0901/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos do disposto no art. 32º, ns.º 3 e 4, do DL n.º 448/91, de 29/11, na redacção introduzida pela Lei n.º 26/96, de 1/8, a câmara municipal, ao deferir o pedido de licenciamento da operação de loteamento e das obras de urbanização, liquidava as taxas devidas, cabendo recurso da liquidação para os tribunais tributários.

II- Com vista a obter a passagem do alvará, o beneficiário de um licenciamento desse género apenas tinha que depositar ou pagar o «quantum» liquidado pela câmara, sendo irrelevante que, entre o momento da liquidação e o do depósito ou pagamento, tivesse sido publicado um novo regulamento municipal que determinara um aumento das taxas.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

O Presidente da Câmara Municipal de Sintra interpôs recurso jurisdicional da sentença do TAF de Lisboa que o intimou a, no prazo de trinta dias e «sob pena de aplicação de multa diária», emitir a favor da ora recorrida Fachada Construções, S A, o alvará referente ao licenciamento das obras de urbanização do loteamento incidente sobre o prédio rústico denominado Terras das Sesmarias, sito na freguesia de S. Pedro de Penaferrim, inscrito na matriz no art. 78º da secção Q e descrito na Conservatória sob o n.º 2.719.

O recorrente culminou a sua alegação de recurso oferecendo as seguintes conclusões:

1- A douta sentença recorrida aplicou ao caso concreto o DL n.º 445/91, de 20/11, quando estamos perante um processo de loteamento e não perante o regime jurídico do licenciamento municipal de obras particulares.

2- Assim sendo, a douta sentença recorrida tem de ser reformada, nos termos do art. 669º, n.º 2, al. a), do CPC, «ex vi» do art. 1º da LPTA, porquanto houve manifesto lapso na aplicação da norma jurídica respectiva.

3- É condição do conhecimento do pedido de intimação para emissão de alvará o pagamento ou depósito das taxas devidas nos termos do disposto nos ns.º 1 e 3 do art. 32º - cfr. o art. 68º-A, n.º 2, do DL n.º 448/91, de 29/11, na redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 26/96, de 1/8.

4- Ora, no presente caso, quando a ora recorrida, em 24/7/03, efectuou os depósitos das taxas, as mesmas não eram as devidas, por insuficientes face à aprovação de um novo regulamento e tabela de taxas e outras receitas do Município de Sintra, o qual veio a ser publicado no apêndice n.º 2, DR, II Série, em 10/2/03.

5- Apesar de ter efectuado novo depósito de taxas em 14/5/04, a notificação do tribunal para o efeito, a verdade é que o tribunal não pode substituir-se à Administração na esfera de actividades que lhe é própria.

6- Bem como o pagamento das taxas é um requisito substancial da emissão do respectivo alvará – «vide», entre outros, os acórdãos do STA «in» recursos 45.269, de 18/8/99, e 46.455, de 16/11/00.

7- Logo, a atitude que a Administração tome perante a falta de um requisito substancial de uma pretensão que lhe seja dirigida não pode ser judicialmente erradicada a pretexto de que, no decurso da própria lide, o requisito se veio a produzir.

A recorrida contra-alegou, tendo formulado as conclusões seguintes:

1- Por força do acórdão deste STA de 22/1/04, a Sr.ª Juíza da 4.ª Secção do 1.º Juízo Liquidatário do TAF de Lisboa tinha, nos presentes autos, de dar cumprimento ao nele estipulado, ou seja, decidir unicamente do montante das taxas devidas pela emissão do alvará.

2- E, a propósito das taxas, o referido acórdão foi bem claro no sentido de o DL 448/91 não impor expressamente que o requerimento de emissão de alvará fosse instruído com documento comprovativo do pagamento das taxas devidas, conforme se retirava do n.º 2 do seu art. 30º, limitando-se o n.º 1 deste preceito a referenciar o pagamento de taxas como condição de emissão do alvará.

3- Ora, a realidade é que tais taxas já se encontravam pagas aquando da apresentação do requerimento de 24/7/03, requerimento este que completou o requerimento de 20/11/01 e no qual tinha sido solicitada a emissão do alvará.

4- Com efeito, tendo a CM Sintra, por deliberação de 14/11/01, licenciado o loteamento da ora recorrida, a câmara, nesta mesma deliberação, procedeu à liquidação do montante das taxas devidas pela emissão do alvará.

5- E tal liquidação ocorreu nos termos e em conformidade com o disposto no n.º 3 do art. 32º do DL 448/91, na redacção que lhe foi dada pela Lei 26/96, de 1/8, preceito este que dispunha que a câmara municipal, com o deferimento do licenciamento, procedia à liquidação das taxas, de acordo com o regulamento aprovado pela assembleia municipal.

6- Assim, sob o ponto de vista jurídico, o momento legalmente relevante para a fixação do montante das taxas a pagar é precisamente o momento em que é deferido o pedido de licenciamento do loteamento, e mais nenhum outro momento.

7- As taxas devidas pela emissão do alvará de loteamento são, pois, as taxas cujo montante tiver sido liquidado na própria deliberação camarária que tiver deferido o pedido de licenciamento de loteamento, sendo pois irrelevantes quaisquer alterações que, posteriormente, sofra o regulamento que estava em vigor no momento do deferimento do pedido de loteamento.

8- É, pois, o que está claramente dito nos arts. 68º-A, n.º 2, e 32º, n.º 3, do DL 448/91.

9- Por conseguinte, o montante da taxa devida pela emissão do alvará à ora recorrida era o montante que foi fixado pela CM Sintra aquando da sua deliberação de 14/11/01 – 4.047.740$00/20.190,05 euros.

10- Assim sendo, face aos arts. 68º-A, n.º 2, e 32º, n.º 3, do DL 448/91, há lugar à intimação do Sr. Presidente da CM Sintra para emissão do alvará a favor da ora recorrida, pelo que, neste aspecto, a sentença recorrida deve ser mantida por este STA.

11- Porém, mesmo que se entendesse não ser este o montante devido pela emissão do alvará por, entretanto, ter ocorrido uma alteração ao regulamento municipal de taxas de Sintra, não haveria que censurar a atitude tomada pela Sr.ª Juíza na sentença recorrida.

12- Com efeito, é preciso não esquecer que, face ao acórdão deste STA de 22/1/04, o procedimento administrativo para emissão de alvará não se extinguiu, pelo que o mesmo se encontra ainda em curso.

13- Assim, caberia à CM Sintra, em face do novo regulamento, proceder à liquidação das taxas devidas pelo licenciamento do loteamento, o que o Sr. Presidente da CM Sintra acabou por fazer em face da notificação feita nesse sentido pela Sr.ª Juíza.

14- Estranha-se, pois, que o Sr. Presidente da CM Sintra venha agora invocar que o tribunal se substituiu à Administração na liquidação das taxas pois, se tivesse considerado haver intromissão do tribunal na esfera de actuação do poder local, certamente tê-lo-ia dito nos autos, não procedendo a tal liquidação.

15- De igual modo se estranha todo o comportamento tido pelo Sr. Presidente da CM Sintra neste processo, ao lutar desesperadamente para que não seja emitido o alvará de loteamento em favor da recorrida, quando, na realidade, o loteamento está licenciado por expressa deliberação camarária de 14/11/01.

16- Tal comportamento é tanto mais estranho relativamente à recorrida quando, no que concerne a outros procedimentos administrativos para emissão de alvará, a CM Sintra sempre se preocupou em notificar os requerentes para a necessidade de serem supridas deficiências instrutórias em tais procedimentos, coisa que nunca chegou a fazer com a ora recorrida, conforme, aliás, o reconheceu este STA no seu acórdão de 22/1/04.

17- Sendo a Administração Pública uma pessoa de bem, a atitude correcta do Sr. Presidente era, muito simplesmente, fazer respeitar as deliberações camarárias (constitutivas de direitos dos particulares) anteriormente tomadas pela CM Sintra, e não forçar os particulares a terem que recorrer a juízo, gastando tempo e dinheiro para que tais deliberações sejam efectivamente cumpridas.

18- De qualquer forma, o tribunal não violou a esfera de actuação da Administração Municipal, pois limitou-se, em termos de estrita legalidade e não invadindo a liberdade de actuação administrativa, a notificar o Presidente da CM Sintra para, nos termos do DL 448/91, proceder à liquidação das taxas devidas por via do novo regulamento municipal em vigor.

19- Liquidada que está a taxa pela CM Sintra e provado o depósito do remanescente por referência à quantia que já se encontrava depositada, não há quaisquer obstáculos a que o tribunal intime o Sr. Presidente da CM Sintra a emitir o alvará em favor da recorrida, pelo que, também por aqui, a sentença recorrida deve ser mantida por este Venerando Supremo Tribunal Administrativo.

O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso em virtude de «o momento legalmente relevante para a fixação do montante das taxas devidas» ser «o do deferimento do pedido de licenciamento», sendo irrelevantes quaisquer alterações que as taxas posteriormente venham a sofrer.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada na decisão «sub censura», que aqui damos por integralmente reproduzida – como estabelece o art. 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito, começando pelas origens do presente recurso.

Em 20/11/01, a recorrida solicitou a emissão do alvará relativo ao licenciamento das obras de urbanização de um determinado loteamento, tendo-o feito seis dias depois da ocasião em que a CM Sintra licenciara tais obras; e, como esse requerimento não obtivesse deferimento, a ora recorrida interpôs no TAC de Lisboa uma primeira intimação judicial para a passagem do mesmo alvará. Contudo, por sentença do TAC de 9/7/03, essa pretensão foi indeferida em virtude de o requerimento para a emissão do alvará, apresentado junto dos serviços camarários, não ter sido instruído com os documentos comprovativos da prestação de caução, do pagamento das taxas devidas e do termo de responsabilidade.

Confrontada com essa sentença, a aqui recorrida, em 24/7/03, voltou a requerer na câmara a emissão do alvará, juntando então a esse seu requerimento os documentos comprovativos da prestação de caução, do termo de responsabilidade e do pagamento das taxas, bem como o alvará de industrial da construção civil. Como o almejado alvará continuasse a não ser emitido, a recorrida deu então início à presente lide, em que novamente pretende a intimação judicial do aqui recorrente, o Presidente da CM Sintra, para emitir o alvará relativo ao licenciamento camarário das referidas obras de urbanização.

Através da sentença de fls. 111 e ss. dos autos, proferida em 13/11/03, o TAC de Lisboa indeferiu o pedido de intimação judicial do ora recorrente, para tanto entendendo que a deliberação de licenciamento caducara em virtude de o pedido apresentado na câmara só ter sido instruído mais de um ano depois da data da prolação daquele acto. Contudo, o acórdão do STA de fls. 202 e ss. revogou a dita sentença por julgar não verificada aquela caducidade; e, considerando que ainda não estava decidida a questão «relacionada com o montante das taxas devidas», o mesmo aresto determinou que os autos baixassem ao TAC a fim de que tal assunto fosse objecto de julgamento.

Realizada a baixa do processo, veio o pedido de intimação dos autos a ser julgado pela sentença de fls. 243 e ss., ora «sub censura». A sentença considerou que, à luz do acórdão do STA, todos os requisitos do deferimento do pedido estavam já assegurados, à excepção de um, ainda em dúvida – o que respeitava à questão de se saber se a aqui recorrida pagara ou depositara as taxas pelo montante devido, pois ela fizera-o em conformidade com o que a câmara liquidara aquando do deferimento do pedido de licenciamento, mas num «quantum» inferior ao que, no momento do pagamento ou depósito, decorria do Regulamento e Tabela de Taxas que entretanto entrara em vigor no município de Sintra. Sobre esse assunto – que traduz uma questão prévia que, embora de natureza fiscal, é cognoscível nos tribunais administrativos (cfr. o art. 4º, n.º 2, do ETAF) – a sentença ponderou que a dita prestação fora aceite pela câmara sem reparos e que, se eles acaso se justificassem, deveria a Administração ter notificado a interessada «para proceder ao pagamento das novas taxas, sob pena do não prosseguimento do procedimento». Depois, considerando «sanado» qualquer vício ou irregularidade concernente «ao pagamento das novas taxas», a sentença deferiu o pedido e intimou o aqui recorrente a emitir o pretendido alvará «no prazo de 30 dias, sob pena de aplicação de multa diária».

É desta sentença que vem interposto o presente recurso jurisdicional, cujo âmbito é delimitado pelas conclusões da respectiva alegação. Assinalaremos desde já que as duas primeiras conclusões – em que o recorrente aponta à sentença o manifesto lapso de ela se ter referido ao DL n.º 445/91, de 20/11, em vez de aludir ao DL n.º 448/91, de 29/11 – perderam entretanto relevância, dado que a sentença foi reformada nesse preciso segmento. E, assim sendo, resta-nos apreciar as cinco conclusões restantes, em que o recorrente diz duas essenciais coisas: que o depósito das taxas que a recorrida efectuou não é operatório, pois foi realizado por um montante inferior ao exigido pelo regulamento então vigente; e que o depósito acrescente que ela fez em 14/5/04, na sequência de iniciativa do tribunal, não é susceptível de sanar a insuficiência do anterior. Note-se, contudo, que esta segunda questão é subsidiária da primeira, pois é óbvio que só teremos de apurar da relevância do depósito subsequente se antes tivermos concluído pela irrelevância do depósito inicial.

Atentemos, portanto, no primeiro depósito de 20.190,05 euros, cujo comprovativo a aqui recorrida juntou ao seu requerimento de 24/7/03, em que pediu a passagem do alvará. Essa importância correspondia precisamente ao montante em que a câmara, ao deferir o pedido de licenciamento em 14/11/01, liquidara as taxas que seriam devidas. Ora, podemos desde já adiantar que a recorrida tem razão quando defende que só tinha que proceder ao depósito do «quantum» que fora liquidado aquando do acto que licenciou as obras.

Com efeito, o art. 32º, n.º 3, do DL n.º 448/91, de 29/11, na redacção introduzida pela Lei n.º 26/96, de 1/8, dispunha que «a câmara municipal, com o deferimento do pedido de licenciamento, procede à liquidação das taxas, em conformidade com o regulamento aprovado em assembleia municipal». E o n.º 4 do mesmo artigo estabelecia que, «da liquidação das taxas cabe recurso para os tribunais tributários de 1.ª instância, nos termos e com os efeitos previstos no Código de Processo Tributário». Ao prever que se impugnasse em juízo a liquidação, o DL n.º 448/91 logo sugeria que ela tinha a vocação de estabelecer a importância a depositar que, assim, estaria a coberto de eventuais alterações que viessem a incidir no modo de cálculo das taxas. Ora, essa sugestão é verdadeira e funda-se em razões extremamente simples.

Dissemos «supra» que a determinação das mencionadas taxas constitui uma questão de índole fiscal. Ora, sendo a liquidação das taxas o facto tributário atendível, deverá essa liquidação fazer-se e valer segundo a lei vigente aquando do seu exercício, pois a modificação de uma liquidação anterior pela acção de um regulamento posterior envolveria uma aplicação retroactiva da lei fiscal – que não é admitida no nosso ordenamento jurídico («vide» o art. 103º, n.º 3, da Constituição). Deste modo, a circunstância de o depósito das taxas só ter sido efectuado «in casu» depois da entrada em vigor de um novo regulamento não afectava o «quantum» já previamente definido, pelo que a aqui recorrida apenas continuava obrigada a depositar as taxas em consonância com a liquidação que lhe fora comunicada.

Como a recorrida depositou exactamente a importância que a câmara liquidara, tem de se concluir que ela satisfez as taxas que eram devidas, cumprindo, desse modo, a correspondente condição de deferimento do seu pedido de passagem de alvará (cfr. o art. 68º-A, n.º 2, do DL n.º 448/91). Assim, e ainda que por razões algo diversas das enunciadas na decisão «sub judicio», a sentença merece ser confirmada, já que é correcto o seu julgamento de que a recorrida prestou as taxas segundo o «quantum» adequado. Mostrando-se improcedente a conclusão 4.ª, torna-se inútil enfrentar o conteúdo das conclusões seguintes, que pressupunham que as taxas depositadas em 24/7/03 eram insuficientes. E, como a conclusão 3.ª da alegação de recurso não integra verdadeiramente uma qualquer crítica à decisão «a quo», temos que o recurso soçobra por completo, nada obstando a que o decidido se mantenha na ordem jurídica.

Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar, pelas razões expostas, a sentença recorrida.

Sem custas.

Lisboa, 6 de Outubro de 2004. – Madeira dos Santos (relator) – Angelina Domingues – Jorge de Sousa.