0140/04 - Supremo Tribunal Administrativo

Enferma de vício de violação de lei art.º 2º da Lei 4/99, de 27 de Janeiro, por erro nos pressupostos de facto, o despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, que homologou as listas definitivas dos profissionais odontologistas acreditados e não acreditados pelo Ministério da Saúde, na parte em que não acreditou o Recorrente, por não fazer prova suficiente do exercício profissional nos termos do art.º 2º da Lei 4/99, de 27 de Janeiro, apesar de este ter apresentado como prova daquele exercício uma certidão da Repartição de Finanças onde consta como início de actividade de dentista a data de 1 de Dezembro de 1980 e, tal tipo de documento constar da grelha dos admitidos para a prova em causa, elaborada pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia.

Acordam em conferência na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

A. .. (id. a fls. 3) interpôs no T.C.A. recurso contencioso do despacho de 22.10.02, do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, que homologou as listas definitivas dos profissionais odontologistas acreditados e não acreditados pelo Ministério da Saúde, onde o recorrente figura como não acreditado.

Juntou 7 documentos.

A entidade recorrida respondeu, nos termos constantes de fls. 53 a 58, inc., defendendo a legalidade do despacho recorrido e o consequente improvimento do recurso.

O Recorrente apresentou as alegações de fls. 64 e segs., concluindo:

“1ª Entre os documentos admitidos pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia (CEPO) para prova da actividade de Odontologista há pelo menos 18 anos figura a “Certidão emitida pela Direcção-Geral de Contribuições e Impostos — Repartição de Finanças onde conste a data de início, de 1981 ou a anterior, e a actividade de Odontologia”.

2ª A certidão fiscal apresentada pelo ora recorrente para prova do tempo de exercício da actividade de odontologista em que a funcionária do Serviço de Finanças certifica que “tendo consultado as declarações de início de actividade, verifiquei que A..., cont. n° 166 994 596, residente em Areias, declarou que iniciou a actividade de Dentista no dia um de Dezembro de mil novecentos e oitenta” preenche os requisitos da certidão exigida e referida na conclusão anterior.

3ª As autoridades fiscais não comprovam o exercício de uma actividade por parte de um contribuinte, mas antes e apenas a sua inscrição fiscal em determinada actividade desde uma determinada data, naturalmente que indicada pelo próprio contribuinte.

4ª No documento, ora em causa, a funcionária certificou o pedido formulado pelo ora recorrente, após ter consultado a declaração de início de actividade do mesmo.

5ª Há, assim, erro nos pressupostos de facto com base nos quais foi o ora recorrente excluído da lista dos candidatos acreditados junto do Ministério da Saúde e incluído na lista dos candidatos excluídos.

6ª As certidões fiscais apresentadas pelo ora recorrente e pela candidata ... para prova dos anos da actividade de odontologista exercida são em tudo idênticas.

7ª Ora o CEPO, em relação ao ora recorrente considerou a primeira certidão insuficiente para prova do tempo da actividade de odontologista e, em relação à sua Colega ..., já aceitou certidão rigorosamente idêntica para prova da mesma situação.

8ª Quer dizer, perante dois documentos de conteúdo rigorosamente idêntico, o CEPO tomou posições diferentes e arbitrárias, sem qualquer justificação, violando os princípios da igualdade, proporcionalidade, justiça e imparcialidade consagrados no art° 13º da CRP e arts 5° e 6° do CPA.”

A entidade recorrida contra-alegou nos termos constantes de fls. 74 e segs., em jeito de conclusões, que se transcrevem:

““1.

Dá-se por reproduzido tudo quanto a Autoridade recorrida alegou na sua resposta ao recurso contencioso interposto, mantendo-se as considerações conclusivas inerentes que apontam para a improcedência dos vícios invocados pelo Recorrente.

2.

Como o próprio Recorrente sublinha,

O documento por si apresentado “refere apenas que o que o próprio candidato disse às Finanças ter iniciado a actividade em 1980. Ora, isto equivale à declaração dele neste processo e não à comprovação desse exercício pelas autoridades fiscais”, concluindo-se, assim, que a decisão, posta em crise, não merece, do ponto de vista do análise factual qualquer censura.

3.

Ao não aceitar o certificado do recorrente nos termos por este apresentados, o Conselho Ético e Profissional limitou-se a constatar que o mesmo não se inseria na grelha dos documentos admitidos como prova do exercício da actividade profissional durante o período de 18 anos estabelecidos no art°. 2°. da lei n°. 4/99, os quais foram objecto, por parte deste órgão, de uma especificação prévia no intuito de assegurar a transparência e objectividade de um processo cuja sensibilidade dos interesses em presença impunha a adopção de critérios de prova rigorosos por forma a atingir, com justiça e imparcialidade, os objectivos inscritos na lei.

(Acta n°. VII e Acta n°. XIII)

Assim,

4.

Não se verificando, como nos parece, que o despacho recorrido enferme de vício de violação de lei por erros nos pressupostos de facto, igualmente improcede a alegada violação dos princípios da igualdade e da proporcionalidade.

5.

Desde logo porque, a motivação principal que presidiu à especificação formal dos documentos de prova admitidos foi, ao invés do que se pretende na petição de recurso, a de melhor salvaguardar o princípio da igualdade, através da fixação de critérios objectivos e pré-definidos que limitassem tanto quanto possível, o surgimento de situações de discutível arbítrio administrativo propiciador de injustiças relativas susceptíveis de infringir os objectivos da lei.

Por outro lado,

6.

Como se sabe, na actuação administrativa terá de existir uma proporção adequada entre os meios adoptados e o fim que se pretende atingir.

No caso vertente, ressalta a prevalência do cumprimento deste princípio quer pela congruência da acção relativamente aos fins em vista, proporcionalidade entre as circunstâncias de facto e as medidas tomadas e eficácia do meio utilizado.”

Por acórdão de fls. 80 e 81, o Tribunal Central Administrativo declarou-se incompetente para o conhecimento do recurso contencioso em referência, considerando competente este Supremo Tribunal Administrativo.

Remetido o processo a este S.T.A., o Exmº. Procurador-Geral Adjunto emitiu, a fls. 186 a 189, inc. o seguinte parecer:

“A. .. vem recorrer do despacho do Senhor Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde que homologou as listas definitivas dos profissionais odontologistas acreditados e não acreditados no Ministério da Saúde, na parte e na medida em que o inclui na lista dos candidatos não acreditados, alegando que tal despacho padece de vício de violação de lei, “designadamente, de violação do princípio da igualdade, da justiça e proporcionalidade e de erro nos pressupostos de facto”.

O erro nos pressupostos de facto decorreria da circunstância de o Conselho Ético e Profissional de Odontologia, uma vez que, aceitando como prova do exercício da actividade de odontologista, há pelo menos dezoito anos, uma certidão das Finanças “onde constasse a data do início da actividade de odontologista de 1981 ou anterior, não podia deixar de considerar a certidão apresentada como prova bastante.”

E a violação dos princípios da igualdade, proporcionalidade, justiça e imparcialidade, pois que, o referido Conselho, relativamente à colega do recorrente, ..., “deu parecer favorável à acreditação da mesma junto do Ministério da Saúde, por considerar aquela certidão prova bastante do exercício da actividade de odontologista há mais de 18 anos.”

A entidade recorrida entende que deve ser negado provimento ao recurso, pois que, o despacho recorrido não enferma dos vícios que lhe são assacados.

Nas conclusões das suas alegações, diz o recorrente:

1. Entre os documentos admitidos pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia (CEPO) para prova da actividade de Odontologista há pelo menos 18 anos figura a “Certidão emitida pela Direcção - Geral de Contribuições e Impostos — Repartição de Finanças onde conste a data de início, de 1981 ou anterior, e a actividade de Odontologia.”

2. A certidão fiscal apresentada pelo ora recorrente para prova do tempo de serviço da actividade de odontologista em que a funcionária do Serviço de Finanças certifica que “tendo consultado as declarações de início de actividade, verifiquei que A..., cont. n.° 166994596, residente em Areias, declarou que iniciou a actividade de Dentista no dia um de Dezembro de mil novecentos e oitenta” preenche os requisitos da certidão exigida e referida na conclusão anterior.

3. As autoridades fiscais não comprovam o exercício de uma actividade por parte de um contribuinte, mas antes e apenas a sua inscrição fiscal em determinada actividade desde uma determinada data, naturalmente que indicada pelo próprio contribuinte.

4. No documento, ora em causa, a funcionária certificou o pedido formulado pelo ora recorrente, após ter consultado a declaração de início de actividade do mesmo.

5. Há, assim, erro nos pressupostos de facto com base nos quais foi o ora recorrente excluído da lista dos candidatos acreditados junto do Ministério da Saúde e incluído na lista dos candidatos excluídos.

6. As certidões fiscais apresentadas pelo ora recorrente e pela candidata ... para prova dos anos da actividade de odontologista exercida são em tudo idênticas.

7. Ora, o CEPO, em relação ao ora recorrente considerou a primeira certidão insuficiente para prova do tempo da actividade de odontologista e, em relação à sua colega ..., já aceitou certidão rigorosamente idêntica para prova da mesma situação.

8. Quer dizer, perante dois documentos de conteúdo rigorosamente idêntico, o CEPO tomou posições diferentes e arbitrárias, sem qualquer justificação, violando os princípios da igualdade, justiça e imparcialidade consagrados no art.° 13.° da CRP e artigos 5.° e 6.° do CPA.

Com relevo para a decisão considero provados os seguintes factos:

1. Por despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, datado de 22-10-02, publicado na II série do DR de 22-11-02, foram homologadas as listas elaboradas pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia de odontologistas acreditados e não acreditados, conforme Aviso publicado no DR, de 22.11.2002, II Série, nos termos do art.° 5.° da Lei n.° 4/99, de 27 de Janeiro, alterada pela Lei n.° 16/02, de 22 de Fevereiro.

2. O recorrente foi incluído na lista dos candidatos não acreditados, com o fundamento de que não fez “ prova suficiente do exercício profissional, nos termos do art.2° da Lei 4/99 de 27-1, alterada pela Lei n.° 16/2002, de 22 de Fevereiro, de acordo com os critérios definidos pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia, constantes das actas VII, XIII e XIX.

3. O recorrente juntou, no exercício do direito de audição, no respectivo procedimento, uma certidão passada pela Repartição de Finanças de Santo Tirso comprovativa da sua inscrição, na actividade de dentista, no dia 1 de Dezembro de 1980, além da declaração de rendimentos para efeitos de imposto profissional, do ano de 1982, onde constava a actividade de dentista.

4. O recurso foi interposto no dia 16.01.03.

O Conselho Ético e Profissional de Odontologia “decidiu aceitar, como prova do exercício da actividade de odontologia há pelo menos (dezoito) anos, contados a partir da data da entrada em vigor da Lei n.° 4/99, de 27 de Janeiro, alterada pela Lei n.° 16/2002, de 22 de Fevereiro, os documentos mencionados nas actas VII, XIII e XIX.”

E entendeu que os documentos apresentados não fazem prova suficiente do exercício da actividade de odontologia há pelo menos 18 anos, não reunindo, assim, o recorrente, em seu entender, um dos requisitos estabelecidos no art.° 2.° da Lei n.° 4/99, de 27 de Janeiro, alterada pela Lei n.° 16/02, de 22 de Fevereiro.

Ora, conforme a Acta VII do referido Conselho, no seu ponto 2.2, referente à grelha de documentos admitidos como prova do exercício há mais de 18 anos da actividade de odontologista, foi admitida “certidão emitida pela Direcção—Geral de Contribuições e Impostos — Repartição de Finanças onde conste a data de início, de 1981 ou anterior, e a actividade de odontologia.”

Conforme os factos que entendo provados, o recorrente apresentou a certidão emitida pela Repartição de Finanças comprovativa da declaração do início de actividade de dentista, em 1.12.1980.

Padece, pois, o acto impugnado do invocado vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto.

Quanto à violação do alegado princípio da igualdade, será esta de qualificar como vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto, não estando o tribunal impedido de o fazer de acordo com o princípio “jus novit cúria”, conforme se disse no douto Acórdão deste Tribunal, de 03.12.18, proferido no rec.° n.° 216/03, pois que, “o mencionado princípio não releva em sede da prática de actos vinculados, aí imperando o principio da legalidade.” (No mesmo sentido, entre muitos outros, o Ac. deste mesmo Tribunal, de 22.04.04, rec. n.° 1200/03)

Merece, pois, provimento o recurso, pelo que, o acto recorrido deverá ser anulado.”

Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

Com interesse para a decisão consideram-se assentes os seguintes factos:

Por despacho da entidade recorrida, de 21.11.02 foram homologadas as listas elaboradas pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia, dos profissionais acreditados e não acreditados, nos termos do determinado na Lei 4/99, de 27.1, com a redacção da Lei 16/02, de 22.2.

O ora recorrente figura na lista dos não acreditados (em 93º lugar), conforme publicação no Diário da República II Série de 22.11.02, com a anotação de que “não faz prova suficiente do exercício profissional nos termos do artigo 2º da Lei 4/99, de 27 de Janeiro, alterada pela Lei nº 16/2002, de 22 de Fevereiro, de acordo com os critérios definidos pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia constantes das actas VII, XIII e XIX”.

Da acta nº VII do Conselho Ético e Profissional de Odontologia consta a “Grelha dos documentos admitidos como prova do exercício há mais de 18 anos da actividade de odontologia”, nos seguintes termos:

“2. 1 Cópia da Declaração de inscrição no Registo/Início de Actividade com data de 1981 ou interior;

2. 2 Certidão emitida pela Direcção-Geral de Contribuições e Impostos – Repartição de Finanças onde conste a data de início, de 1981 ou anterior, e a actividade de odontologia;

2. 3 Cópia de recibo de Imposto Profissional de odontologia com data de 1981 ou anterior;

2. 4 Cópia de Declaração de Rendimentos da actividade de odontologista com data 1981 ou anterior;

2. 5 Sentenças dos Tribunais transitadas em julgado onde tenha sido dado como provado o início de actividade de odontologia em 1981 ou em data anterior;

2. 6 Documento emitido pelo Instituto de Solidariedade e Segurança Social donde conste a data de inscrição, de 1981 ou anterior, e refira a actividade de odontologia;

2. 7 Declaração emitida pelo Comando de qualquer um dos três ramos das forças armadas, Marinha, Exército ou Força Aérea provando o exercício da actividade de odontologia em 1981 ou em data anterior.”

O ora Recorrente apresentou como prova do exercício da actividade de Odontologista há mais de 18 anos, a certidão da Repartição de Finanças de Santo Tirso, documentada a fls. 11 v,. do seguinte teor:

“..., Técnica da Administração Tributária – adjunta do quadro da Direcção-Geral dos Impostos, em funções no Serviço de Finanças de Sto Tirso.

Certifico, por despacho e de harmonia com o requerido, que, tendo consultado as declarações de início de actividade, verifiquei que A..., cont. nº 166.994,596, residente em Areias, declarou que iniciou a actividade de Dentista no dia um de Dezembro de mil novecentos e oitenta.

Por ser verdade passo a presente certidão que vou assinar e autenticar com o selo branco em uso oficial neste Serviço, dezasseis de Abril do ano dois mil e dois.”

Para os mesmos fins, apontados em d), a candidata ... apresentou a certidão da mesma Repartição de Finanças de Santo Tirso, do teor seguinte:

“..., Técnica da Administração Tributária – adjunta do quadro da Direcção-Geral dos Impostos, em funções no Serviço de Finanças de Sto Tirso.

Certifico, por despacho e de harmonia com o requerido, que, tendo consultado as declarações de início de actividade, verifique que ..., cont. nº 148 394 272, residente, naquela data, em Burgães, declarou que iniciou a actividade de DENTISTA no dia três de Junho de mil novecentos e setenta e seis.

Por ser verdade passei a presente certidão que vou assinar e autenticar com o selo branco em uso oficial neste Serviço, dois de Maio do ano dois mil e dois.”

Foi considerado pelo Conselho Ético Profissional de Odontologia que a ... tinha feito prova do exercício de funções de Odontologista há mais de 18 anos e incluída na lista dos profissionais acreditados (80º lugar) aprovada pelo despacho de 22.10.02 do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde.

O Direito

O Recorrente sustenta, em síntese, que a sua exclusão da lista dos profissionais acreditados e inclusão na lista das não acreditados, homologadas pelo despacho recorrido, foi proferida com erro nos pressupostos de facto pois, a declaração da Repartição de Finanças que apresentou inclui-se nos documentos constantes da grelha elaborada pelo Conselho Ético Profissional de Odontologia, para os fins em causa.

E a referida certidão é rigorosamente igual à apresentada, para o mesmo fim, pela candidata ... que aquele Conselho aceitou, sendo esta candidata incluída na lista dos profissionais acreditados.

Perante dois documentos rigorosamente idênticos, o CEPO teria tomado posições diferentes, sem qualquer justificação, violando os princípios da igualdade, da justiça e da proporcionalidade, consagrados nos artos 13º da C.R.P. e 5º e 6º do C.P.A.

Desde já se adianta que, tal como o Recorrente invoca (conclusão 5ª), o acto contenciosamente impugnado enferma de erro nos pressupostos em que se baseou.

Na verdade, conforme resulta da matéria assente em 2.1. c), o Conselho Ético Profissional de Odontologia deliberou admitir como prova do exercício há mais de 18 anos da actividade de Odontologia “a certidão emitida pela Direcção-Geral de Contribuições e Impostos – Repartição de Finanças onde conste a data de início, de 1981 ou anterior, e a actividade de Odontologia”.

Ora, o Recorrente apresentou a certidão da Repartição de Finanças de Santo Tirso, cujo teor se transcreveu em 2.1. d), da qual se infere, com clareza bastante, que consta dos arquivos daquela Repartição como início da actividade de “Dentista”, pelo Recorrente, 1 de Dezembro de 1980, não merecendo procedência as observações em contrário do CEPO e da entidade recorrida.

Na verdade, como bem argumenta o Recorrente, as autoridades fiscais não comprovam o exercício de uma actividade por parte de um contribuinte, mas antes e apenas a sua inscrição fiscal em determinada data, obviamente indicada pelo próprio contribuinte.

No documento em questão, a funcionária certificou o pedido formulado pelo Recorrente – registo do início da actividade como dentista –, após ter consultado as declarações de início de actividade.

A certidão documentada a fls. 11, preenchia, pois, os requisitos do tipo de documento referido na acta VII (2.2.2 do CEPO) para prova do exercício da actividade de Odontologia há mais de 18 anos, pelo que, ao decidir com base em entendimento contrário o despacho recorrido enferma de vício de violação de lei – artº 2º da Lei 4/99, de 27 de Janeiro –, por erro nos pressupostos em que se baseou, merecendo ser anulado.

De resto, conforme resulta da matéria de facto assente em 2.1. e) e 2.1 f), certidão de teor rigorosamente igual, apresentada pela candidata ..., não mereceu qualquer comentário desfavorável por parte do CEPO, que assim a aceitou como meio de prova do exercício de actividade de Odontologia.

Todavia, dado se entender que o acto era vinculado quanto aos pressupostos fixados pelo próprio CEPO, a violação dos princípios da igualdade, proporcionalidade, justiça e imparcialidade, consagrados nos artos 13º da CRP e 5º e 6º do C.P.A., não releva autonomamente, conforme tem sido orientação maioritária deste S.T.A. (no mesmo sentido, a propósito de situação paralela, o ac. deste S.T.A. de 18.12.03, proc. 216/03).

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso contencioso e anular o acto recorrido, com fundamento em vício de violação de lei – artº 2º de Lei 4/99, de 27 de Janeiro – por erro nos pressupostos de facto.

Sem custas.

Lisboa, 2 de Março de 2005. – Angelina Domingues (relatora) – Costa Reis– Madeira dos Santos.