232/1990 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N. o 232/90 [1] Processo: n.º 80/89. 1ª Secção Relator: Conselheiro Monteiro Diniz. Acordam no Tribunal Constitucional: A questão 1 — Na acção emergente de acidente de trabalho que, no Tribunal do Trabalho de Barcelos, A., com o patrocínio do Ministério Público, instaurou contra a B., com sede na Avenida …, em Lisboa, e C., residente no Loteamento Salvação Barreto, Caxinas, Vila do Conde, foi, por sentença de 13 de Dezembro de 1988, condenada a Mútua dos Pescadores a pagar ao autor, além do mais, a pensão anual e vitalícia de 3.072$00 (três mil e setenta e dois escudos), com início em 10 de Agosto de 1985, havendo sido absolvido o réu C.. Por se tratar de um caso de remição obrigatória da pensão — o acidente provocou no sinistrado uma incapacidade permanente para o trabalho de 0,02 (dois por cento) — a sentença determinou que a ela oportunamente se procedesse, consignando-se porém que no cálculo do capital de remição deveria ser aplicada a taxa de 18,398, constante da Tabela i anexa à Portaria n.º 632/71, de 19 de Novembro, relativa à idade atendível do autor (47 anos) e não à Tabela i anexa à Portaria n.º 760/85, de 4 de Outubro, cuja aplicação foi recusada com fundamento em inconstitucionalidade. Como suporte desta desaplicação normativa aduziu-se, na decisão em causa, a seguinte fundamentação: Na verdade, a Portaria n.º 760/85 respeita a legislação de trabalho [cfr. artigo 2.º, n.º 1, alínea h) , da Lei n.º 16/79, de 26 de Maio] quando na alínea b) do seu n.º 3 determina que as tabelas que aprova se apliquem «ao cálculo, nos termos legais em vigor, do valor do capital de remições autorizadas a partir do primeiro dia do mês seguinte ao da data da publicação da presente portaria» e reduz consideravelmente o direito dos trabalhadores-sinistrados à reparação dos danos emergentes dos acidentes que os incapacitarem, quando as suas pensões anuais e vitalícias sejam remíveis (artigos 64.º e 65.º do Decreto n.º 360/71, de 21 de Agosto). No caso dos autos, da aplicação da mesma Portaria resultaria para o autor um prejuízo de 12.059$00 na remição, em confronto com o cálculo efectuado com base na Portaria n.º 632/71 referida. E no caso limite de um sinistrado com 18 anos de idade e com direito à pensão anual e vitalícia de 43.520$00 (artigo 64.º, n.º 2, do dito Decreto n.º 360/71), o prejuízo na respectiva remição seria de 343.527$00 (...). Confrontando as taxas das tabelas de ambas as Portarias, verifica-se que a de 1985 prejudica os sinistrados com menos de 77 anos e apenas beneficia os dessa idade e de idades superiores — sinistrados estes que de certo não abundam! Todavia, a Secretaria de Estado do Tesouro (muito mais vocacionada para se ocupar da exploração lucrativa das empresas seguradoras que dos direitos dos sinistrados do trabalho) não deu oportunidade às comissões de trabalhadores e às associações sindicais de participarem na elaboração de tal Portaria, infringindo assim os artigos 55.º, alínea d) , e 57.º, n.º 2, alínea a) , da Constituição — preceitos directamente aplicáveis (artigo 18.º, n.º 1). Considero portanto inconstitucional a alínea b) do n.º 3 da dita Portaria n.º 760/85, de 4 de Outubro, motivo pelo qual não a aplico. 2 — Em conformidade com o disposto nos artigos 280.º, n.º 1, alínea a) , da Constituição e 70.º, n.º 1, alínea a) , e 72.º, n. os 1, alínea a) , e 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, interpôs o Ministério Público, daquela sentença, recurso de constitucionalidade para este Tribunal. Nas alegações entretanto produzidas pelo Ex. mo Procurador-Geral Adjunto, apresentou-se o seguinte painel de conclusões: 1.º A norma constante da alínea b) do n.º 3 da Portaria n.º 760/85, de 4 de Outubro, versando sobre matéria de legislação do trabalho [artigo 2.º, n.º 1, alínea h) , da Lei n.º 16/79, de 26 de Maio], foi editada sem a participação das organizações representativas dos trabalhadores e é, por isso, inconstitucional, por violação do disposto nos artigos 55.º, alínea d), e 57.º, n.º 2, alínea a) , da Constituição; 2.º Tal norma é ainda materialmente inconstitucional, na medida em que reduz o direito dos trabalhadores com menos de 77 anos de idade à protecção contra a diminuição da capacidade para o trabalho, através da degradação do capital de remição, assim violando o princípio da proibição de retrocesso social, decorrente do princípio da democracia económica e social. A recorrida não produziu contralegação. Corridos que foram os vistos de lei cabe agora apreciar e decidir. A fundamentação 1 — A Lei n.º 2127, de 3 de Agosto de 1965, que estabeleceu as bases do novo regime jurídico dos danos emergentes de acidentes de trabalho e doenças profissionais, dispunha na sua Base xxxix que, «salvo tratando-se de doenças profissionais, serão obrigatoriamente remidas as pensões de reduzido montante, e poderá ser autorizada a remição quando deva considerar-se economicamente mais útil o emprego judicioso do capital». Este princípio veio a ser desenvolvido no Decreto n.º 360/71, de 21 de Agosto, impondo-se a remição obrigatória das pensões correspondentes a desvalorizações não superiores a 5 por cento, e dispondo-se sobre o capital da remição no artigo 65.º, da seguinte forma: 1 — O capital da remição será igual a 95 por cento do valor actual da pensão vitalícia remida, destinando-se 90 por cento ao pensionista e 5 por cento ao Fundo de Garantia e Actualização de Pensões. 2 — Para efeito do disposto no número anterior, o valor actual da pensão vitalícia remida será calculado de harmonia com as bases oficialmente adoptadas para a determinação das reservas matemáticas das socie­dades de seguros. Na sequência desta disposição foi expedida a Portaria n.º 632/71, de 19 de Novembro, aprovando as novas tabelas de taxas para o cálculo das reservas matemáticas das pensões de acidentes de trabalho e doenças profissionais, sendo certo que «as referidas tabelas são também aplicáveis para o cálculo do valor actual das pensões para efeito de remição, nos termos legais». Como no texto daquela portaria se refere, «foi utilizada a tábua de mortalidade PF 1946-49, adoptada a taxa de juro técnica de 3,5 por cento e tomada em consideração a carga de gerência de 4 por cento». Entretanto foi publicado o Decreto-Lei n.º 459/79, de 23 de Novembro, que, com o objectivo de modificar «o esquema de remição de pensões, fixando limites mais consentâneos com a realidade actual e permitindo aos pensionistas dispor de um capital mais significativo», deu ao artigo 65.º do Decreto n.º 360/71, a seguinte redacção: O capital da remição será igual a 95% do valor actual da pensão vitalícia remível. O facto de se deixar de fazer qualquer referência à utilização das tabelas das reservas matemáticas como instrumento de cálculo do capital de remição, não ocasionou qualquer embaraço, já que a própria Portaria n.º 632/71, conforme se disse, expressamente determinava aquela utilização. Entretanto, veio a ser publicado o Decreto-Lei n.º 466/85, de 5 de Novembro, que, com a alegada justificação preambular de «tornar clara a fórmula de cálculo do capital de remição das pensões» deu ao artigo 65.º do Decreto n.º 360/71, a seguinte redacção: 1 — O capital de remição de uma pensão será igual a 95% do valor correspondente ao montante da respectiva provisão matemática, calculada de acordo com as tabelas em vigor para o cálculo das provisões matemáticas das empresas de seguros. 2 — No cálculo da provisão matemática para os efeitos do disposto no número anterior não serão, no caso de a pensão ser da responsabilidade de empresas de seguros, consideradas as alterações verificadas em pensões fixadas anteriormente a 1 de Outubro de 1979, em consequência da aplicação da redacção dada ao artigo 50.º do presente decreto pelo Decreto-Lei n.º 459/79, de 23 de Novembro, nem tão pouco a atri­buição de prestações suplementares pagáveis no mês de Dezembro de cada ano. As «tabelas em vigor» referidas no n.º 1 deste preceito são as constantes da Portaria n.º 760/85, de 4 de Outubro, que, considerando «manifestamente desadequadas» as tábuas de mortalidade e as taxas de juro técnicas constantes das tabelas anexas à Portaria n.º 637/71, passou a utilizar a tábua de mortalidade PF 1960-64, a taxa de juro técnica de 6% e a carga de gerência de 4%, dispondo na alínea b) , do seu n.º 3, que as referidas tabelas são aplicáveis «ao cálculo, nos termos legais em vigor, do valor do capital de remições autorizadas a partir do primeiro dia do mês seguinte ao da data da publicação da presente portaria». Verifica-se assim que o sentido da Portaria n.º 760/85, consistiu em substituir as tabelas aprovadas pela Portaria n.º 632/71, quer para o cálculo das provisões matemáticas, quer para o cálculo do valor do capital de remição das pensões de acidentes de trabalho, seja esta remição obrigatória ou facultativa [não obstante as dúvidas que se poderiam suscitar sobre o texto da alínea b) do n.º 3, atrás transcrita, em ordem a apenas o mesmo ser aplicável às remições facultativas, o certo é que o entendimento doutrinal e jurisprudencial vai em sentido contrário — cfr. Victor Ribeiro, Acidentes de Trabalho — Disposições legais mais recentes, in Cadernos da Revista do Ministério Público, n.º 1, pp. 91 e segs., e acórdãos da Relação de Coimbra, de 9 de Dezembro de 1986 e de 28 de Maio de 1987, Colectânea de Jurisprudência , respectivamente, ano xi, tomo v, p. 112, e ano X, tomo iii, p. 68]. Se é este o sentido da Portaria n.º 760/85, qual o alcance da norma do seu n.º 3, alínea b) , concretamente, a norma cuja aplicação se rejeitou na decisão recorrida? A este respeito, sustenta-se na alegação do Ministério Público, existir uma evidente contradição entre os propósitos proclamados no preâmbulo daquele diploma e a sua concreta estatuição. Na verdade, ali se refere que «sendo a causa principal da substitui­ção das tabelas o reconhecimendo da desactualização das tábuas de mor­talidade em que se baseou a portaria de 1971, sendo conhecido que hoje a esperança de vida é superior à que era algumas décadas atrás, e sendo a remição, no fundo, a antecipação do pagamento da pensão a que o respec­tivo beneficiá­rio teria direito até ao fim da sua vida, lógico seria que a portaria de 1985 representasse um aumento do capital de remição relativamente ao que seria devido ao abrigo da portaria de 1971. Surpreendentemente, é o contrário que acontece. Basta comparar as duas tabelas para se concluir que se registou uma degradação do capital a receber pelos pensionistas até aos 76 anos, pois as correspondentes taxas são na tabela de 1985 sistematicamente inferiores às da tabela de 1971. Só para os pensionistas com 77 ou mais anos — que, como é óbvio, representam uma diminuta percentagem do conjunto dos pensionistas — é que se verifica uma ligeira melhoria da situação». Na verdade, pode dizer-se que a Portaria n.º 760/85, com a excepção atrás assinalada, veio ocasionar a degradação da situação dos pensionistas com direito a remição, e simultaneamente um retrocesso da protecção social que ali se deveria assegurar (cfr., a este respeito, Vitor Ribeiro, ob. cit. , pp. 89 e 90). Encerrada esta já longa incursão através da evolução legislativa que conduziu à edição da Portaria n.º 760/85, cabe agora retomar a situação concreta posta no processo. 2 — A decisão recorrida suportou o seu juízo de constitucionalidade na falta de participação das organizações representativas dos trabalhadores na elaboração do diploma em que se integra a norma desaplicada. Na verdade, não se faz qualquer alusão, no texto da Portaria n.º 760/85, a uma eventual intervenção daquelas organizações no respectivo processo de produção normativa o que leva a presumir que a mesma não se haja verificado (cfr., neste sentido, os Acórdãos do Tribunal Constitucional n. os 451/87 e 15/88, Diário da República , i Série, de 14 de Dezembro de 1987 e 3 de Fevereiro de 1988). Assim sendo, cabe averiguar se a norma em causa — alínea b) do n.º 3, daquele diploma — pode ser havida como «legislação do trabalho» para os efeitos previstos nos artigos 55.º, alínea d) , e 57.º, n.º 2, alínea a) , da Constitui­ção [versão de 1982, a que correspondem actualmente os artigos 54.º, n.º 5, alínea d) , e 56.º, n.º 1, alínea a) ]. Vejamos então. A participação das comissões de trabalhadores e das associações sindicais na elaboração da legislação do trabalho pressupõe, na ausência de uma explícita definição constitucional, uma prévia caracterização do âmbito daquele conceito, pois que dela está dependente o exercício do respectivo direito de participação. Não constitui essa caracterização tarefa isenta de embaraços, como logo reconhecem Gomes Canotilho e Vital Moreira (cfr. Constituição da República Portuguesa Anotada , 1.º vol., 2.ª ed., p. 300), segundo os quais «levanta algumas dificuldades a definição do âmbito da noção de legislação do trabalho , devendo, porém, entender-se que ela abrange toda e qualquer produção normativa (sobretudo legislativa), incluindo a aprovação de convenções internacio­nais, que verse aspectos do estatuto jurídico dos trabalhadores e das relações de trabalho em geral, incluindo naturalmente, as que tenham a ver com os di­reitos constitucionalmente reconhecidos aos trabalhadores, quer a título de ‘di­reitos, liberdades e garantias’ (artigos 53.º a 58.º), quer a título de ‘direitos económi­cos, sociais e culturais’ (artigos 59.º e 60.º) (cfr. Lei n.º 16/79, artigo 2.º, n.º 1)». Na verdade, a Lei n.º 16/79, de 26 de Maio, veio disciplinar a participação das organizações de trabalhadores na elaboração da legislação de trabalho concedendo desta última, no seu artigo 2.º, n.º 1, a seguinte noção: Entende-se por legislação do trabalho a que vise regular as relações individuais e colectivas de trabalho, bem como os direitos dos trabalhadores, enquanto tais, e suas organizações, designadamente: Contrato individual de trabalho; Relações colectivas de trabalho; Comissões de trabalhadores, respectivas comissões coordenadoras e seus direitos; Associações sindicais e direitos sindicais; Exercício do direito à greve; Salário mínimo e máximo nacional e horário nacional de trabalho; Formação profissional; Acidentes de trabalho e doenças profissionais. No n.º 2 do mesmo preceito, considera-se igualmente matéria de legislação de trabalho, o processo de aprovação para ratificação das convenções da Organização Internacional do Trabalho (OIT). Não sendo esta definição, por si só, inteiramente esclarecedora (desde logo porque, a enumeração que ali se contém é feita a título exemplificativo), o certo é que alguns subsídios se podem extrair da sua formulação. De qualquer modo, deve notar-se que nela se parte de dois vectores essenciais, quais sejam, a regulação das relações individuais e colectivas de trabalho e a regulação dos direitos dos trabalhadores, enquanto tais, e suas organizações, buscando-se depois situações de preenchimento concreto como as que ali são elencadas. A jurisprudência constitucional traçou já uma linha de entendimento conceitual daquela noção que, de modo uniforme, lhe tem vindo a servir de suporte interpretativo dos preceitos constitucionais em causa. De harmonia com ela, e seguindo para sua explicitação, por todos, o Acórdão n.º 107/88, Diário da República , i Série, de 21 de Junho de 1988, «apesar de o texto constitucional não definir o que seja ‘legislação do trabalho’ pode dizer-se que esta há-de ser ‘a que visa regular as relações indivi­duais e colectivas de trabalho, bem como os direitos dos trabalhadores enquanto tais, e suas organizações’ (cfr. Parecer n.º 17/81, Pareceres da Comissão Constitucional , vol. 16.º, p. 14) ou, se assim melhor se entender, há-de abranger a ‘legislação regulamentar dos direitos fundamentais dos trabalhadores reconhecidos na Constituição’ (cfr. Acórdãos do Tribunal Constitucional n. os 31/84, 451/87 e 15/88, Diário da República , i Série, de, respectivamente, 17 de Abril de 1984, 14 de Dezembro de 1987 e 3 de Fevereiro de 1988)». Tendo em atenção estas aquisições conceituais, cabe agora responder à questão que atrás se deixou em aberto. 3 — A matéria contida na norma desaplicada reporta-se a um direito fundamental, o da segurança social, na específica perspectiva da protecção contra a diminuição da capacidade para o trabalho, consubstanciado nas incapacidades permanentes causadas por acidentes de trabalho ou por doenças profissionais originadoras de direito a pensões e às respectivas remições (cfr. artigo 63.º, n.º 4, in fine , da Constituição). Ora tal matéria, expressamente elencada na alínea h) do n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 16/79, deve considerar-se como integrada no conceito de «legislação do trabalho», pese embora o facto de a norma desaplicada se integrar num mero acto regulamentar. Com efeito, entende-se que aquele conceito não se deverá restringir aos actos legislativos, podendo também abarcar outros actos normativos, isto é, nele se poderá abranger toda e qualquer produção normativa (cfr., neste sentido, Gomes Conotilho e Vital Moreira, ob. cit. , p. 300). Na verdade este entendimento não só encontra suporte numa pura interpretação dos textos constitucionais, bastando para tanto atribuir ao termo «legislação» um sentido amplo que o faça coincidir com «normação» ou «produção normativa», como também, e especialmente, é o único que vai ao encontro da razão de ser da participação das organizações representativas dos trabalhadores no processo de produção normativo-laboral. A matéria contida em actos regulamentares pode revestir-se muitas vezes, como aliás sucede na situação em presença, de particular importância — a lei regulamentada pouco mais representa do que uma fórmula vazia cujo conteúdo veio a ser preenchido nessa portaria — sendo de todo inadmissível que, em tais casos, fossem os trabalhadores privados daquele direito de participação. De facto, a norma que manda atender, para o cálculo do capital de remição, às tabelas relativas às provisões matemáticas das empresas de seguros, em si mesma considerada, nada adianta quanto à quantificação desse direito dos trabalhadores que só veio a adquirir conteúdo e expressão através do coeficiente indicado nas tabelas aprovadas pelo regulamento. Deste modo, onde o exercício daquele direito de participação mais se justifica é no decurso do processo conducente à aprovação do acto regulamentar, concretamente, da Portaria n.º 760/85, pois que aí se situou a opção fundamental do legislador a propósito da definição dos montantes do capital de remição. Conclui-se do exposto, que a norma desaplicada na decisão recorrida reveste para o efeito agora em causa, a natureza de «legislação do trabalho», e porque foi editado sem a participação no respectivo processo de formação das organizações representativas dos trabalhadores, padece de inconstitucionali­dade por violação do disposto nos artigos 55.º, alínea d), e 57.º, n.º 2, alínea a) , da Constituição na versão da primeira revisão constitucional, então vigente. 4 — Na alegação do Ex. mo Magistrado Público levantou-se a questão de a norma em causa poder ainda ser materialmente inconstitucional por violação do princípio da proibição de retrocesso social, decorrente do princípio da democracia económica e social. Simplesmente, entende-se já não se impor o conhecimento de tal matéria, na medida em que, através do julgamento de inconstitucionalidade que vem de ser alcançado, se atingiu o efeito útil e normal do recurso, perdendo assim aquela questão qualquer relevância prática. A decisão Nestes termos, decide-se: Julgar inconstitucional a norma constante da alínea b) do n.º 3 da Portaria n.º 760/85, de 4 de Outubro, por violação do disposto nos artigos 55.º, alínea d) , e 57.º, n.º 2, alínea a) , da Constituição, na versão da Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de Setembro; Não tomar conhecimento do recurso enquanto se considera a mesma norma violadora do princípio da proibição de retrocesso social, decorrente do princípio da democracia económica e social; Recusar, em consequência, provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida. Lisboa, 3 de Julho de 1990. Antero Alves Monteiro Diniz Alberto Tavares da Costa Armindo Ribeiro Mendes António Vitorino Vítor Nunes de Almeida Maria da Assunção Esteves (vencida, nos termos da declaração de voto junta) José Manuel Cardoso da Costa (com declaração anexa). Declaração de Voto Votei vencida. A Constituição reconhece o direito de participação das comissões de trabalhadores e das associações sindicais na elaboração da «legislação do trabalho» [artigo 54.º, n.º 5, alínea d), e artigo 56.º, n.º 2, alínea a) , correspondentes, respectivamente, aos artigos 55.º, alínea d) , e 57.º, n.º 2, alínea a), do texto resultante da revisão constitucional de 1982]. Questão é saber qual a dimensão assinalada à expressão «legislação do traba­lho»: com ela pretende a Constituição referir apenas os actos legislativos — leis, decretos-leis, decretos legislativos regionais (artigo 115.º, n.º 1) — ou vai mais longe, abrangendo, ainda, os actos regulamentares? Do meu ponto de vista, a expressão «legislação do trabalho» não comporta esta dimensão «extensiva». Desde logo, pelos fundamentos do direito de participação dos trabalhadores no plano da legiferação, e atenta a especial caracterização da função legislativa. De outro lado, pelo posicionamento relativo dos regulamentos na estrutura hierárquico-normativa e a sua particular orientação ao princípio da legalidade. Finalmente, pela diferente feição procedimental da actividade legislativa em relação à actividade da Administração. O direito constitucional de as comissões de trabalhadores e as associações sindicais participarem na elaboração da legislação do trabalho tem um sentido e um alcance: assegurar, no momento da decisão política, uma intervenção efectiva dos trabalhadores, de tal modo que as suas opiniões, informações e críticas estejam em tempo de conformar o sentido da legislação. A participação dirige-se à função legislativa do Estado, materialmente caracterizada pela definição primária de situações, «a interpretação dos fins e a escolha dos meios» (Jorge Miranda), à qual corresponde uma liberdade apenas sujeita à Constituição e de cujo resultado (actos legislativos) deriva uma cadeia de vinculações (regulamentos, actos administrativos). Como acto de definição primeira das situações jurídico-laborais, o acto legislativo inclui, no seu procedimento, e por imposição constitucional, a participação dos trabalhadores. E com isso, o acto legislativo logra obter um maior grau de «legitimação social». Mas o sentido da participação na actividade legislativa, como actividade nuclear da decisão política (à qual se liga o princípio da tipicidade dos actos legislativos) já não se encontra na actividade regulamentar. Os regulamentos são actos da função administrativa, participam da natureza subordinada desta mesma função. A produção de regulamentos insere-se numa lógica de legalidade necessária: tem lugar apenas no espaço permitido pela lei (precedência da lei) e com subordinação à lei (prevalência da lei). Como diz Jorge Miranda, «o regulamento não vale autonomamente, tem de possuir um título, tem de assentar em normas jurídicas, tem de corresponder a um poder constitucional ou legalmente definido». Assim, não só o momento da elaboração da legislação é o momento adequado para a conformação da decisão política como a actividade regulamentar derivada há-de garantir as opções ali plasmadas, em virtude do princípio da legalidade. A necessária conformidade legal-constitucional dos regulamentos acautela os direitos dos trabalhadores definidos, com primariedade, pela lei. A protecção da participação decalca-se, aqui, na realização do princípio da legalidade, na protecção da regularidade da ordem jurídica. Poderá argumentar-se (como se argumenta) que, no caso dos autos, o regulamento (portaria) «inova» em relação à lei ou que a lei remete para regulamento a definição de matéria essencial do trabalho. Mas, então, o plano da discussão; deslocar-se-ia das estruturas subjectivas [artigos 54.º, n.º 5, alínea d), e 56.º, n.º 2, alínea a) , da CRP] para as estruturas normativas (artigo 115.º da CRP). A questão da constitucionalidade teria, aí, um diferente enfoque, aferir-se-ia por um outro «lugar» da Constituição. Outros fundamentos se podem avançar para a posição aqui assumida. Admitir a participação das comissões de trabalhadores e das associações sindicais na elaboração dos regulamentos é admitir a possibilidade de uma dupla participação: (a) participação necessária no processo de legislação (1.º momento); (b) participação na produção da actividade normativa derivada (2.º momento). A possibilidade de uma dupla participação não tem um sentido útil na perspectiva da protecção dos trabalhadores e nada acrescenta ao fim visado pelos preceitos constitucionais em causa. E é, de seu lado, pouco compatível com a feição procedimental da actividade da Administração que, devendo ser eficaz, requer procedimentos céleres e simplificados. Como afirmam Gomes Canotilho e Vital Moreira, «três princípios delimitam o alcance do direito de participação: (a) possibilidade de influência real na definição do conteúdo da legislação do trabalho; (b) conformação do procedimento legislativo, de modo a nele fazer integrar a intervenção formal das organizações dos trabalhadores; (c) publicidade adequada do processo de participação, de modo a permitir o seu controlo» ( Constituição da República Portuguesa Anotada , 1.º vol., 2.ª ed., Coimbra, Coimbra Editora, 1985, p. 300). Nenhum destes princípios se me afigura compaginável com a natureza da actividade da Administração em que, afinal, se insere a produção regulamentar. — Maria da Assunção Esteves. Declaração de voto 1 — Acompanho, no essencial, as considerações desenvolvidas pela Ex. ma Conselheira Assunção Esteves na sua declaração de voto, e a conclusão de princípio a que nela chega. Sobra-me todavia alguma dúvida quanto a saber se daí há-de realmente excluir-se in limine , e de modo radical, a possibilidade de considerar um qualquer regulamento como «legislação do trabalho» (para os efeitos aqui em causa), ou se tal possibilidade não deverá, apesar de tudo, deixar-se aberta para algum ou alguns casos (decerto contados e «excepcionais») de diplomas secundários que acabem por revestir-se de um conteúdo normativo afinal «equiparável» (na sua natureza e no seu alcance ou efeito «prático) ao de uma norma «legal». Seja como for, e mesmo deixando este ponto em aberto, o que não creio é que na hipótese dos autos se esteja, de todo o modo, perante um desses casos. E entendo que se não está, porque, desde logo, a norma da alínea b) do n.º 3 da Portaria n.º 760/85, ao determinar que as tabelas por ela aprovadas se apliquem ao cálculo do capital de remição das pensões por acidentes de trabalho, nada «inovou», relativamente à regra ou princípio do direito português (então e agora vigente) segundo o qual o valor do capital de remição das ditas pensões é apurado com base nas tabelas em vigor para o cálculo das reservas ou provisões matemáticas das empresas de seguros: efectivamente, se tal regra deixou de figurar expressamente na versão dada ao artigo 65.º do Decreto n.º 360/71 pelo Decreto-Lei n.º 459/79 — como antes figurava, e voltou a figurar com o Decreto-Lei n.º 466/85 —, a verdade é que continuou, nesse meio tempo, a valer, como decorre do que se diz no acórdão. Mas com esta razão converge uma outra, que é a do carácter eminentemente técnico das tabelas em causa, e o facto de elas nem sequer se destinarem só, ou pelo menos em primeira linha, ao cálculo do capital de remição das pensões, mas também, e antes de mais, ao cálculo das reservas ou provisões das empresas de seguros (o que vale por dizer, não merecerem a qualificação «primária» de normas de direito laboral). Ora, sendo assim, não vejo que, por outro lado, tenha justificação a audição prévia dos organismos representativos dos trabalhadores de toda a vez que seja aprovada uma nova dessas tabelas, com a sua consequente aplicação ao cálculo do capital de remição das pensões (como na hipótese dos autos). A audição prévia compreender-se-á, sim, quanto à emissão do preceito legal que estabeleça a regra ou o princípio segundo o qual se utilizarão, no cálculo daquele valor de remição, as tabelas de cálculo das provisões matemáticas das empresas seguradoras. Pelas razões expostas, não votei, pois, a decisão. 2 — Entretanto, não tendo votado a inconstitucionalidade da norma em apreço por violação dos artigos 55.º, alínea d) , e 57.º, n.º 2, alínea a) , da Constituição (redacção de 1982), devo acrescentar que tão pouco (ou muito menos) a votaria por violação do alegado princípio da proibição do retrocesso social. A tal respeito — e muito brevemente — direi que desde logo é altamente problemático que possa (ou deva) extrair-se da Constituição um tal princípio, enquanto critério «limitador» da actividade legislativa — um princípio, de resto, sempre passível de grande (e, porventura, ineliminável) «ambiguidade», e revestindo-se da maior dificuldade de aplicação nas situações concretas (a começar no plano dos limites funcionais do controlo de constitucionalidade). E a isso acrescentarei só que justamente tal «ambiguidade», e dificuldade de aplicação, se revelaria de maneira clara no caso dos autos — já que, para se emitir sem mais um juízo negativo (do ponto de vista dos interesses imediatos dos pensionistas) sobre as tabelas aprovadas pela Portaria n.º 760/85 em comparação com as tabelas anteriores correspondentes (um juízo como aqueles de que se dá conta no Acórdão), é preciso deixar entre parênteses a alteração ocorrida na taxa de juro (a qual é, obviamente, um elemento essencial na construção das tabelas em causa): de facto, como se sabe, o valor capital de um rendimento fixo varia, coeteris paribus , em razão inversa da variação da taxa de juro (legal, corrente ou outra) que haja de tomar-se como referência. — José Manuel Cardoso da Costa. [1] Publicado no Diário da República , ii Série, de 22 de Janeiro de 1991.