77/2026 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 77/2026 Processo n.º 429/2025 1.ª Secção Relator: Conselheiro Rui Guerra da Fonseca Acordam, em Conferência, na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional: I – Relatório 1. Nos presentes autos, os ora reclamantes A., B. e a sociedade C., Ld.ª, interpuseram recurso, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82 , de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional, doravante «LTC») , do acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães (“TRG”), datado de 28-01-2025. Admitido o recurso interposto para o Tribunal Constitucional, foi proferida, ao abrigo do disposto no artigo 78.º-A, n.º 1 da LTC, a Decisão Sumária n.º 502/2025, através da qual foi decidido não tomar conhecimento do objeto do recurso. A Decisão Sumária n.º 502/2025 teve a seguinte fundamentação: «(…) II - Fundamentação 4. Segundo o disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 280.º, da Constituição, e na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º, da LTC, cabe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões dos tribunais que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo, «identificando-se assim, o conceito de norma jurídica como elemento definidor do objeto do recurso de constitucionalidade, pelo que apenas as normas e não já as decisões judiciais podem constituir objeto de tal recurso» (v. Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 361/98). Os recorrentes articulam nestes termos o objeto do recurso de constitucionalidade: «inconstitucionalidade do disposto no art. 36.º do Dec.-Lei n.º 28/84 , de 20 de janeiro, interpretado no sentido de que o crime de fraude na obtenção de subsídio ou subvenção se aplica às situações em que o subsídio ou subvenção é proveniente de fundos da União Europeia». Por outras palavras, em causa está a questão de saber se os subsídios ou subvenções provenientes de fundos da União Europeia são aptos a preencher o conceito de «subsídio ou subvenção» pressuposto no tipo incriminador previsto no n.º 1 do artigo 36.º do Decreto-Lei n.º 28/84 , de 20 de janeiro, pelo qual os arguidos vieram a ser condenados. Assim configurada, esta não é uma questão de constitucionalidade normativa, por duas razões fundamentais e singularmente suficientes para sustentar a conclusão enunciada. 5.1. Em primeiro lugar, porque reconduz a questão de constitucionalidade que se pretende ver apreciada ao processo subsuntivo observado na decisão recorrida, o que não é sindicável pelo Tribunal Constitucional, no âmbito da fiscalização concreta da constitucionalidade de normas. É certo a decisão recorrida repousa sobre um critério universalizável – a norma do caso. No seu juízo, os subsídios ou subvenções provenientes de fundos da União Europeia e concedidos a Portugal, designadamente através do FEDER, preenchem o conceito de «subsídio ou subvenção» pressuposto no tipo incriminador que consta do n.º 1 do artigo 36.º do Decreto-Lei n.º 28/84 , de 20 de janeiro. Sucede que, como se explicou no Acórdão n.º 695/2016, a concretização de conceitos indeterminados constitui tarefa reservada dos tribunais, no âmbito do qual estes, por estarem vinculados ao dever de fundamentar expressamente as suas decisões, articulam razões imparciais e objetivas, as quais dizem sempre respeito a toda uma série de casos potenciais para os quais são válidas. Só que não se trata aqui de normas no sentido funcionalmente adequado ao exercício da jurisdição constitucional, pois o objeto da sindicância não é uma norma imputável ao legislador – uma norma que o julgador aplica porque a lei o impõe −, mas uma norma gerada pela própria atividade judicativa – uma norma que o julgador aplica por a julgar correta. Todo o sistema português de controlo da constitucionalidade normativa assenta na ideia de que a jurisdição constitucional deve ser o juiz das normas e não o juiz dos juízes. O papel do Tribunal Constitucional na arquitetura da nossa democracia constitucional é o de controlar a atuação do legislador e dos seus sucedâneos; os erros judiciais são corrigidos através do regime de recursos próprio da ordem jurisdicional a que as decisões pertencem. Ora, traduzindo-se o recurso na pretensão de sindicar a própria decisão judicial, não uma norma legal por esta aplicada, a sua apreciação extravasa os poderes cognitivos do Tribunal Constitucional. 5.2. Em segundo lugar, o enunciado do objeto do recurso não corresponde a uma proposição que possa ser extraída do artigo 36.º, pois não foi nesse preceito que o legislador ordinário definiu o conjunto de realidades que integram o conceito de «subsídio ou subvenção». Tal definição ocorre no artigo 21.º do Decreto-Lei n.º 28/84 , de 20 de janeiro, pelo que qualquer questão de constitucionalidade que se pretendesse suscitar a esse respeito sempre teria de ser reportada a esta disposição legal. Nestes termos, não pode tomar-se conhecimento do objeto do recurso, justificando-se a decisão sumária (artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC). 6. Não se conhecendo do objeto do recurso, por não verificação de pressupostos de admissibilidade, são os recorrentes responsáveis pelo pagamento de custas, nos termos do artigo 84.º , n.º 3, da LTC. Ponderados os critérios referidos no artigo 9.º , n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98 , de 7 de outubro, designadamente a quantidade e complexidade de questões suscitadas, a extensão das consequências em jogo, a prática do Tribunal em casos semelhantes e a moldura abstrata aplicável prevista no artigo 6.º, n.º 2, do mesmo diploma legal, afigura-se adequado e proporcional fixar a taxa de justiça em 6 unidades de conta por cada um. (…) » 4. Inconformados com a Decisão Sumária n.º 502/2025 , proferida nos autos, os ora Reclamantes apresentaram reclamação para a Conferência, conforme consta de fls. 9tc-10tc verso dos autos, nos seguintes termos: «( …) 1. Como vem referido no Ponto 5.1 da Decisão Sumária, a decisão recorrida, proferida pelo Tribunal da Relação de Guimarães, “repousa sobre um critério universalizável” e “(n)o seu juízo, os subsídios ou subvenções provenientes de fundos da União Europeia e concedidos a Portugal, designadamente através do FEDER, preenchem o conceito de «subsídio ou subvenção» pressuposto no tipo incriminador que consta do n.º 1 do artigo 36.º do Decreto-Lei n.º 28/84 , de 20 de janeiro”. O Tribunal da Relação de Guimarães procedeu, por isso, à interpretação do preceito legal constante do n.º 1, do art. 36.º do Dec.-Lei n.º 28/84 , de 20 de janeiro, num determinado sentido com expressão normativa, e aquilo que é suscitado no recurso é a emissão de um juízo sobre a desconformidade constitucional desse preceito legal, interpretado com o sentido normativo que lhe foi dado pelo Tribunal da Relação. O art. 36.º do Dec.-Lei n.º 28/84 , de 20 de janeiro, foi criado pelos órgãos do poder legislativo (neste caso o Governo), únicos com competência para a criação de atos normativos, pelo que, respeitosamente, os Recorrentes vêem-se obrigados a discordar da Decisão Sumária, que atribui ao sentido da interpretação e aplicação do preceito legal feita pelo Tribunal da Relação de Guimarães o significado de “norma gerada pela própria atividade judicativa”. Sem prejuízo, os Recorrentes também discordam que uma “norma imputável ao legislador” pudesse ser passível de sindicância constitucional, mas uma “norma gerada pela própria atividade judicativa” não o pudesse ser. Seguindo esse entendimento, um arguido condenado com base numa norma considerada imputável ao legislador poderia suscitar a sua inconstitucionalidade, mas outro arguido, condenado com base em norma que se considera imputável ao julgador, já não o poderia fazer. Sempre com todo o respeito, não se vislumbra o fundamento que pudesse justificar essa diferença de tratamento, que deixaria um cidadão desprotegido e sem acesso às garantias de controlo constitucional com base numa distinção artificial de normas, sendo que todos os cidadãos devem estar em igualdade de direitos e garantias. Por outro lado, o teor da al. b), do n.º 1, do art. 280.º da CRP e o teor da al. b), do n.º 1, do art. 70.º da LTC referem-se a “norma”, nada constando nesses preceitos sobre a distinção entre “norma do legislador” e “norma do julgador”. Em consonância com o princípio de interpretação jurídica ubi lex non distinguit, nec nos distinguire debemus, a norma deve ser suscetível de avaliação de conformidade constitucional em qualquer dos casos. Na Decisão Sumária alude-se a “uma norma que o julgador aplica por a julgar correta”, por referência à interpretação e aplicação da norma do n.º 1, do art. 36.º do Dec.-Lei n.º 28/84 , de 20 de janeiro, feita pelo Tribunal da Relação de Guimarães. Nesse sentido, a situação reconduz-se perfeitamente à previsão da al. b), do n.º 1, do art. 280.º da CRP e a al. b), do n.º 1, do art. 70.º da LTC, que dispõem que “(c)abe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões dos tribunais que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo”. 2. Um dos pressupostos de admissibilidade do recurso para o Tribunal Constitucional é que a norma, objeto do recurso, tenha sido aplicada durante o processo, e o recurso incide sobre decisões. O Tribunal da Relação de Guimarães, ao decidir: “4. Manter, no mais, o decidido”, remeteu para a decisão do Tribunal de Primeira Instância, da qual, além do mais, ficou expressamente a contar a decisão de “9.A.1 Condenar o arguido (...) pela prática de um crime de Fraude na Obtenção de Subsídio ou Subvenção, p. e p. pelo artigo 36º , nº 1, al. a), n.º 2 e n.º 5, al. a) e n.º 8, al. b), todos do Dec.-Lei n.º 28/84 , de 20 de Janeiro e 110.º n.º 1, al. b) e 4, do Código Penal, na pena de 3 (três anos) de prisão” - cf., mutatis mutandis, pontos 9.A.2 e 9.A.15 da decisão da primeira instância. Assim, o Tribunal da Relação de Guimarães aplicou o art. 36.º do Dec.-Lei n.º 28/84 , de 20 de janeiro, e a respetiva decisão, diretamente ou por remissão para o acórdão do Tribunal de Primeira Instância, não refere a aplicação do art. 21.º do Dec.-Lei n.º 28/84 , de 20 de janeiro. A norma do n.º 1, do art. 36.º do Dec.-Lei n.º 28/84 , de 20 de janeiro contém expressamente, na sua previsão, o conceito de «subsídio ou subvenção» e é esta a norma que prevê e pune a fraude na obtenção de subsídio ou subvenção. A circunstância de o art. 21.º conter uma definição de «subsídio ou subvenção», ou de o Tribunal da Relação se ter socorrido dessa disposição para interpretar e aplicar o conceito de «subsídio ou subvenção», que é referido do n.º 1, do art. 36.º, não alteram o facto de que foi esta a norma aplicada. É também a norma do n.º 1, do art. 36.º do Dec.-Lei 28/84 , de 20 de janeiro, e não a do art. 21.º, que viola o disposto na al. c), do n.º 1, do art. 165.º da CRP (anterior art. 168.º), que prevê a competência exclusiva da Assembleia da República para a “Definição dos crimes, penas, medidas de segurança e respetivos pressupostos ”, fundamento de inconstitucionalidade indicado pelos Recorrentes em cumprimento do ónus previsto no n.º 2, do art.75.º-A da LTC. 3. Entendem, por isso, os Reclamantes que estão reunidos os pressupostos objetivos e subjetivos para a admissibilidade do recurso, designadamente os previstos no art. 280.º da CRP e no art. 75.º-A da LTC, que, muito respeitosamente, discordando da Decisão Sumária, consideram que o recurso pelo deve ser admitido. (…) . » 5. Notificado da reclamação apresentada, o Ministério Público pronunciou-se do seguinte modo: «(…) 1.º Pela Decisão Sumária n.º 502/2025, de 23-07-2025, o Tribunal Constitucional não tomou conhecimento do recurso interposto por aqueles para este Tribunal, ao abrigo do disposto no artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei de Organização Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC), do acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães. Ancorou-se tal decisão, no essencial, na não verificação de pressupostos processuais, maxime, por falta de normatividade da questão de inconstitucionalidade enunciada no recurso. 2.º Notificados de tal Decisão, vieram aqueles da mesma reclamar, manifestando, ao cabo e ao resto, discordância do sentido da decisão e pugnando pela ideia de que o recurso incidiu sobre a compatibilidade constitucional da interpretação normativa em que a decisão recorrida se teria fundado, pelo menos por remissão para a decisão da 1ª instância. 3.º Todavia, como bem se assinala na Decisão Sumária questionada, o recurso em apreço nestes autos dirige-se, de forma enfática, à decisão recorrida, na solução que alcança e incidências daí derivadas, questionando, porventura, se seria a “melhor solução” – plano que escapa à intervenção do Tribunal Constitucional por não respeitar à apreciação de uma “dimensão normativa” (abstrata) que tenha servido de critério (normativo) de decisão, exorbitando, igualmente, dessa tarefa a determinação da “melhor solução” em sede de direito infraconstitucional. 4.º Ora, no nosso sistema, o recurso interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º, da LTC, terá, necessariamente, de radicar numa questão de inconstitucionalidade normativa, suscitada “durante o processo” e “de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer” (cfr. artigo 72.º, n.º 2, da LTC), que venha a ser aplicada pela decisão recorrida. Vale por dizer que é condição necessária do recurso de constitucionalidade, ancorado na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, que o mesmo disponha um “objeto normativo” porquanto só assim “[…] um eventual juízo de inconstitucionalidade poderá determinar uma reformulação dessa decisão” (cfr. Acórdão n.º 372/2015). 5.º Posto o que, no que tange à discordância do sentido da Decisão Sumária, consideramos que os recorrentes /reclamantes não porfiaram por carrear nos autos razões que relevem e possam fazer soçobrar a linha de fundamentação em que aquela se apoiou e com a qual concordamos. 6.º De resto, a Decisão questionada poderia, até, ter chamado à colação outros fundamentos que, de igual sorte, inviabilizariam o conhecimento do recurso – seja ao nível da ratio decidendi, seja da falta de suscitação prévia – como, de resto, se pode inferir da decisão recorrida (acórdão de 28-01-2025) quando escalpeliza as questões ali tratadas, mas que não estão em causa neste momento. 7.º Pelo que as razões que conduziram ao não conhecimento pelo Tribunal Constitucional do objeto do recurso destes autos encontram-se plasmadas na Decisão, de forma cabal e proficiente, mantém-se subsistentes e, por conseguinte, a pretensão dos recorrentes deve fracassar e, assim, reiterar-se o sentido da Decisão. (…)». Cumpre apreciar e decidir. II – Fundamentação Nos presentes autos, foi proferida a Decisão Sumária n.º 502/2025, que se pronunciou pelo não conhecimento do objeto do recurso. Os fundamentos que estribaram a impossibilidade de conhecimento do objeto de recurso consubstanciaram-se na ausência de enunciação, no requerimento de recurso de constitucionalidade, de uma questão de constitucionalidade normativa, traduzida, em síntese, em duas razões: a questão de constitucionalidade foi reconduzida ao processo subsuntivo observado na decisão recorrida; o enunciado do objeto do recurso não corresponde a uma proposição que possa ser extraída do artigo 36.º do Decreto-Lei n.º 28/84 , de 20 de janeiro, mas sim do artigo 21.º do mesmo diploma legal, preceito em que « o legislador ordinário definiu o conjunto de realidades que integram o conceito de “subsídio ou subvenção” ». 8. Na reclamação (cfr. supra , § 4) foram apresentados argumentos com a pretensão de rebater os concretos fundamentos de não conhecimento do objeto do recurso, os quais se sintetizam no facto de: ter sido « suscitado no recurso […] a emissão de um juízo sobre a desconformidade constitucional desse preceito legal [n.º 1 do artigo 36.º do Decreto-Lei n.º 28/84 , de 20 de janeiro] , interpretado com o sentido normativo que lhe foi dado pelo Tribunal da Relação », discordando do facto de que « uma “norma imputável ao legislador” pudesse ser passível de sindicância constitucional, mas uma “norma gerada pela própria atividade judicativa” não o pudesse ser »; e a « circunstância de o art. 21.º conter uma definição de «subsídio ou subvenção», ou de o Tribunal da Relação se ter socorrido dessa disposição para interpretar e aplicar o conceito de “subsídio ou subvenção”, que é referido do n.º 1, do art. 36.º, não alteram o facto de que foi esta a norma aplicada ». Independentemente da posição que se adotar quanto à ausência de normatividade do objeto do recurso, sobretudo no tocante à razão referida em 7- i) , verifica-se, como resulta, pelo menos, implicitamente, da razão referida em 7- ii) , a falta de utilidade do recurso em razão da não inclusão no respetivo objeto da norma extraível do artigo 21.º (muito embora em conjugação com a que emerge do artigo 36.º ) do Decreto-Lei n.º 28/84 , de 20 de janeiro, em face do conjunto normativo em que a decisão recorrida assentou. Senão, vejamos. Depois de se transcrever o teor do artigo 36.º do Decreto-Lei n.º 28/84 , de 20 de janeiro, afirma-se no acórdão recorrido o seguinte: «(…) E a definição de subsídio ou subvenção encontra-se consagrada no art. 21.º do mencionado diploma legal que tem o seguinte teor: “Para os efeitos deste diploma, considera-se subsídio ou subvenção a prestação feita a empresa ou unidade produtiva, à custa de dinheiros públicos, quando tal prestação: Não seja, pelos menos em parte, acompanhada de contraprestação segundo os termos normais do mercado, ou quando se tratar de prestação inteiramente reembolsável sem exigência de juro ou com juro bonificado; e Deva, pelo menos em parte, destinar-se ao desenvolvimento da economia”. Apesar da publicação do DL n.º 28/84 , de 20.01 ser anterior à entrada de Portugal na CEE (atual União Europeia), este art. 21.º não estabelece qualquer distinção relativa à origem ou proveniência do subsídio ou subvenção, nele cabendo claramente os subsídios concedidos pela União Europeia ao Estado Português através do FEDER (Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional) que constitui um dos principais instrumentos financeiros da política de coesão da UE com vista à redução dos desequilíbrios entre os níveis de desenvolvimento das regiões europeias e para a melhoria do nível de vida nas regiões menos favorecidas. (…)» (sublinhado acrescentado). 11. Do exposto decorre que o critério decisório do Tribunal recorrido, no que diz respeito à questão de constitucionalidade invocada, assentou fundamentalmente no artigo 21.º do Decreto-Lei n.º 28/84 , de 20 de janeiro, preceito que os Reclamantes não cuidaram de indicar, o que, comprometendo a utilidade do recurso, constituiu óbice ao conhecimento do respetivo objeto. A (integral) correspondência entre a questão indicada como objeto do recurso e o critério decisório do Tribunal recorrido configura um requisito que traduz uma exigência de utilidade do recurso de fiscalização concreta, já que este – atenta a sua função instrumental – só deve admitir-se na medida em que a eventual procedência implique uma alteração da decisão recorrida. 12. Com efeito, como esclarece Victor Calvete quanto à noção de utilidade da questão de constitucionalidade, esta tem sido « progressivamente associada (e tornada critério) tanto do interesse processual, como da instrumentalidade do recurso de constitucionalidade», pela jurisprudência do Tribunal Constitucional, consistindo na «possibilidade de a decisão a proferir pelo Tribunal Constitucional ser “susceptível de influir no julgamento do caso concreto” » (cfr. “Interesse e relevância da decisão de constitucionalidade, instrumentalidade e utilidade do recurso de constitucionalidade — quatro faces de uma mesma moeda”, in Estudos em Homenagem ao Conselheiro José Manuel Cardoso na Costa, Coimbra Editora, Coimbra, 2003, pp. 405, 407). O mesmo Autor cita, a este propósito, o Acórdão n.º 275/86 do Tribunal Constitucional, onde se refere: «(…) quando a decisão da questão de constitucionalidade for insusceptível de se projectar, com um mínimo de utilidade, sobre o caso de que emergiu o recurso para o Tribunal Constitucional, deixa de haver interesse juridicamente relevante no conhecimento deste » (cfr. op. cit. p. 413) . Esta linha jurisprudencial tem encontrado reiterado acolhimento, sendo disso exemplo, entre muitos, o Acórdão n.º 195/2022, que, citando o Acórdão n.º 44/85 e, bem assim, os Acórdãos n.ºs 241/2003 e 270/2008, fez constar o seguinte: «(...) o interesse processual que fundamenta a apreciação do pedido tem de traduzir-se numa efectiva repercussão no processo-base, sob pena de não ser possível conhecer do seu objecto: «o recurso só deve ter seguimento quando a eventual decisão da constitucionalidade por parte do Tribunal Constitucional puder implicar com a decisão recorrida» ». 13. Assim, não sendo questionada a conformidade constitucional do efetivo critério normativo mobilizado pela decisão recorrida, a utilidade do recurso encontra-se comprometida, pois um eventual juízo de inconstitucionalidade nunca poderia determinar uma reformulação dessa decisão (cfr., entre muitos outros, o Acórdão n.º 372/2015), inviabilizando a referida função instrumental. 14. Em face de todo o exposto, impõe-se confirmar a inadmissibilidade do recurso de constitucionalidade interposto. 15. Por decaírem na presente reclamação, são os Reclamantes responsáveis pelo pagamento de custas, nos termos do artigo 84.º , n.º 4 da LTC. Ponderados (i) os critérios referidos nos artigos 9.º , n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98 , de 7 de outubro, (ii) a prática do Tribunal em casos semelhantes, e (iii) as molduras abstratas aplicáveis previstas no artigo 7.º do mesmo diploma legal, na redação em vigor, afigura-se adequado e proporcional fixar a taxa de justiça, a cada um dos Reclamantes, em 20 (vinte) unidades de conta. III – Decisão Nestes termos, de harmonia com o disposto no artigo 78.º-A, n.º 4, da LTC, decide-se indeferir a reclamação apresentada e, em consequência, confirmar a Decisão Sumária n.º 502/2025. Custas pelos Reclamantes, fixando-se, a cada um, a taxa de justiça em 20 (vinte) unidades de conta, sem prejuízo do apoio judiciário. Notifique. Lisboa, 27 de janeiro de 2026 - Rui Guerra da Fonseca - Maria Benedita Urbano - João Carlos Loureiro