01300/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I - As estatuições contidas no Anexo I do artigo 4° da Lei n° 11-A/2003, de 28 de Janeiro, que concretizam a agregação de freguesias, no cumprimento das determinações paramétricas da Lei n° 22/2012, de 30 de Maio, não são actos administrativos contenciosamente impugnáveis, nem normas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo. II - Deve rejeitar-se liminarmente, nos termos do disposto no art. 116°/2/c) do CPTA, por manifesta ilegalidade da pretensão formulada, o requerimento de suspensão de eficácia daquelas prescrições.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal administrativo: I As Freguesias de Souselas, Botão, S. Paulo de Frades, Ribeira de Frades e Vil de Matos, do Concelho de Coimbra, intentaram contra: A Assembleia da República A Presidência do Conselho de Ministros O Secretário da Administração Interna e A Comissão Nacional de Eleições a presente providência cautelar de “Suspensão de eficácia de norma e intimação para abstenção de uma conduta por parte da Administração por violação e fundado receio de violação de normas de direito administrativo nos termos do disposto nas alíneas a) e f) do n.º 2 do artigo 112º do CPTA ”, pedindo a final “a suspensão da eficácia das normas constantes do Decreto 20/2013 , de 25 de Junho e do Mapa 4-A/2013, de 1 de Julho bem como de todas as normas jurídicas constantes da Lei 11-A/2013 de 28 de Janeiro (que regula a reorganização administrativa do território das freguesias) e ainda da Lei 22/2012 , de 30 de Maio que aprova o regime jurídico da reorganização administrativa territorial autárquica” bem como a abstenção de praticar um conjunto de actos deles decorrentes (abstenção da prática de todos e quaisquer actos de preparação do processo eleitoral autárquico para as novas freguesias previstas na reforma para o concelho de Coimbra; suspensão de todo o processo eleitoral; abstenção da actualização e funcionamento dos sistemas de identificação que suportam a realização dos actos eleitorais de 2013 bem como o recenseamento eleitoral, de acordo com a nova realidade administrativa territorial do concelho; abstenção de proceder a entradas e movimentações de eleitores na base de dados do recenseamento eleitoral de acordo com a nova reorganização administrativa das freguesias do concelho). II Pelo despacho de fls. 67/68, o relator rejeitou liminarmente o requerimento por manifesta ilegalidade das pretensões apresentadas, ao abrigo do disposto no art. 116°, n.º 2, alínea d), do CPTA, por ter entendido que os procedimentos referidos nas Leis n.ºs 22/2012 (que aprovou “ o regime jurídico da reorganização administrativa territorial autárquica ”, fixando os respectivos procedimentos) e 11-A/2013 (que, procedeu à “ reorganização administrativa do território das freguesias ”, constando o novo quadro de freguesias no anexo I) se inserem no âmbito da função política e legislativa que não cabe aos tribunais administrativos apreciar (art. 4º, n.º 2, alínea a) do ETAF), citando para o efeito inúmera jurisprudência deste tribunal, inclusive do seu Pleno, e que os restantes pedidos eram uma mera decorrência destes. III Inconformadas, as requerentes reclamam para a conferência, defendendo, no essencial, que (i) o Tribunal antecipou a decisão de mérito da acção principal, coisa que só podia fazer ao abrigo do art. 121º CPTA, (ii) a justificação da decisão não se adequa aos pedidos formulados pelas Requerentes, (iii) face a processo de tamanha complexidade, “toma-se por demais óbvia a falta de fundamentação do despacho de que se reclama”, (iv) despacho esse que viola os princípios constitucionais contidos nos artigos 20° e 205°/l da CRP e, finalmente, que (v) actuando em defesa de direitos difusos e direitos fundamentais dos cidadãos estão isentas de custas. Vejamos, em primeiro lugar, a questão do indeferimento liminar e as razões invocadas pelas reclamantes. Não é verdade que o despacho reclamado tenha resolvido definitivamente o caso, antecipando o juízo sobre a causa principal. O indeferimento liminar da providência cautelar não produz efeitos jurídicos equivalentes aos que decorrem do mecanismo processual do art. 121º, n.º 1, do CPTA. A causa principal está ainda por decidir, em processo pendente que segue os seus termos e, aí sim, será definitivamente resolvida. De resto, não seria admissível que o tribunal ficasse limitado nos seus poderes de rejeitar a providência com o fundamento que invocou, ele sim expressamente previsto na lei como motivo de rejeição, só por que ele próprio indiciaria a improcedência da acção. Depois, a decisão está devidamente fundamentada como resulta do que consta no ponto II supra, não ocorrendo a violação do art. 205º, n.º 1, da CRP. Finalmente, a fundamentação aduzida não só é adequada aos pedidos formulados pelas reclamantes como corresponde à jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal. Na verdade, como se disse no acórdão do Pleno de 4.7.2013, proferido no processo 469/13: “(...) Este Supremo Tribunal tem considerado que os actos de criação e modificação de autarquias locais são de natureza político-legislativa [vide acórdãos da Secção de 1999-01.12 - rec. 044490 (Trofa), de 2000.05.03 - rec. n° 044661 (Odivelas) e do Pleno de 2002.10.15 - rec. n° 044314 (Vizela)]. E não se vê razão para divergir de tal entendimento. O art. 164°/n) da CRP prescreve que é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre a matéria de “criação, extinção e modificação de autarquias locais e respectivo regime, sem prejuízo dos poderes das regiões autónomas”. A reserva absoluta de lei do parlamento significa que nas matérias reservadas está proibida a intervenção de outra fonte de direito diferente da lei e que a Assembleia da República deve estabelecer ela mesma o respectivo regime jurídico através de lei, não podendo declinar a sua competência a favor de outras fontes. Cfr. Gomes Canotilho, “Direito Constitucional e Teoria da Constituição”, 6ª ed., p. 723 E sobre o alcance desta concreta reserva de lei do parlamento, disse o acórdão 134/2010 do Tribunal Constitucional, passando a citar” “A actual redacção deste preceito resultou da Revisão Constitucional de 1997 (operada pela Lei Constitucional n.° 1/97 , de 20 de Setembro). Na redacção anterior, o preceito correspondente, do artigo 167.°, n.° 1, alínea n), reservava apenas à Assembleia da República a competência para definir o “regime de criação, extinção e modificação territorial de autarquias locais” [norma idêntica já constava do artigo 167.°, alínea j) do preceito aditado pela Revisão Constitucional de 1982]. Como assinalavam Gomes Canotilho e Vital Moreira, o que [na versão anterior à Revisão de 1997] estava exclusivamente reservado à Assembleia da República, era o regime que havia de disciplinar a criação, a extinção ou a modificação territorial das autarquias locais, e não estes mesmos actos. A criação concreta, bem como a extinção ou modificação poderiam, depois, na base dessa lei, ser efectuadas por outro acto legislativo da própria Assembleia da República, do Governo ou das assembleias legislativas das regiões autónomas, conforme os casos. Com a Revisão de 1997, o legislador constituinte estendeu a reserva de competência absoluta da Assembleia da República à criação concreta, assim como à extinção ou modificação de autarquias locais, que, desse modo, passou a ficar vedada ao Governo - salvaguardando os poderes das regiões autónomas sobre a matéria, para os efeitos do disposto no artigo 227.°, n.° 1, alínea 1), que confere a estas entidades o poder de “criar e extinguir autarquias locais, bem como modificar a respectiva área, nos termos da lei” -, continuando a Constituição, como resulta, tanto do teor da alínea n) do n.° 1 do artigo l64.°, como do inciso final da alínea l) do n.° 1 do artigo 227.°, a prever a existência de uma lei geral sobre o regime de criação, extinção e modificação das autarquias locais. O artigo 164.°, n.° 1, alínea n), da Constituição atribui, pois, dois tipos distintos de competência à Assembleia da República: (i) por um lado, a competência para criar, extinguir e modificar autarquias locais, sem prejuízo dos poderes das regiões autónomas; (ii) por outro lado, e tal como já sucedia antes da Revisão de 1997, a competência para definir “o respectivo regime”, isto é, para definir o regime de criação, extinção e modificação de autarquias locais, mediante lei, que já era entendida na doutrina como, “um caso típico de lei-quadro ou lei de enquadramento, que vincula as leis que lhe dão execução” (Cfr., Gomes Canotilho e Vital Moreira Constituição da República Portuguesa, Anotada, 3ª ed. revista, Coimbra, 1993, p. 667), tidas como leis com valor reforçado. Há aqui uma dupla reserva: uma para a fixação do regime geral; outra para a lei-medida que, embora correspondendo também a uma volição política primária, institua (modifique ou extinga) cada autarquia.” Temos, assim, que (como se concluiu no acórdão STA de 12.9.13 proferido no recurso 1296/13, numa situação absolutamente idêntica a esta, que inteiramente se subscreve): as prescrições contidas na Lei 11-A/2013 que dão cumprimento à obrigação de reorganização administrativa do território das freguesias constante da Lei n° 22/2012 de 30 de Maio — lei-quadro — e concretizam a extinção/agregação de freguesias não decorrem do exercício de poderes jurídico-administrativos, mas da competência legislativa da Assembleia da República; não existindo acto administrativo, antes norma legislativa, na circunstância, nem cabe acção de impugnação de acto administrativo, nem acção de impugnação de normas (o art. 72° CPTA só se aplica a normas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo); o conhecimento do pedido de suspensão de eficácia das normas, como requerido na petição, está excluído do âmbito da jurisdição administrativa [art. 4°/2/a) do ETAF]; razões pelas quais é manifestamente ilegal essa pretensão das Requerentes, bem como todas as demais, por elas formuladas na exclusiva dependência do êxito daquela primeira”. As reclamantes puderam aceder ao tribunal não se vendo como pode ter sido violado o art. 20º da CRP. Resta a questão das custas. A condenação deve manter-se. Numa primeira fase este STA dividiu-se entendendo uma parte dos juízes que as requerentes estavam isentas de custas ao abrigo daquele preceito, enquanto outra concluiu em sentido contrário (veja-se, neste sentido, os acórdãos de 15.1.13 nos processos 1388/12 e 1386/12). Todavia, pelo menos a partir dos acórdãos deste Pleno de 4.7.13 proferidos nos processos 399/13 e 469/13, o tribunal optou, sem qualquer discordância, pela jurisprudência que sustentava que eram devidas custas. A argumentação fundamental foi a que consta do acórdão deste Supremo Tribunal de 9.1.2013 proferido no processo 1341/12, que ora se reitera, onde se concluiu que: “no caso concreto a reclamante não actua em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, nem de qualquer interesse difuso que lhe cumpra especialmente defender (vide arts. 34° da Lei n° 169/99 de 18/9, 2°/2 da Lei n° 83/95 e 9°/2 do CPTA). Tão-pouco actua em defesa dos bens da autarquia. Age em defesa da vigente divisão administrativa do território (vide art. 236°/4 da CRP), valor que não está incluído no elenco dos que lhe conferem isenção de custas”. IV Posteriormente à inscrição desta reclamação em tabela, a 18.9, e portanto, manifestamente fora do prazo para o fazer (art. 29º, n.º 1 do CPTA) as reclamantes apresentaram um denominado aditamento à reclamação que não pode ser considerado. Primeiro, por ser extemporâneo. Depois, ainda que o não fosse, por ser absolutamente irrelevante para a discussão em causa nos autos. V Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em indeferir a presente reclamação. Custas a cargo das reclamantes. Lisboa, 26 de Setembro de 2013. Rui Manuel Pires Ferreira Botelho (relator) – António Bento São Pedro – Vítor Manuel Gonçalves Gomes.