01072/16 - Supremo Tribunal Administrativo

Não é de admitir o recurso de revista para apreciar questões que não convocam especiais dificuldades na interpretação e aplicação do texto legal, não transcendem os interesses dos sujeitos concretamente envolvidos no procedimento de loteamento em causa, colocam problemas de valoração global e concreta dos elementos de prova que não podem ser objecto de revista e a decisão concordante das instâncias apresenta fundamentação que não aparenta erros lógicos ou jurídicos manifestos.

(Formação de Apreciação Preliminar) Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1. A…………… e B……………. pediram no TAF do Porto – acções administrativas especiais n.ºs 2839/06.4BEPRT e 1414/08.3BEPRT , apensadas – a declaração de nulidade dos actos do Município da Póvoa de Varzim, que aprovaram os loteamentos identificados na petição, e a condenação a alterar a respectiva implantação. Por sentença de 9/10/2015, proferida por juiz singular com invocação da nova versão do art.º 40.º, n.º 1, do ETAF, atento o disposto no art.º 15.º, n.º4, do Dec. Lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro, o pedido foi julgado improcedente. Os autores apresentaram uma reclamação para a conferência, que não foi admitida por despacho de 4/11/2015. Por acórdão de 21/4/2016, o TCA Norte negou provimento aos recursos interpostos da sentença e daquele despacho. Pedem, agora, revista deste acórdão, ao abrigo do art.º 150.º do CPTA, para apreciação de questões que sustentam serem de manifesta relevância jurídica e social e reclamarem melhor aplicação do direito, enunciadas nos seguintes termos: “Primeira: Saber se, em acção administrativa proposta antes da entrada em vigor do Dec.-Lei n.º 214-G/2015 , de 2/10, o juiz singular tem competência para proferir decisão, quando essa competência, antes da entrada em vigor do referido diploma era do tribunal colectivo, que fez o julgamento da matéria de facto. Segunda: Saber se, dessa decisão, proferida sem a invocação dos poderes e sem referência às circunstâncias previstas no art. 27.º , n.º 1, al. i ) do CPTA (na versão anterior à entrada em vigor do Dec.-Lei n.º 214-G/2015 ) cabe reclamação para a conferência ou recurso. Terceira: Saber se a falta de resposta fundamentada, relativamente a reclamação apresentada durante o período de discussão pública no procedimento de operação de loteamento, em violação do disposto no art. 77.º, n.º 7 do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RGIGT), na versão anterior à entrada em vigor ao Dec.-Lei n.º 80/2015 , de 14/05, é geradora de invalidade do acto de licenciamento. Quarta: Saber se, estando provada a diferença do traçado de um arruamento, no projecto que instrui um pedido de licenciamento, em relação ao traçado previsto no Plano de Urbanização, deve ser o Autor a provar que tal não constitui um “ pequeno desvio ”, para efeitos do disposto no Regulamento desse Plano de Urbanização. Ou se deve ser o Réu a provar que essa alteração constitui um “ pequeno desvio ”, por se tratar de facto impeditivo do direito invocado pelo Autor.” 2. As decisões proferidas pelos tribunais centrais administrativos em segundo grau de jurisdição não são, em regra, susceptíveis de recurso ordinário. Apenas consentem recurso nos termos do n.º 1 do art.º 150.º do CPTA, preceito que dispõe que das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “ quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ” ou “ quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito ”. Vejamos. 3. A primeira e segunda questões para as quais se requer a admissão da revista mereceram a decisão concordante das instâncias no sentido de que a alteração ao art.º 40.º do ETAF pelo Dec. Lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro, entrou em vigor no dia seguinte ao da publicação e, portanto, desde 3/10/2015 que o juiz singular passou a ser a regra de funcionamento dos tribunais administrativos de círculo. E por isso, a sentença foi proferida por juiz singular sem a invocação do art.º 27.º, n.º 1, al. i) do CPTA (poderes do relator). Tanto mais que com a nova redação do n.º1 do art.º 40.º e a eliminação dos n.ºs 2 e 3 o tribunal já há norma que habilite o tribunal a funcionar em formação de três juízes. Ora, a divergência dos recorrentes quanto a esta decisão não convoca especiais dificuldades na interpretação e aplicação do texto legal. A interpretação que a decisão recorrida faz do regime jurídico é objectivamente sustentável e de previsibilidade exigível por um operador razoavelmente informado. Aliás, a própria sentença do TAF declara que é proferida por juiz singular nos termos da nova redacção do n.º 1 do art.º 40.º do ETAF. Com efeito, o n.º 4 do art.º 15.º daquele diploma determina: “ As alterações efetuadas pelo presente decreto-lei ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.º 13/2002 , de 19 de fevereiro, em matéria de organização e funcionamento dos tribunais administrativos, incluindo dos tribunais administrativos de círculo, entram em vigor no dia seguinte ao da publicação do presente decreto-lei. ”, sendo de atentar, ainda, no que se refere no Preâmbulo a propósito destas alterações, que não é de molde a instilar dúvida sobre o acerto da interpretação acolhida pelas instâncias “ Dando resposta a anseio já antigo, eliminam-se, no artigo 40.º, as exceções à regra de que os tribunais administrativos de círculo funcionam com juiz singular, a cada juiz competindo a decisão, de facto e de direito, dos processos que lhe sejam distribuídos . ” Por outro lado, não se conhecem divergências jurisprudências a seu propósito (cfr. acs. do TCAN de 6.11.2015, P. 1053/12.4BEVR, 19.11.2015, P. 39/13.6BEBRG e P. 1195/11.6BEPRT , 4.12.2015, P. 605/14.2BECBR , 18.12.2015, P. 624/12.3BEVIS , 3.6.2016, P. 284/14.7BEBRG , 9.9.2016, P. 1653/07.4BEBRG ) de modo a gerar uma situação de incerteza do quadro legal aplicável, a necessitar da intervenção do Supremo para uma melhor aplicação da justiça. A propósito da terceira questão importa notar o que se disse no acórdão recorrido: “Da matéria de facto apurada resulta que após pedido de autorização de loteamento apresentado em 15/11/2005 pela Contrainteressada (…), ao Município (cfr. ponto 3 do probatório), no âmbito da discussão pública do procedimento de licenciamento do loteamento requerido, o Recorrente marido apresentou em 11/01/2006, uma reclamação dirigida ao Presidente da Câmara Municipal da Póvoa de Varzim (cfr. ponto 4) do probatório). Da reclamação, o aqui Recorrente suscitou, em síntese, que na operação de loteamento, a requerente apenas se propunha ceder, para integrar espaços verdes e domínio público da Avenida 25 de Abril, uma parcela de terreno, nada referindo quanto à cedência para o domínio público da execução da rua prevista como continuação da Rua AC, sendo que pela planta que integra o referido pedido de loteamento, embora se preveja a continuidade da Rua AC, inutiliza-se a sua implantação a partir de determinada altura, devendo, por conseguinte a “delimitação Norte do terreno que constitui o objeto dessa operação de loteamento ser fixado por forma a integrar no domínio público a parte correspondente à futura execução dessa via”. Mais se requereu, a final, e singelamente que a operação em causa fosse “retificada por forma a integrar no domínio público o espaço correspondente à execução da continuidade da Rua AC”. Correspondentemente, resulta da factualidade dada como provada, que o Município, em 15/02/2006, elaborou informação no processo de licenciamento, onde se evidencia sintomaticamente ter sido a reclamação apresentada que permitiu “constatar a contradição evidenciada pela planta de síntese da operação de loteamento proposta, onde o desenho do parque do estacionamento previsto pela operação de loteamento é incompatível com o traçado apontado para a continuação da rua AC ”. Foi pois em face desta circunstância que o titular do procedimento de licenciamento foi notificado para se pronunciar sobre a reclamação e para corrigir “ as contradições da relação do traçado da continuação da rua AC com o desenho do parque do estacionamento ”, em face do facto de se verificar “ a sobreposição da faixa de circulação do parque de estacionamento e recantos ajardinados com a faixa de rodagem do troço da rua (prolongamento da rua de AC) que o reclamante pretende salvaguardar ” (cfr. ponto 5) do probatório). É assim patente, não só que a reclamação foi ponderada, mas mesmo que veio a ter consequências procedimentais, que se vieram a consubstanciar no facto da Contrainteressada (…) ter apresentado nova planta de síntese e nova memória descritiva, prevendo a continuação da rua AC, cedendo ao domínio público os terrenos necessários para o efeito (cfr. ponto 6) do probatório). Como resulta da deliberação de 02/06/2006 da Comissão de Obras, que deferiu o controvertido pedido de licenciamento, “a pretensão foi revista de forma a compatibilizar o traçado da via proposta com ligação à Rua AC e com o proposto na operação de loteamento para o terreno situado a norte (processo n.º 1420/04)”, o que mais uma vez evidencia o facto da reclamação apresentada ter merecido ponderação . Deste modo, é patente que o Município, em cumprimento do estabelecido no artigo 77.° n.° 7 do RJIGT, aplicável ex vi artigo 22.° do RJUE, ponderou a reclamação apresentada pelo ora recorrente em sede de discussão pública no procedimento de licenciamento da operação de loteamento, levando mesmo o requerente do licenciamento a promover uma retificação a fim de satisfazer as contradições verificadas na reclamação no traçado da rua AC. Sem prejuízo do precedentemente referido é no entanto manifesto que o Município não emitiu qualquer resposta escrita aos aqui Recorrentes, durante o período de discussão pública do procedimento de licenciamento, relativamente à reclamação apresentada, à luz do artigo 77.º, n.º 7 do RJIGT. Referia a aludida norma que o Município fica “ obrigado a resposta fundamentada perante aqueles que invoquem, designadamente : A desconformidade com outros instrumentos de gestão territorial eficazes; A incompatibilidade com planos, programas e projetos que devessem ser ponderados em fase de elaboração; A desconformidade com disposições legais e regulamentares aplicáveis; A eventual lesão de direitos subjetivos” (n.º7) Atenta a expressão “designadamente” do citado normativo, é patente que o enunciado tem caráter meramente exemplificativo, relativamente às situações face às quais o Município deverá formular resposta por escrito aos interessados que apresentem reclamações. Sem prejuízo do referido, e em conformidade com o decidido em 1ª instância, entende-se, ainda assim, que o suscitado no procedimento pelos aqui Recorrentes, sempre seria merecedor de resposta fundamentada por parte do Município, à luz do citado artigo 77.º, n.º 7 do RJIGT. Tal como igualmente decidido em 1ª instância, se é certo que o objeto de reclamação apresentada foi atendido pelo Município, a falta da necessária comunicação escrita à reclamação apresentada, constituirá uma mera irregularidade, insuscetível de inquinar o procedimento quanto à sua validade substancial, não constituindo um requisito de validade. Sublinhe-se, no entanto, que a participação dos particulares, não pressupõe necessariamente que sejam integralmente atendidas todas as pretensões objeto das reclamações apresentadas, por serem conceitos de natureza diversa, à luz do estatuído no Artº 8º do CPA . Assim, não se tendo a falta de resposta fundamentada traduzido numa ofensa de uma formalidade essencial à regularidade do procedimento, tendo sido alcançado o seu objetivo corretivo, atenta a ponderação efetuada, mostra-se cumprido o essencial do direito à participação no procedimento de licenciamento, em face do que se não reconhece a verificação do suscitado vício.” Nos termos em que foi decidida e vem debatida nas alegações não se vislumbra interesse jurídico da questão que possa transcender os interesses dos sujeitos concretamente envolvidos no procedimento de loteamento em causa e a decisão concordante das instâncias apresenta fundamentação que não aparenta erros lógicos ou jurídicos manifestos. Finalmente, no que respeita à quarta questão enunciada, o TAF entendeu que: “Assim sendo, permitindo o Plano de Urbanização, no seu Regulamento, a possibilidade de pequenos ajustes aos traçados das vias ainda não existentes, mas previstas nas plantas de zonamento, como o traçado do arruamento aqui em causa, não se pode concluir, sem mais, que o traçado da Rua AC aprovado pela Entidade Demandada nos licenciamentos dos loteamentos aqui impugnados, porque distinto do traçado previsto nas plantas do Plano de Urbanização (cf. pontos 35) e 36) do probatório), viola esse mesmo Plano de Urbanização. (…) Atenta a factualidade tida por assente, decorre que as operações de loteamento, no que respeita ao traçado da Rua AC, se compatibilizaram quanto a esse mesmo traçado, uma vez que, sendo os prédios sujeitos a loteamento contíguo, repartiam em comum a necessidade de passagem do arruamento pelos mesmos e, consequentemente, a necessidade de compatibilização do traçado de acordo com todas as operações urbanísticas limítrofes, a qual resultou por força das diretrizes da Entidade Demandada, face à necessidade da sua representação concreta no terreno, acabando por ficar determinado no loteamento titulado pelo alvará n.º 7/2006, respeitado pelo alvará n.º 7/2008, o traçado conciliado nas duas operações urbanísticas (cf. pontos 7), 31) e 35) do probatório). Daqui resulta que as operações de loteamento com as suas plantas de síntese e memória descritivas, porque aprovadas pela Câmara Municipal com o traçado do arruamento aí compatibilizado, asseguraram o determinado nos artigos 31.º e 89.º do Regulamento, uma vez que, decorreram das opções de desenho urbano que no entendimento da Câmara Municipal melhor serviam formal e funcionalmente o espaço onde o arruamento se insere, porquanto, e como considerado pelo citado artigo 89.º, as operações de loteamento urbano são considerados como estudos com desenvolvimento suficiente “para assegurar a harmonia, o enquadramento e a complementaridade das diversas iniciativas públicas e privadas” (cfr n.º 2 do artigo 89.º do regulamento do Plano). Algo diferente é se o ajuste efetuado é pequeno, ou não, como previsto no n.º 2 do artigo 31.º do Regulamento do Plano. Estamos, na verdade, perante uma competência atribuída à administração no que respeita ao preenchimento deste pressuposto, ou seja, na densificação daquele conceito aberto/vago, não cabendo ao Tribunal, nesta parte, imiscuir-se numa área onde predomina a discricionariedade técnica, que envolve uma valoração própria da função administrativa, a menos que ocorra um erro flagrante, ostensivo ou grosseiro na apreciação feita. Ao certo, a norma em causa atribui à administração a faculdade de ser ela própria a preencher aquele conceito genérico e abstrato em cada um dos casos concretos. Ora, da factualidade provada, decorre apenas que, em resultado do loteamento titulado pelo alvará n.º 7/2006, o traçado ficou implantado no prédio dos AA., na parte que com ele confronta, ocupando, por conseguinte, área desse prédio (cf. pontos 35) e 37) do probatório, em resultado do Acórdão de resposta à matéria de facto), não logrando os Impetrantes provar, todavia, a concreta área de implantação que alegaram (os 1.173m2 inscritos no quesito 3.º da base instrutória e proveniente do artigo 19.º da p.i. relativa à ação n.º 1414/08.3BEPRT - fl. 5 do processo físico). Por outra via, não ficou cabalmente demonstrada qual a área de implantação caso se seguisse o traçado previsto na planta do Plano de Urbanização, tal como, não foi apurada, com precisão, qual a diferença de implantação entre o traçado previsto no PUPV e o traçado incluso nas operações de loteamento. A ser assim, entende-se que os AA. não almejaram carrear para o presente pleito matéria de facto que comprovadamente nos mostre à saciedade que o traçado aprovado não se inclui no conceito de pequeno ajuste permitido pelo já citado artigo 31.º, o que nos leva a concluir que o R. não errou no preenchimento dos conceitos e pressupostos exigidos por aquele normativo. Muito embora não exista qualquer presunção de legalidade dos atos administrativos, uma vez que estamos perante pressupostos integráveis com margem de discricionariedade administrativa no seu preenchimento, não tendo sido feita prova de que no uso de tais poderes a Entidade Demandada atuou contra o quadro normativo aplicável à situação fáctica em causa ou em erro ostensivo ou grosseiro, não podemos concluir que os atos impugnados enfermam de ilegalidade, pelo que, em consequência, improcede o alegado vício de violação do PUPV, por não provado. Atenta a dependência da pretensão condenatória requerida pelos AA. do pedido de declaração de nulidade dos atos impugnados, improcede igualmente o pedido de condenação formulado.” Por sua vez, o acórdão recorrido com base na factualidade provada, que considerou não merecer censura, ponderou que: “(…) resulta que do regulamento do controvertido Plano de Urbanização que a Entidade aqui Recorrida podia, efetivamente, proceder aos ajustes do traçado decorrentes da necessidade do desenho urbano, tendo em atenção a forma e a utilização do espaço público disponível, considerando as operações urbanísticas a decorrer, sem que, com tal ajustamento, deixe de ser cumprido o Plano de Urbanização. Efetivamente, viabilizando o Plano de Urbanização, no seu Regulamento, a possibilidade de pequenos ajustes nos traçados das vias ainda não existentes, mas previstas nas plantas de zonamento, como o traçado do arruamento aqui em discussão, não se pode concluir, sem mais, que o traçado da Rua AC aprovado pela Entidade Recorrida nos licenciamentos dos loteamentos aqui objeto de impugnação, ainda que distinto do traçado previsto nas plantas do Plano de Urbanização (cf. Pontos 35) e 36) do probatório), tenha violado o referido Plano de Urbanização. Em face do que precede, mostra-se que as operações de loteamento, com o respetivo traçado de arruamento, levadas a cabo pela entidade recorrida, não obstante os ajustes realizados, não deixaram de cumprir o PUPV, por atenta a situação factual existente, melhor se terem adequado ao espaço onde o arruamento se inseria. Estamos perante decisões que, em síntese, entenderam que a administração podia proceder aos questionados ajustes do traçado de via ainda não existente e que, perante a factualidade provada, não se podia concluir que o Plano de Urbanização tinha sido violado. Na verdade, reconheceram que dos factos provados não resultava que o aprovado traçado da via não se incluía no conceito de pequeno ajuste permitido no Regulamento do Plano de Urbanização pelo que não se podia concluir que houvesse violação do Plano de Urbanização. Trata-se de valoração global e concreta dos elementos de prova existentes e não de uma questão sobre o ónus da prova. Ora, o erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa não pode ser objecto de revista, salvo havendo ofensa de uma disposição expressa de lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova (n.º 4 do art.º 150.º do CPTA). Em suma, no presente recurso não se colocam questões de relevância jurídica ou social fundamental nem se depara uma apreciação pelas instâncias que claramente reclame a intervenção do órgão de cúpula da jurisdição para melhor aplicação do direito, pelo que não se justifica admitir o recurso excepcional. Decisão Pelo exposto, decide-se não admitir a revista e condenar os recorrentes nas custas. Lisboa, 25 de Novembro de 2016. – Vítor Gomes (relator) – Alberto Augusto Oliveira – São Pedro.