º do DL 243/92 de 29-10 e ainda na aprovação das Bases de Concessão à Lusoponte operada pelo DL 168/94 de 15-6 (Bases XXVI e XXVII), sendo que estes últimos diplomas legislativos de iniciativa governamental colhem a sua habilitação em matéria do poder expropriativo, no CExp/91 elaborado, como acima referido, nos termos do art. 165º da CRP.

Também, adianta-se, não se nos afigura que o acto recorrido houvesse violado quaisquer normas legais proibitivas da construção, designadamente a Directiva 74/409/CEE do Conselho de 2-4-79.

É dado assente que, à data dos factos tal directiva ainda não estava integralmente transposta para a ordem jurídica nacional.

Como tal e nos termos do previsto no art. 189º do Tratado de Roma a directiva vincula o Estado membro destinatário quanto ao resultado a alcançar, deixando, no entanto às instâncias nacionais a competência quanto à forma e quanto aos meios.

Ou seja a directiva, logo que notificada impõe uma obrigação de resultado que, no interesse comum comunitário deve ser atingido, deixando aos destinatários o poder de optar entre os meios e formas havidos como adequados à sua realização.

Ou seja e como se refere m no ac. Pleno de 14-10-99 – rec. 31.535, a directiva comunitária desde a sua notificação vincula o Estado destinatário, não só à obrigação de transposição do respectivo conteúdo para o seu direito u interno, como e ainda para, desde logo se abster de acções que, pela sua natureza possam comprometer seriamente a obtenção do resultado proposto.

E nesta perspectiva, na situação em exame, até pouco sentido fará prosseguir a análise e discussão do conteúdo preciso do texto comunitário para se aferis da sua clareza e carácter incondicional, tudo aliado à ultrapassagem do prazo de transposição para se concluir pela sua aplicabilidade directa.

Havendo, desde logo uma obrigação de resultado e de abstenção de acções públicas que comprometam o resultado previsto e querido pela directiva em análise, aqui o da protecção da avifauna, da conservação das aves selvagens, do estuário do Tejo.

Ora e isto já nos conduz, também à apreciação da conclusão seguinte, pois a elaboração do projecto e a construção da estrutura rodoviária na localização escolhida foram precedidas da realização de uma acção de avaliação de impacte ambiental (AIA), em que os resultados a obter com as normas comunitárias foram especialmente discutidos, ponderados, com o parecer final onde se pondera a necessidade de compensação com acréscimo de novas áreas destinadas, em exclusivo à protecção da natureza na vertente contemplada, como aliás a própria recorrente refere e pondera devidamente.

Esta AIA realizada, com respeito pela Directiva 85/337/CEE e em obediência ao preceituado no DL 168/94 de 15-6, cumpridas todas as formalidades, conclui pela elaboração de um parecer favorável, com indicação das medidas necessárias à minimização e compensação de impactes negativos e que veio a ser homologado por despacho de 17-10-94 da senhora Ministra do Ambiente e Recursos Naturais, de então, sendo mandado acatar na elaboração do projecto e na execução da obra por despacho do MOPTC de 18-10-94 (fls. 280 a 283).

Desta forma e com tal procedimento foi dado cumprimento às norma comunitárias de acordo com a verificação/julgamento que as suas próprias instâncias comprovaram, como evidencia a concessão do forte apoio concedido para a realização da obra, com o e também a recorrente reconhece e refere nos seus articulados.

Improcedem, pois as referidas e mencionadas conclusões.

Quanto à invocação do desvio de poder, na medida em que se visou beneficiar a entidade expropriante com a declaração restrita dos bens a expropriar.

Para além da tardia e imperfeita invocação do vício, sempre se dirá que o fim de utilidade pública da expropriação, que foi o da construção da travessia do Tejo, em nada é beliscado pela circunstância de a DUP, no parecer da recorrente abranger menos bens que os necessários à realização da obra.

O contrário, ou seja a expropriação de mais bens que o necessário é que poderia viciar o acto, na perspectiva da violação do art. 3º do CExp/91, seja no n da violação do princípio da proporcionalidade.

Seja como for, a eventual lesão de direitos da recorrente foi logo ultrapassada, com o exercício, na jurisdição e instância própria e nos termos dos arts. 53º e ss. do CExp/91 do direito a pedir a expropriação total dos prédios só parcialmente abrangidos, falecendo-lhe, assim o interesse nesta específica questão.

Finalmente e no que tange ao invocado vício de forma de falta de fundamentação:

Sendo a DUP um acto administrativo, como tal, com fundamento obrigatório em normas de direito público, para produção de efeitos num caso concreto, conforme o art. 140º do CPA, como tal está sujeito a necessária fundamentação, através da enunciação sucinta das razões, ou de facto, ou de direito que levaram à sua prolação seja por força do p. no art. 268º/3 da CRP, seja por força da normação ordinária de carácter geral dos arts. 124º e ss. do CPA.

E conforme é pacificamente aceite, o dever de fundamentação, directamente ou por remissão para os elementos constantes do procedimento, para além da existência de utilidade pública abrange também a as razões da necessidade de apropriação dos bens especificados como seu objecto.

Examinado o singelo teor do despacho publicado, conclui-se pela sem razão da recorrente:

Para além do já mencionado supra, aqui pertinente quanto à fundamentação de direito, no que tange à invocação das normas do CExp/91, remete-se a fundamentação também para o despacho do autor do acto datado de 21-11-94 que aprovou a planta parcelar e o mapa de expropriações, inserto no procedimento e que seria acessível à recorrente, designadamente pelo uso do meio processual p. no art. 31º da LPTA.

No mesmo despacho são expressamente referidos os três viadutos a construir (Norte, Exposição e Sul) e o carácter e natureza urgente da expropriação urgente decorrente do p. no art. 161º do Estatuto das Estradas Nacionais, aprovado pela Lei 2037 de 19-8-49.

Pela forma sucinta, como a lei prevê, com clareza, suficiência e congruência, o despacho dando conta da necessária ponderação de interesses subjacente à prolação do despacho, permitiu ao seu destinatário, ou a qualquer outro destinatário normal suposto pela ordem jurídica compreender o seu conteúdo, sentido e alcance, em ordem à opção entre a sua aceitação ou impugnação pelos meios processuais adequados.

Assim acontecendo, estão cumpridos os objectivos legais prosseguidos nos art. 124º e ss. do CPA, em que se densifica o imperativo constitucional do art. 268º/3 da CRP.

Pelas razões expostas e sem necessidade de outras considerações, acorda-se em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente, com € 400 de taxa de justiça, sendo a procuradoria de metade.

Lisboa, 9 de Dezembro de 2004. – João Cordeiro (relator) – António Samagaio – Santos Botelho