Quem foi o relator do acórdão 046188?

O relator foi Fernanda Xavier, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 046188?

O acórdão foi proferido em 23 de maio de 2006.

046188 - STA

Sumário

I - Dispondo o nº5 do Despacho nº86/95 de 22.06.95, que «só serão elegíveis acções de formação com um número mínimo de 15 formandos no seu início, não podendo funcionar com menos de 10 formandos», não é elegível a acção em que se vem a verificar que funcionou desde o início apenas com 8 formandos, embora estivessem inscritos 16. II - Os destinatários das acções de formação profissional incluídas na “Medida 5.3- Dinamização de Acções de Qualificação dos Recursos Humanos” e a que alude o nº4 do referido diploma, destinam-se a trabalhadores por conta de outrem externos ao promotor, ainda que quadros de empresa, e não a trabalhadores independentes. III - Prevendo-se no nº3 do mesmo diploma, que a duração mínima do período de estágio é de três meses, não pode considerar-se preenchido esse requisito se o estágio durou cerca de dois meses e o número de horas de estágio por cada formando foi de 40h, o que corresponde a uma semana de estágio. IV - Os factos referidos em I, II e III, constituem causa de rescisão do contrato de financiamento, nos termos do citados preceitos e ainda das alíneas a) e b do artº19 do Despacho Conjunto IIDD02 de 29.07.94 e artº33º, nº1, a) e b) do Dec. Reg. 15/94, de 06.07.

Texto

Acordam, em conferência, os juízes do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I- RELATÓRIO O CENTRO INTERDISCIPLINAR DE ESTUDOS ECONÓMICOS (CIDEC), vem recorrer do acórdão da 2ª Subsecção que negou provimento ao recurso contencioso de anulação do despacho do SECRETÁRIO DE ESTADO DA INDÚSTRIA E ENERGIA, de 23.12.99, que determinou a revogação do financiamento do projecto nº15/2020/CIDEC e a restituição do montante de 27.636.400$00. Termina as suas alegações, formulando as seguintes CONCLUSÕES: a) O douto acórdão recorrido ao afastar todos e cada um dos vícios do acto impugnado interpretou mal o Direito aplicável, quer o Direito Constitucional, quer o Direito Administrativo e merece ampla censura. b) O despacho conjunto IIDD02 de 29.07.94 e o Despacho 86/95, de 22.0.95, são inconstitucionais, por violação do artº115º, nº7 da Constituição, na redacção então em vigor (actual artº112º, nº8), sendo nulas todas as suas normas, designadamente as invocadas para fundamentar o acto recorrido; ao não ter entendido assim o douto acórdão recorrido interpretou e aplicou mal aquele dispositivo constitucional. c) Os mesmos despachos, e as normas deles constantes, designadamente as invocadas para fundamentar o acto recorrido, são também ilegais, por violarem regulamentos de grau superior e dessa forma ofenderem os princípios da legalidade e da hierarquia normativa, ao invés do que se sustentou no aresto em recurso. d) O Gabinete de Dinamização e Acompanhamento de Formação Profissional, que agiu como entidade instrutora no processo administrativo que teve como destinatário o Recorrente, não tem fundamento jurídico válido para a sua existência e funcionamento, por isso que o seu diploma criador está ferido de inconstitucionalidade por violação do artº201º, nº2 da CRP (actual artº198º, nº2), ou, caso assim se não entenda de ilegalidade, por não existir habilitação legal válida para a sua criação e definição de atribuições; ao não entender assim ofendeu o douto aresto em recurso aquela norma constitucional. e) Erra também o aresto em discussão por não entender que o acto administrativo é inválido por isso que os actos praticados pelo Gabinete de Dinamização e Acompanhamento de Formação Profissional relativos ao processo administrativo que o precedeu, ofendem o disposto nos artº35º, nº1, 37º, 1 e 38º do CPA, em matéria de delegação de poderes. f) E o mesmo se diga por afastar o entendimento de que o acto administrativo é nulo por violação do princípio da legalidade (artº133º, nº2, c) do CPA). g) Erra e interpreta mal o Direito o acórdão em recurso ao sustentar não ser anulável o acto impugnado por ofensa do princípio do respeito dos direitos e interesses legalmente protegidos em concreto por preterição do direito à informação (artº61º do CPA). h) O mesmo se diga da interpretação que faz, afastando a anulabilidade do acto impugnado, por ofensa dos princípios da boa-fé e da confiança (artº6º-A do CPA) e dos princípios da justiça e da proporcionalidade (artº5º e 6º do CPA). i) Também quanto à questão do vício de desvio de poder do acto impugnado, gerador de anulabilidade, por essa via ofendendo o princípio da prossecução do interesse público (artº21º da LOSTA e artº4º do CPA), não se acompanha a tese do acórdão recorrido. j) O mesmo se diga da tese sustentada pelo aresto em recurso que rejeita a ilegalidade do acto impugnado por ter interpretado e aplicado mal o Direito ao caso aplicável – vício de violação de lei (nº3, 4 e 5 do Despacho 86/95 de 22.06.95 e artº19º, a) e b) do Despacho Conjunto IIDD02 de 29.07.94), e, k) Finalmente, o douto acórdão recorrido interpretou e aplicou mal, em face da matéria de facto assente, os seguintes normativos: artº115º, nº7 e 201º, nº2 da CRP (na redacção em vigor antes da 4ª revisão constitucional), artº35º, nº1, 37º, nº1, 38º, 132º, nº2, c), 31º, 125º, nº2, 4º, 5º, 6º, 6ºA do CPA e 21º da LOSTA, Despacho 86/95 e Despacho Conjunto IIDD02). Não houve contra-alegações. O Digno PGA pronunciou-se no sentido da improcedência do recurso. Colhidos os vistos legais, cabe decidir. II- OS FACTOS O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos: a) Em 18 de Agosto de 1995, o ora recorrente apresentou em conjunto com a Associação Empresarial da Região de Setúbal e …. uma candidatura para a realização de duas acções de formação junto do Centro de Gestão e de Engenharia de Formação do INETI. b) A referida candidatura inseria-se no Concurso para Apoio de Especialização de Licenciados em Áreas Estratégicas de Indústria Nacional – Gestão Industrial, previsto no Despacho 86/95, de 22 de Junho de 1995, do Ministério da Indústria e Energia. c) Antes da apresentação da candidatura o ora recorrente questionou a entidade encarregue de apreciar as propostas - Centro de Gestão e Engenharia do INETI- através da telecópia remetida em 10.07.95, onde se questiona “quais as consequências, para a entidade promotora, de o número de formandos, em determinado momento baixar para um número inferior a dez”. d) A essa telecópia não foi dada qualquer resposta. e) Em 18 de Março de 1996, o ora recorrente é notificado da decisão da comissão de selecção do referido concurso a qual esclarece que pese embora os dois cursos apresentados tenham “sido considerados de interesse e estão em conformidade com o despacho de abertura”, só foi considerado elegível o primeiro curso, “com natureza de acção piloto, dado que se trata de dois cursos iguais com realizações previstas em simultâneo”. f) Finalmente, veio a candidatura apresentada a ser aprovada por despacho de 21.07.96, despacho esse que foi dado a conhecer ao recorrente por ofício de 21.08.96 e de acordo com o qual se fixou o montante global do financiamento aprovado em 43.721.000$00, ficado envolvidos 16 formandos e um número de horas de formação de 20.800 (doc. nº5). g) No seu termo de aceitação, o recorrente deixou contudo registadas as seguintes alterações: a) período de realização de 4.11.96 a 31.12.97 “por haver necessidade de proceder à sua divulgação e à selecção dos formandos, dada a data em que nos foi comunicada a aprovação da acção”; b) número de formandos 16, sendo que, como se pode ler no documento ora em análise “no caso de redução do número de formandos, os adiantamentos serão proporcionalmente reduzidos sem prejuízo de revisão em sede de saldo, ou do pedido de esclarecimentos adicionais” (doc. nº5). h) O recorrente divulgou a acção e seleccionou os formandos em número de dezasseis. i) A acção decorreu entre 26.11.96 e 31.12.97, sendo apresentado o respectivo “dossier” de saldo final em 3.3.98. j) No total apenas 8 formandos completaram a respectiva acção. l) Ao longo do tempo em que a acção decorreu e nos pontos de situação obrigatória, o recorrente sempre mencionou o número de formandos – cfr. doc. fls.8, a fls.286 dos autos “ponto da situação bimestral” mencionado o número de 8 formandos em 24.07.97. m) Nos adiantamentos efectuados, designadamente nos que foram autorizados pelo Coordenador do GDA FP (ordens de pagamento de 27.05.97) - doc. nº9 – e de 13.01.98 – doc. nº10 – não foi feita qualquer redução proporcional ao número de formandos. n) Em 22.07.97, foi a recorrente informada da realização de uma auditoria contabilística-administrativa a efectivar no período de 23.07.97 a 31.07.97, a qual veio a ser efectuada, nos termos constantes do doc. nº12, junto com a petição de recurso e que aqui se dá como integralmente reproduzido. o) Em 17 de Outubro de 1977, o GDAFP notificou a ora recorrente, na sequência da citada auditoria, e ai, ao elencar as situações de incumprimento a justificar ou a regularizar, é omissa quanto ao parâmetro relativo à alteração do número de formandos – doc. nº13. p) Em Julho de 1998 foi levada a efeito nova auditoria pela firma de revisores oficiais de contas …. q) O relatório desta auditoria encontra-se junto de fls.83 a 112, aqui se dando por integralmente reproduzido. r) Em 17.02.99, foi anunciado à ora recorrente a disposição da administração de propor a revogação do financiamento e a subsequente exigência da devolução dos adiantamentos, fundamentando-se na inelegilibilidade da acção, dado que a mesma não teria iniciado com 16 formandos, acabando por decorrer com menos de 10. s) O recorrente informou o GDAFP que iria solicitar um esclarecimento oficial ao Senhor Ministro do Trabalho sobre o exacto alcance jurídico da expressão “início da acção de formação com determinado número de formandos”, o citado gabinete não aguardou a referida consulta e notificou o recorrente, nos termos do artº100º do CPA, do provável sentido da decisão da devolução dos adiantamentos. t) Dão-se por integralmente reproduzidos os documentos juntos com a petição de recurso sob os nº18, 19, 20, 21 e 22, atinentes às três versões de análise do pedido de pagamento de saldo. u) Do confronto de tais versões ressaltam as seguintes alterações: i) na pág. 1 (ponto 2.1) datas da realização) a 2ª e a 3ª versão acrescentam um parágrafo novo; ii) na pág. 2 (ponto 2.2 número de formandos), todas as três versões são diferentes, sendo que a última reforça os argumentos no sentido de considerar a acção não elegível; iii) na pág. 4 e 5 (ponto 3.1 Despesas) a 3ª versão altera substancialmente os valores totais que considera elegíveis e não elegíveis, com base em novos argumentos, que antes não tinha considerado; iv) em sede de conclusões (pág. 7 e 8 das três versões) as divergências são muito significativas: na 1ª versão os auditores entendem “…se se considerar que não existe motivo de inelegibilidade do projecto e exigir a devolução de 27.636.400$00, embora admitam poder considerar-se, em casos de elegibilidade, uma correcção apenas nos montantes adiantados de forma a que o promotor só devolveria os já referidos 6.727.028$00, para na última versão reconsiderar esta última contabilidade e acabar por entender que, embora mantendo a taxativa opinião que o projecto é inelegível, se assim não vier a ser considerado, deve o promotor devolver não os citados 6.277.028$00, mas sim 8.314.053$00; v) a última versão não está assinada por um dos representantes da sociedade (Dr. …, que contudo assinou as anteriores versões). v) Em Julho de 1999, o recorrente solicitou a avocação do processo por parte do Gestor do PEDIP e a instauração de um inquérito à actuação do GDAFP, nos termos constantes do doc. junto com o nº27 e que aqui se dá como reproduzido. x) Tal requerimento foi indeferido em 10.08.99- doc. nº28. z) O recorrente foi informado em 26.07.99 da deliberação da Comissão Coordenadora do FSE (CC/FSE) em reunião de 06.07.1999, do seguinte teor: “Foi deliberado o entendimento a dar ao conceito de início de formação como sendo o dia em que, depois de seleccionados os formandos começam a ser ministradas as aulas teóricas e/ou práticas, confirmado através dos sumários e das listas de presenças dos formandos, sem prejuízo da justificação das faltas dos formandos ausentes.» aa) Em 15.04.99, o GDAFP solicitou ao DAFSE a promoção urgente de uma auditoria por entender que a atitude do recorrente apresentava uma “postura indiciadora de contencioso” e ter empreendido iniciativas que “consideramos de índole dilatória”. bb) Por iniciativa do Gabinete Gestor do PEDIP foi determinada a realização de uma nova auditoria, por despacho de 13.08.99- doc. nº37. cc) O acto final (ora impugnado) remete quanto aos seus fundamentos para a proposta nº59/FV/99, elaborada pelo DGAFP, que por seu turno resume as razões da proposta 04/FEV/99 do Gabinete Gestor do PEDIP, sendo determinantes as seguintes razões: “o recorrente não cumpriu o número mínimo de formandos nem no seu início, nem durante o funcionamento da formação, dado que só nela participaram oito formandos, pelo que de acordo com o nº5 do Despacho nº86/95, o plano de formação é não elegível. Dos oito formandos que frequentaram a formação dois são trabalhadores por conta própria e outros dois são formandos internos da entidade financiada, sem que tal tenha sido previsto ou comunicado no início da formação, não cumprindo o perfil estabelecido. O CIDEC não cumpriu o estabelecido no nº3 do Despacho nº85/95 que define ser de três meses o período mínimo dos estágios, na medida em que cada formando frequentou apenas 40 horas a título de estágio (o que corresponde a uma semana de estágio), pelo que não se cumprem os objectivos definidos a esse nível, em consequência do que as horas correspondentes ao estágio são consideradas não elegíveis. Funcionando a primeira situação descrita como fundamento de não elegibilidade especialmente prevista pelo diploma legal que regulamenta o concurso, acresce que as duas últimas situações acabadas de referir podem subsumir-se às causas de revogação previstas nas alíneas a) e b) do artº19º do DC IIDD02 de 29.07.94, respectivamente, por não terem sido atingidos os objectivos previstos para o plano de formação e por ter sido posto em causa quer o mérito da formação, quer a sua razoabilidade financeira.” III- O DIREITO Quanto à pretendida inconstitucionalidade do Despacho conjunto IIDD02 de 29.07.94 e do Despacho 86/95, de 22.06.95, por violação do artº115º, nº7 da CRP (actual artº112º, nº8) e consequente nulidade das normas que fundamentaram o acto recorrido: Alega o recorrente que, contrariamente ao decidido no acórdão sob recurso, os supra referidos Despachos, em que se fundamenta o acto administrativo aqui contenciosamente impugnado, são inconstitucionais, por violarem o artº115º, nº7 da CRP na redacção então em vigor (actual artº112, nº8). O Despacho conjunto IIDD02 de 29.07.94 foi aprovado nos termos do artº35º do Dec. Regulamentar 15/94, publicado no DR II Série, de 29.07.94, nº174, pg. 7639 e visou regulamentar os apoios a conceder no âmbito da vertente do FSE do Programa PEDIP II, criado pelo DL 177/94, de 27.06. Com efeito, o referido artº35º do Dec. Reg. 15/94 dispunha que «a regulamentação específica dos subprogramas sectoriais referidos no nº3 do artº2º é aprovada por despacho conjunto do Ministro do Emprego e da Segurança Social e do membro Governo competente em razão da matéria.». Por sua vez, o Despacho 86/95, de 22.06.95, publicado no DR II Série nº142, de 22.06.95 contém o Regulamento do Concurso para a realização de acções de especialização na área da gestão industrial, a que o recorrente se apresentou. Portanto, e como bem refere o acórdão recorrido e o recorrente até concorda, ambos os referidos Despachos têm natureza regulamentar. Ora, o artº115º, nº7 da CRP, versão de 1989, então em vigor, que corresponde ao actual artº 112º, nº8, dispunha que «os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão» Contrariamente ao acórdão recorrido, o recorrente entende que os referidos regulamentos não cumprem este preceito constitucional. Mas não tem razão. Como claramente se demonstra naquele acórdão, qualquer dos referidos Despachos, que são regulamentos complementares ou de execução, indica expressamente o enquadramento legal em que se insere e ao abrigo do qual foi emitido. Assim, no Despacho conjunto IIDD02, tal referência é feita no respectivo preâmbulo e no artº1º, que ali se transcrevem (e onde se vê, que foi emitido ao abrigo artº35º do Dec. Regulamentar nº15/94, ou seja, para regulamentação específica dos subprogramas sectoriais referidos no nº3 do artº2º deste diploma, no âmbito do PEDIP II, criado pelo DL 177/94, de 27.06 nos termos da decisão 94/170/CE da Comissão, de 25.02, e, portanto, para execução destes diplomas, tendo por objecto os apoios a conceder no âmbito da vertente do Fundo Social Europeu (FSE) do programa Estratégico de Dinamização e Modernização da Indústria Portuguesa-PEDIPII, criado pelo DL 177/94, de 27.06) e no Despacho 86/95, tal referência é feita no próprio despacho e no nº1 do Regulamento (onde se vê que o mesmo visa dar execução Programa Estratégico de Dinamização e Modernização da Indústria Portuguesa- PEDIP II, criado pelo DL 177/94, de 21.06, inserindo-se no âmbito da Medida 5.3- Dinamização de Acções de Qualificação dos Recursos Humanos do PEDIP II). Tais referências satisfazem a exigência prevista no citado preceito constitucional, nem o recorrente demonstra, aliás, que tal não aconteça, limitando-se a insistir que dos referidos diplomas não consta a norma habilitante, sem, no entanto, esclarecer porque entende que os referidos diplomas não satisfazem essa menção. Portanto, não ocorre a apontada inconstitucionalidade. Quanto à ilegalidade dos referidos Despachos: Neste campo, o recorrente alegou que os referidos diplomas estavam em contradição com o Decreto Regulamentar nº 15/94, na medida em que alargam as causas de rescisão dos contratos de formação profissional previstas neste Decreto. E porque se trata de regulamentos de grau inferior que devem respeitar os regulamentos de grau superior, sob pena de violação do princípio da legalidade, aqueles Despachos seriam ilegais. Efectivamente, nos referidos Despachos são alargadas as causas de rescisão (cf. artº19º do Despacho conjunto IIDD02) e até aditados mais fundamentos de rescisão aos previstos naquele Decreto Regulamentar (nº5 do Despacho nº86/95), como aliás se reconhece e demonstra no acórdão recorrido. No entanto, e tal como se refere naquele acórdão, «nem o DL 177/94, de 26.06, nem o Dec. Reg. 15/94, de 06.07 (…), contêm qualquer regra proibitiva, quer da densificação dos critérios ou condições de rescisão, quer da possibilidade de uma subsequente autovinculação.(…) Perante a inexistência de uma norma proibitiva, nada obsta a que um regulamento adite novas condições legais, quer de acesso, quer de rescisão dos contratos, desde que estas se possam subsumir ou incluir no sentido permitido pelo “bloco de legalidade” hierarquicamente superior. Não existe, assim, qualquer contradição se as novas condições ou requisitos de rescisão se contiverem dentro dos parâmetros gerais definidos nas normas hierarquicamente superiores.» Ora, como de seguida o acórdão recorrido demonstra, não existe uma causa de rescisão do contrato prevista no artº 19º do Despacho conjunto, designadamente as que estão aqui em causa («a não consecução de nenhum dos objectivos previstos no pedido de financiamento, nomeadamente por desistência da realização das acções» - alínea a) e «as alterações aos elementos determinantes da decisão de aprovação não comunicados ou não aceites pelas entidades gestoras, tais como a redução significativa da carga horária ou do número de formandos que ponham em causa o mérito da acção ou a sua razoabilidade financeira»- alínea b)), que não sejam meras concretizações ou repetições do regime já previsto nas alíneas a) e b) do artº 33º do Dec. Reg. 15/94, pelo que não ocorre também a apontada ilegalidade. O mesmo acontece quanto ao Despacho nº 86/95. Com efeito, o Dec. Reg.15/94 já previa na citada alínea b) do seu artº33º, como causa de rescisão, a redução do número de formandos que colocasse em causa o mérito e razoabilidade financeira do projecto, pelo que o estabelecimento no nº5 do referido Despacho, de um número mínimo de formandos, para efeitos de elegibilidade da acção, mais não é, como se diz no acórdão recorrido, que a concretização daquela regra geral sobre o mérito da acção de formação e a sua razoabilidade financeira. Improcede, pois, também nesta parte a pretensão da recorrente. Quanto à invocada inconstitucionalidade do diploma criador do Gabinete de Dinamização e Acompanhamento de Formação Profissional (GDAFP), por violação do artº201, nº2 da CRP/89 (actual artº198º, n2), ou, pelo menos, ilegalidade do diploma que o criou, por não existir habilitação legal válida para a sua criação e definição de atribuições e consequente incompetência para o GDAFP intervir no processo: O acórdão recorrido apreciou estes vícios, concluindo pela sua não verificação. Vejamos: O GDAFP foi criado por Despacho do Ministro da Economia nº2719/97 (2ª Série), de 27.06.97, invocando-se nele o DL 177/94, de 27.06 e a Resolução de Conselho de Ministros nº64/97, de 21.04. Pretende o recorrente que o GDAFP devia ter sido criado por Decreto-lei e não por Despacho, sob pena de ofender o nº2 do artº201º da CRP, versão de 1989. Mas, de novo, não lhe assiste razão. Dispunha o nº2 do artº201º da CRP/versão de 1989, que corresponde ao actual nº2 do artº 198º, «É da exclusiva competência legislativa do Governo a matéria respeitante à sua própria organização e funcionamento.» Concordando-se, de novo, com o acórdão recorrido no que respeita à apontada inconstitucionalidade, entendemos que se não verifica «porquanto este artigo se limita a atribuir competência legislativa exclusiva ao Governo no tocante à sua organização e funcionamento. Este artigo só é violado quando a competência legislativa do governo foi exercida por outra entidade, ou quando o próprio Governo use o poder regulamentar em matéria reservada à lei. No caso em apreço a criação do GDAFP não foi feita através de um acto legislativo, nem existia reserva de lei em sentido material para tal assunto, pelo que não procede a invocada inconstitucionalidade.» O recorrente, porém, parece pretender que a criação do GDAFP se inclui ainda nessa reserva legislativa do Governo em matéria da sua própria organização que abrange as chamadas “leis orgânicas” dos Ministérios, com as suas eventuais alterações ou aditamentos, por se tratar, segundo alega, de um novo serviço da Administração Pública, no âmbito do Ministério da Economia, pelo que não poderia ser criado por Despacho do Ministro da Economia. Mas não é assim. A Lei Orgânica do Ministério da Economia e a Lei Orgânica do Governo, à data em vigor, não previam, nem tinham de prever a criação do GDAFP. Não está aqui em causa a alteração de qualquer lei orgânica de qualquer Ministério, ou a criação de qualquer serviço novo da Administração Pública, mas tão só a criação de um mero Gabinete de Dinamização e Acompanhamento da Formação Profissional no âmbito do PEDIP II, destinado a integrar uma estrutura já existente, a estrutura do GESTOR PEDIP II (como o próprio recorrente, aliás, acaba por reconhecer na sua alegação), tendo-se transferido para o referido Gabinete algumas das atribuições e competências da referida estrutura. Com efeito, a estrutura do GESTOR PEDIP II já estava expressamente prevista no DL 177/94, de 27.06 (cf. seu artº6º) e, posteriormente, foi autorizado, pela RCM nº 64/97, de 21.04, o aumento do número de técnicos que a integram, o que veio a ser feito pelo referido Despacho nº2719/97 do Ministro da Economia, de 27.06.1997, que criou o GDAFP, ao abrigo destes diplomas que, expressamente, invocou. E, assim sendo, não se vislumbra a apontada inconstitucionalidade, ou qualquer ilegalidade no referido Despacho. E também não se verifica a invocada incompetência do GDAFP para o acompanhamento, controlo e fiscalização do programa PEDIP II, quanto à componente do Fundo Social Europeu (FSE), aqui em causa, como alega o recorrente, porque sendo tais funções da competência do GESTOR do PEDIP II, como, aliás, o recorrente expressamente reconhece e decorre do artº18º, b) do DL 177/94 e da referida RCM nº 64/97 e integrando o GDAFP essa estrutura, como se referiu, com poderes nas referidas matérias, para o exercício das quais, aliás, o GDAFP foi criado, não se pode seriamente questionar a sua competência nestas matérias. Quanto à violação dos princípios da legalidade, do direito à informação, dos princípios da boa fé e da confiança, da justiça e da proporcionalidade: A invocação da violação do princípio da legalidade previsto no artº3º do CPA e artº266 da CRP, assenta, essencialmente, numa pretensa alteração de documentos constantes do processo administrativo, traduzida em três versões diferentes do relatório apresentado por uma firma de revisores oficiais de contas, falsificação que teria sido efectuada pela Administração, o que, segundo o recorrente, constituiria crime de falsificação de documentos previsto no artº256, nº1, a) do C. Penal, determinante da nulidade do acto administrativo aqui contenciosamente impugnado (artº133º, nº2, a) do CPA). O acórdão recorrido considerou que «A existência de três versões de um relatório feito por uma firma de revisores de conta não indicia a prática de qualquer crime de falsificação. A Administração pode ficar insatisfeita com alguns aspectos do relatório e querer que o mesmo seja mais completo, ou mais esclarecedor. Tem, de resto, o dever de agir com zelo e diligência na apreciação de um relatório fiscalizador, sendo, portanto, legítimo o pedido de relatórios explicativos. Por outro lado, o conteúdo do relatório, quanto aos factos que dá como assentes, não é posto em causa. Se cada uma das três versões do relatório é verdadeira, na representação que faz da realidade da situação fiscalizada, não tem qualquer sentido a invocação de um crime de falsidade de um documento “ verdadeiro”… O facto de existirem três versões do relatório com a mesma data e, num deles, faltar uma assinatura (e aqui está indiciado o erro) não implica a existência de um crime de falsificação de documentos. A data e a falta de uma assinatura numa das versões do relatório, neste caso, não foram juridicamente relevantes para as finalidades típicas e o uso de tais documentos, pelo que, nessa medida, não é sequer indiciado o preenchimento da “tipicidade” de tal crime (cfr. artº256, nº1, al.b) do Cod. Penal).» O recorrente discorda, já que, a seu ver, os factos dados como assentes, relativos à sucessiva alteração de documentos e à aceitação como válido de um documento que não vem assinado por um dos seus autores, podem configurar o crime de falsificação de documentos previsto na alínea a) do nº1 do artº 256º do C. Penal (e não na alínea b) do mesmo preceito). Vejamos: Nos termos do citado artº 133º, nº2, a) do CPA, são actos nulos «os actos cujo objecto seja impossível, ininteligível ou constitua crime.» Por sua vez, nos termos do artº256º do C. Penal, comete o crime de falsificação de documentos, «quem, com intenção de causar prejuízo a outra pessoa ou ao Estado, ou de obter para si ou para outra pessoa benefício ilegítimo: a) Fabricar documento falso, falsificar ou alterar documento ou abusar da assinatura de outra pessoa para elaborar documento falso. b) Fizer constar falsamente de documento facto juridicamente relevante; ou c) Usar documento a que se referem as alíneas anteriores, fabricado ou falsificado por outra pessoa. » Ora, contrariamente ao que diz o recorrente, dos factos levados ao probatório supra não resultam provados os elementos típicos deste crime, designadamente não se provaram factos que permitam concluir pela verificação do elemento subjectivo, ou seja, da intenção de causar prejuízo a outra pessoa ou ao Estado ou de obter para si ou para outra pessoa benefício ilegítimo. Na verdade, estamos perante um crime doloso, em qualquer das vertentes referidas nas alíneas do citado artº256, pelo que não se demonstrando a existência de dolo, não se prova a existência do crime. E ao recorrente incumbia o ónus dessa prova (artº342º, nº1 do CC) O que, desde logo, conduz à improcedência da invocada nulidade, sem necessidade de mais considerações. Quanto à violação do princípio do respeito dos direitos e interesses legalmente protegidos e do direito à informação previsto nos artº61º do CPA e artº268, nº1 da CRP, por ter sido recusada ao recorrente a consulta de documentos no momento em que foi requerida, só lhe sendo permitida mais tarde, entendeu-se no acórdão recorrido, que não se verifica, pois «o facto de o recorrente só ter tido acesso aos documentos mais tarde do que entendia ser correcto, não configura só por si qualquer irregularidade que se projecte sobre a validade do acto, uma vez que teve tal conhecimento a tempo de o poder impugnar contenciosamente». O recorrente discorda, porque segundo refere, é irrelevante o facto de as informações inicialmente denegadas se destinarem ou não, visível ou provavelmente, ao uso dos meios administrativos ou contenciosos de reacção, pois sendo o direito à informação um direito de natureza análoga aos direitos liberdades e garantias, partilhando assim do mesmo regime, exclui qualquer “direito ao segredo”, por parte da Administração, excepto quando esse segredo reveste o carácter de dever funcional legalmente previsto. Sem necessidade de apreciar aqui se foi ou não violado o direito à informação, sendo certo que esse direito não é absoluto, tendo, portanto, limites previstos na lei, a verdade é que, tal como se refere no acórdão recorrido, a recusa da pretendida informação não afectou a validade do acto aqui contenciosamente impugnado, porque se situa a juzante dele, pelo que não pode tal acto ser anulado com esse fundamento, ainda que se verificasse. E o presente recurso contencioso visa precisamente e tão só a anulação daquele acto. Por outro lado, também não prejudicou a defesa do recorrente, já que os documentos por ele pretendidos, foram-lhe facultados a tempo de a deduzir. Assim, não merece censura o decidido. O recorrente assenta a violação do princípio da boa-fé e da protecção da confiança previsto no artº6º-A do CPA, no facto de a Administração, não obstante solicitada pelo recorrente, nunca se ter pronunciado, durante o desenrolar da acção, sobre uma questão que veio a ser decisiva: a diminuição do número de formandos, o que implicaria a sua aceitação e, por outro lado, não ter dado qualquer relevância ao parecer, solicitado pelo recorrente à Comissão Coordenadora do FSE, sobre o que deveria entender-se por “ início da formação” e notificado à recorrida. O acórdão recorrido entendeu e bem, que nem uma, nem outra das referidas atitudes da administração afectam o princípio da boa-fé e da tutela da confiança. No que respeita ao silêncio da administração, entendeu, em síntese, que não configura um deferimento tácito quanto ao número de formandos, como pretende o recorrente, pois não está em causa a emissão de actos administrativos, e o facto de a Administração só a partir de determinada altura ter salientado que a acção decorria com 8 formandos, não quer dizer que tenha mudado de ideias, nem que alguma vez tenha considerado aquela condição irrelevante. E, na verdade, a lei não atribui aqui ao silêncio da administração qualquer sentido, pelo que, como se refere no acórdão, esse silêncio não pode configurar aceitação e, portanto, validar uma situação ilegal como aquela em que se encontrava o recorrente, já que o número mínimo de formandos inscritos e participantes na acção de formação profissional por si levada a cabo não foi atingido. Com efeito o número mínimo exigido era de 10 e o número de formandos da acção nunca foi superior a 8, como se provou. No que respeita ao facto de a Administração não ter ponderado o parecer da Comissão Coordenadora do FSE, sobre o que deveria entender-se por “início de formação”, não está efectivamente demonstrado nos autos, como se refere no acórdão recorrido. O referido parecer é do seguinte teor: «Foi deliberado o entendimento a dar ao conceito de início de formação como sendo o dia em que, depois de seleccionados os formandos, começam a ser ministradas as aulas teóricas e práticas, confirmado através de sumários e das listas de presenças dos formandos, sem prejuízo das faltas dos formandos ausentes” (doc. nº29 junto com a p.i.). Ora, na verdade, o recorrente não demonstra que, seguindo o referido parecer, a decisão da Administração teria sido diferente, ou seja, não demonstra que com o referido critério satisfazia o ponto 5 do Programa do Concurso quanto ao número de formandos, como, aliás, se verá adiante a propósito da invocada violação daquele preceito. Acresce que aquele parecer não era o único, pois foi junto aos autos outro parecer, emitido também a solicitação do recorrente sobre a mesma questão, este do DAFSE, onde se concluiu que «Face ao requerido pelo CIDEC e dado que a acção se iniciou e funcionou apenas com 8 formandos, não estão verificados os requisitos cumulativos de elegibilidade exigidos pelo nº5 do Despacho nº86/95, de 2/6, pelo que a acção não é elegível.» Ora a Administração viola a boa-fé quando falta à confiança que despertou num particular ao actuar em desconformidade com aquilo que fazia antever o seu comportamento anterior. Um dos corolários do princípio da boa-fé consiste, pois, no princípio da tutela da confiança. A violação do princípio da confiança supõe que um destinatário normal, medianamente avisado e cuidadoso, face a determinada conduta da Administração, possa razoavelmente concluir que esta se auto-vinculou ao proferir determinada decisão. Para que se possa, validamente, invocar a violação de tal princípio não basta alicerçá-lo em mera convicção psicológica, antes se impõe a enunciação de sinais externos suficientemente concludentes para um destinatário normal onde se possa razoavelmente ancorar a invocada confiança.(Vide Jesus Gonzalez Perez. “ Comentários à la ley de procedimiento administrativo”pgs. 982 e 983) Ora, a referida actuação da Administração, não era de molde a criar no recorrente uma fundada expectativa de que a acção, no que respeita ao número de formandos, era elegível, pelas razões já atrás referidas. Não se mostram, pois, violados os invocados princípios. No que respeita aos princípios da justiça e da proporcionalidade previsto nos artº5º e 6º do CPA, entendeu o acórdão recorrido que os fundamentos invocados para revogar a decisão de financiamento não são compatíveis com uma revogação apenas parcial do financiamento do projecto, como pretendia o recorrente. E isto porque a acção decorreu com um número de formandos inferior ao mínimo permitido, o que inviabilizava a elegibilidade da acção de formação e não apenas parte dos seus custos e implicava, consequentemente, a revogação da totalidade do financiamento. O recorrente insiste que a decisão de devolução, na íntegra, do montante financiado impõe um sacrifício desnecessário e injusto ao particular e que o quadro regulamentar permitia a eventual redução do financiamento, verificados os requisitos do artº34º do Dec. Reg. 15/94, o que seria uma decisão adequada e proporcional. É verdade que o citado preceito permite, em certas situações ali previstas, a redução do financiamento, mas o recorrente não demonstra, nem sequer refere em qual das suas alíneas se enquadra a sua situação, limitando-se a invocar aquele preceito. E a situação verificada, não é ali enquadrável, desde logo, porque sendo o respeito pelo número mínimo de formandos uma condição de elegibilidade da acção e não apenas de determinados custos, como se referiu, a não verificação desse requisito não permite que a acção seja elegível e, portanto, financiada. E não havendo lugar ao financiamento, os adiantamentos recebidos a esse título, não podem deixar de ser devolvidos, por não serem devidos. Com o que, se não vê, qualquer violação dos princípios citados, antes tal devolução constitui uma sanção pela violação da referida regra do concurso. Quanto ao vício de desvio de poder: Segundo o recorrente, o fim legal real prosseguido pela Administração foi o de encontrar fundamentos, de facto e de direito, para determinar a rescisão do contrato de financiamento, afastando, deliberadamente, qualquer outro enquadramento jurídico que pudesse ser, eventualmente, mais favorável ao recorrente, em vez de prosseguir o interesse público definido por lei, apurando se havia ou não fundamento para aquela rescisão e consequente devolução dos montantes pagos. Como se refere no acórdão sob recurso, a fundamentação do acto aqui contenciosamente impugnado é elucidativa, quanto ao fim visado pela Administração com a prática do mesmo e que foi o de rescindir os contratos de financiamento que não satisfizessem as exigências legais, como no caso. Com efeito, ali se refere como apurado, a existência de um número de formandos inferior ao mínimo, o caso de 4 desses formandos não caberem no tipo de destinatários da acção e o facto da duração do estágio ser inferior à duração exigida, tudo violações às normas regulamentares, ali também invocadas. O facto de terem existido três versões diferentes do relatório de auditoria e da Administração ter dado relevo aquela que era mais desfavorável ao recorrente, não significa, só por si, que o fez deliberadamente para prejudicar o recorrente, tanto mais que está devidamente fundamentada essa opção, face aos requisitos legais. Naturalmente que, não satisfazendo o dito contrato os requisitos exigidos pelas normas regulamentares que o regem e, em consequência disso, ter sido ordenada a devolução das verbas recebidas, por inelegibilidade da acção de formação, como previsto naquelas normas, acarreta prejuízos para o recorrente, que se vê obrigado a repor aquilo que recebera como ajuda à sua actividade. Mas se tal aconteceu não foi por causa da posterior fiscalização efectuada pela administração à actividade do recorrente que, evidentemente, visa averiguar se a referida actividade foi exercida em conformidade com as exigências legais, podendo a Administração solicitar os elementos e esclarecimentos que para o efeito entenda necessários, mas sim porque o recorrente não observou, antes dessa fiscalização, os requisitos legais a que tal actividade estava sujeita, como se provou. Portanto, sib imputat… Não resultando da matéria provada que a Administração tenha extravasado o fim legal para que lhe foi conferido o poder exercido e incumbindo o ónus dessa prova ao recorrente (artº 342, nº 1 do CC), não pode proceder o vício de desvio de poder invocado. Pelo que, também aqui nenhum reparo merece a decisão recorrida. Quanto ao vício de violação de lei: O acórdão recorrido julgou improcedentes a invocada violação dos nº 5, 4 e 3 do Despacho 86/95, respectivamente quanto à decisão de inelegibilidade da acção, face ao reduzido número de formandos, quanto à falta de perfil de alguns dos formandos (empresários e trabalhadores da empresa) e quanto ao desrespeito do período de duração do estágio.(nº3) O recorrente discorda do entendimento expresso no acórdão quanto às referidas questões. No que respeita ao número de formandos, dispõe o nº5 do Despacho nº86/95 que «Só serão elegíveis acções de formação com um número mínimo de 15 formandos no seu início, não podendo funcionar com menos de 10 formandos.» Quanto à expressão “início de formação”, cuja interpretação, dada pela Administração, o recorrente continua a questionar, o acórdão recorrido considerou e bem, que não contraria a interpretação que dessa expressão foi feita pelo parecer da Comissão Coordenadora do FSE, solicitado pelo próprio recorrente e que, contrariamente ao que este alega, não coincide afinal com a interpretação que ele defende. Como efeito, no referido parecer interpretou-se o referido conceito «como sendo o dia em que, depois de seleccionados os formandos, começam a ser ministradas as aulas teóricas e/ou práticas, confirmado através dos sumários e das listas de presença dos formandos, sem prejuízo das faltas dos formandos ausentes» e não, como pretende a recorrente, que a expressão “início de formação” se reporta, ao número de inscritos, mesmo que não tenham comparecido a nenhuma aula. O recorrente, neste recurso jurisdicional, limita-se a dizer que a divergência entre o parecer e a sua interpretação do conceito não é assim tão evidente, porque tanto uma como a outra têm em consideração a possibilidade de proceder a justificação de faltas, o que justificará que o “início de formação” se reporte ao número de inscritos. Ou seja, a divergência do recorrente não reside, afinal, na interpretação do conceito “início da formação”, que todos parecem reconhecer ser o do primeiro dia de aulas, mas sim no facto de pretender que se considere, para efeitos de elegibilidade da acção, o número de formandos que se encontravam inscritos aquando do início da acção e não os que, no dia do início e durante a acção, comprovadamente, frequentaram as aulas. Ora, é evidente que, sendo o número de formandos no início e no desenvolvimento da acção, um dos requisitos para a sua elegibilidade, não bastará que estejam inscritos 16 formandos à data do “início da formação”, ou seja, no primeiro dia de aulas, para que esse requisito se tenha por verificado face ao citado normativo. Antes haverá que comprovar, através das listas de presenças nas aulas ministradas desde esse primeiro dia que, pelo menos 15 formandos estiveram presentes na primeira aula e que pelo menos 10 formandos, frequentaram a acção desde esse primeiro dia. E assim sendo, nenhuma interpretação do referido preceito poderá considerar que uma acção se realizou com os 16 formandos inicialmente inscritos e, portanto, que foi cumprido o supra citado normativo, se posteriormente se vem a verificar, através das listas de presenças nas aulas, que a mesma foi apenas frequentada por 8 formandos desde o primeiro dia de aulas, como aconteceu no presente caso, segundo consta da fundamentação do acto contenciosamente impugnado (cf. Propostas nº59/FV/02 e 04/FV/02 e respectivos anexos), que o recorrente, aliás, não contesta nesse ponto. Ora, o não cumprimento do requisito do nº5 do Dec. Reg. 86/95, é fundamento de inelegibilidade da acção de formação aqui em causa, como se decidiu. No que respeita ao perfil dos formandos, também não se verifica qualquer violação das normas regulamentares aplicáveis, designadamente do nº4 do citado Dec. Reg.nº86/95. Dispunha o nº4 do Dec. Reg. 86/95 que «os destinatários desta acção de formação terão de ser licenciados, com pelo menos dois anos de experiência profissional, que sejam quadros de empresas, bem como de infra-estruturas tecnológicas ou entidades que prestem serviço à indústria, apoiáveis no âmbito do PEDIP II, com vista à sua especialização na área de gestão industrial.» Discorda o recorrente que a Administração não tenha aceite como destinatários da acção dois empresários e ainda dois seus trabalhadores. É manifesto, como se diz no acórdão recorrido, que os destinatários deste tipo de acções são os trabalhadores por conta de outrem, ainda que sejam “quadros da empresa”, mas não os empresários, já que as acções que visam a “formação profissional” estão incluídas na “Medida 5.3- Dinamização de Acções de Qualificação dos Recursos Humanos”, portanto, não se destinam a trabalhadores independentes. Por outro lado, também se acolhe o entendimento expresso no acórdão recorrido de que não devem ser considerados destinatários elegíveis os próprios trabalhadores da empresa formadora, sob pena de haver confusão entre a empresa que presta o apoio e a empresa onde trabalham os formandos, que mais não seja por razões de transparência. Os trabalhadores têm de se externos ao promotor. Portanto, não se vê, nem o recorrente logrou demonstrar, que a interpretação do citado normativo feita pela Administração e sufragada pelo acórdão recorrido, padeça de qualquer erro e, portanto, que se tenha violado qualquer norma regulamentar aplicável, designadamente o citado nº4 do Dec. Reg. 86/95. Quanto à duração do estágio, invoca o recorrente violação do nº3 do citado Dec. Regulamentar. Dispõe este preceito que «As acções de formação a promover deverão ter um perfil e curricula claramente orientados para as necessidades das empresas portuguesas, ter uma duração mínima de 9 meses e máxima de 18 meses, podendo incluir um estágio nas empresas e discussão do respectivo relatório, com duração mínima de 3 meses e máxima de 6 meses». A duração mínima do estágio era, portanto, de três meses. Ora, o estágio aqui em causa teve a duração de cerca de dois meses, tendo decorrido mais precisamente de 03.11.97 a 31.12.97, como se provou e o próprio recorrente reconhece nas alegações do presente recurso jurisdicional, portanto, claramente, não durou o tempo mínimo exigido. Face ao referido diploma é irrelevante o número de horas que durou o estágio, pois não foi esse o critério legal elegido. No entanto, resulta da fundamentação do acto, que o número de horas de estágio, por formando, permitiria verificar se foi ou não cumprida a carga horária prevista em sede de candidatura e o tempo de duração de cada estágio e como vem referido na alínea c) da Proposta 59/FV/99, que fundamentou o acto aqui contenciosamente recorrido e não se mostra contrariado pela prova produzida nos autos, «cada formando frequentou apenas 40h a título de estágio (o que corresponde a uma semana de estágio), pelo que não se cumprem os objectivos definidos a este nível, em consequência de que as horas correspondentes ao estágio são consideradas não elegíveis.». Assim, quem violou o citado preceito foi o recorrente e não a Administração. Por isso, também aqui se confirma o decidido. Quanto à violação do artº19º do Despacho IIDD02: Dispõe este preceito que: «Relativamente às acções previstas no artº5º, para além dos fundamentos constantes do DL 177/94, de 27.06, que criou o PEDIP II, bem como da regulamentação específica do sistema de incentivos e regimes de apoio, poderão constituir causas de rescisão do contrato, no que respeita à formação profissional: a) A não consecução de objectivos substantivos ou de todos os objectivos previstos no pedido de licenciamento. b) A aplicação e a implementação de alterações aos elementos determinantes da decisão de aprovação não comunicadas ou não aceites pelo INETI, tais como, a redução significativa da duração, do número de formandos e dos conteúdos programados, que ponham em causa o mérito das acções ou a sustentabilidade financeira.» Segundo o recorrente, as ilegalidades atrás apreciadas, não constituem fundamento suficiente para a rescisão do contrato de financiamento, porque nenhuma delas se insere no âmbito do citado preceito, já que não põem em causa a consecução dos objectivos substantivos previstos com a acção de formação, o que teria de ser demonstrado pela Administração. Mas, contrariamente ao que alega o recorrente, está suficientemente demonstrado nos autos, face à matéria apurada, que existe fundamento legal para a revogação do contrato de financiamento, não só face à já referida inelegibilidade da acção, por não se ter iniciado e desenvolvido com o número mínimo de formandos exigidos por lei, o que constitui, só por si, fundamento de rescisão nos termos do nº5 do Regulamento do Concurso aprovado pelo Dec. Reg. 86/95, mas também face ao incumprimento do perfil dos formandos e do período mínimo de duração do estágio, com desrespeito dos nº3 e 4 do referido diploma, incumprimento que, como se demonstra nas Propostas e respectivos Anexos que fundamentaram o acto, referidas em na alínea c c) do probatório, acabou por pôr em causa os objectivos previstos para o plano de formação, o mérito desta e a sua razoabilidade financeira, constituindo, por isso, causas de revogação do contrato, enquadráveis nas citadas alíneas a) e b) do artº19º do Despacho IIDD02, respectivamente. Com efeito, é essa a conclusão a retirar face aos quantitativos ali apurados quanto à execução física e financeira da acção em causa e aos previstos, analisados mais detalhadamente na Proposta 04/FV/99 e anexos e depois sintetizados na Proposta nº 59/FV/99, do seguinte modo: «- Taxa de execução física apurada em sede de saldo final: nº de formandos = 25% (considerando os 4 formandos elegíveis) Volume de formação = 48% - Taxa de execução financeira apurada em sede de saldo: Hipótese 1 = 67% (Considerando o total das despesas realizadas pelo CIDEC no montante de 34.202.884$00) Hipótese 2 = 47% (considerando despesas não elegíveis no montante de 10.124.337$00, designadamente compensação à entidade patronal relativamente a profissões liberais, sendo o valor do saldo final de 24.078.626$00). Significaria portanto que o custo da formação por formando na primeira hipótese seria de 8.550.721$00 e na segunda hipótese de 6.019..626$00, em contraponto com o montante inicialmente previsto, se fossem cumpridos os objectivos fixados de 3.195.406$00.» Ora, o recorrente nada prova que contrarie estes dados, que mostram que os objectivos visados com a dita acção não foram atingidos, nas referidas vertentes. De qualquer modo, refira-se que o recorrente só põe aqui em causa que a violação dos nº3 e 4 do Dec. Reg. 86/95 justifique a rescisão do contrato, nos termos previstos no artº19º do Despacho IIDD02, sendo certo que o acto contenciosamente impugnado se baseia ainda noutra causa de rescisão, a referida inelegibilidade da acção, por violação do nº5 do citado diploma que, já vimos, se verifica e que só por si é causa de rescisão, pelo que sempre seria de manter o acto com este fundamento. Quanto ao vício de fundamentação: Segundo o recorrente a motivação do acto não se mostra concretamente esclarecida, pretendendo que a alegada falta de razoabilidade financeira do projecto ou a alegada não consecução dos objectivos, teriam permitido uma redução do financiamento e que tal possibilidade não foi devidamente ponderada, pelo que considera que a fundamentação é claramente insuficiente. Mas não tem, mais uma vez, razão. Como resulta já do anteriormente exposto aquando da apreciação dos anteriores vícios e melhor se verifica através da leitura das Propostas nº59/FV/99 e nº 04/FV/99 e anexos, que integram a fundamentação do acto (cf. alínea cc) do probatório), ali se esclarecem cabalmente as razões da decisão de revogação do financiamento, que o recorrente entendeu perfeitamente, como, de resto, também o demonstra a própria petição de recurso contencioso. Mas para que não hajam dúvidas, volta a transcrever-se aqui, agora na íntegra, o ponto 1 da Proposta nº59/FV/99, onde se sintetizam as razões da ordenada rescisão do contrato de financiamento e que já foram transcritas, em parte, no acórdão sob recurso, remetendo, quanto à restante fundamentação do acto, para o documento que integra essa Proposta e para o seu Anexo I, que é formado pela Proposta nº04/FV/99, que se encontram juntos aos autos e fls. 64 a 75 e que pela sua extensão, nos dispensamos de transcrever, mas que aqui se dão por integralmente reproduzidos. No nº1 da Proposta 59/FV/99 refere-se o seguinte: « 1. A presente proposta reporta-se à análise do saldo final constante da Proposta 04/FV/99 em Anexo I, nos termos da qual se propõe a revogação da decisão de financiamento do projecto e consequente restituição pelo promotor no montante de 27.636.400$00. Os motivos que fundamentaram a supressão do financiamento encontram-se detalhadamente descritos naquele Anexo I, sublinhando-se as suas conclusões, que determinando a não elegibilidade do financiamento atribuído ao plano de formação, se sintetizam como segue: a) Despacho nº86/95 de 22.06, através do qual foi publicado o Regulamento do Concurso para Apoio a Acções de Especialização de Licenciados em áreas Estratégicas para a Indústria Nacional”, cuja redacção foi alterada pelo Despacho nº12.698/97 de 13.12, estabelece expressamente as condições de acesso e de funcionamento dessa formação, não prevendo qualquer tipo de excepção relativamente ao número de formandos exigíveis no início e durante o funcionamento da acção. Caso não fossem cumpridas estas condições, os planos de formação seriam considerados não elegíveis” O CIDEC não cumpriu o número mínimo de formandos, nem no seu início, nem durante o funcionamento da formação, dado que nela só participaram oito formandos, pelo que de acordo com o nº5 do Despacho nº86/95, o plano de formação é não elegível. b) O nº4 do Despacho nº86/95 que refere que “o() destinatários desta acção (…) terão de ser (…) quadros de empresas, bem como de infra-estruturas tecnológicas ou entidades que prestem serviços de apoio à indústria apoiáveis pelo PEDIPII (…)”. Ora, dos oito formandos que frequentaram a formação, dois são trabalhadores por conta própria e outros dois são formandos internos da entidade financiada, sem que tal tenha sido previsto ou comunicado no início da formação, não cumprindo, portanto, o perfil estabelecido. No total apenas 4 formandos seriam elegíveis. O CIDEC não cumpriu o estabelecido no nº3 do Despacho nº85/95 que define ser de três meses o período de duração mínimo dos estágios, na medida em que cada formando frequentou apenas 40 horas a título de estágio (o que corresponde a uma semana de estágio), pelo que não se cumprem os objectivos definidos a este nível, em consequência do que as horas correspondentes ao estágio são consideradas não elegíveis. Nos termos expostos, resulta que a não elegibilidade deste plano decorre não só do facto de que não foram cumpridas as condições de elegibilidade especificamente previstas pelo nº5 deste Regulamento do Concurso, no que respeita ao número mínimo de formandos, bem como não podem aqui considerar-se cumpridos os objectivos visados pelo plano de formação em causa, na medida em que não foi cumprido o perfil dos formandos tal como foi aprovado em sede de candidatura – com desrespeito pelo estabelecido no nº4 daquele citado despacho - nem foi observada a estrutura programática desta formação, dada a alteração do estágio previsto - e incumprimento do nº3 daquele despacho. Funcionando a primeira situação descrita como fundamento de não elegibilidade especialmente previsto no diploma legal que regulamenta o concurso, acresce que as duas últimas situações acabadas de referir podem subsumir-se às causa de revogação previstas nas alíneas a) e b) do artº19º do DCIIDD02, de 29 de Julho de 1994, respectivamente por não terem sido atingidos os objectivos previstos para o plano de formação e por ter sido posto em causa quer o mérito da formação, quer a sua razoabilidade financeira. Estes aspectos resultam quantitativamente reforçados através dos principais indicadores de execução física e financeira, para que se chama a atenção: Taxa de execução física apurada em sede de saldo final: Nº de formandos = 25% (considerando os 4 formandos elegíveis) Volume de formação = 48%» Taxa de execução financeira apurada em sede de saldo: Hipótese 1 = 67%. (Considerando o total das despesas realizadas pelo CIDEC no montante de 34.202.884$00) Hipótese 2 = 47% (Considerando despesas não elegíveis no montante de 10.124.377$00, designadamente compensação à entidade patronal relativamente a profissionais liberais, sendo o valor do saldo final de 24.078.507$00) Significaria, portanto, que o custo da formação, por formando, na primeira hipótese seria de 6.019.626$00, em contraponto com o montante inicialmente previsto, se fossem cumpridos os objectivos fixados de 3.195.406$00.» Ora, como se vê do extracto da referida Proposta 59/FV/99, supra transcrita e mais detalhadamente se refere na Proposta 04/FV/02 e anexos, ali se apontam com clareza e suficiência, as razões, de facto e de direito, que fundamentam o acto, sucintamente expostas na parte, supra transcrita. O recorrente considera que tal fundamentação não é suficiente, pois não mostra ter sido ponderada a possibilidade de redução do financiamento, com fundamento na alegada causa de falta de razoabilidade financeira da acção ou da não consecução dos objectivos visados com a mesma. Só que essa ponderação não tinha de ser equacionada na estrutura lógica do acto aqui impugnado, pois como se refere na fundamentação do mesmo, a inelegibilidade da acção decorrente de não ter sido observado o número mínimo de formandos exigido, nos termos do nº5 do Dec. Reg. 86/95, impõe, só por si, a rescisão do contrato, o que tem como consequência necessária, a devolução e não a redução do financiamento. Ora, estando, como estamos aqui, no campo da fundamentação formal, cujo objectivo é o esclarecimento do destinatário do acto para que possa, cabalmente, organizar a sua defesa, esse objectivo mostra-se sobejamente atingido, não se verificando o apontado vício, como se decidiu. IV- DECISÃO Termos em que acordam os juízes em negar provimento ao recurso jurisdicional. Custas pelo recorrente, fixando a taxa de justiça em € 500 e a procuradoria em metade. Lisboa, 23 de Maio de 2006. – Fernanda Xavier (relatora) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Santos Botelho – Angelina Domingues – Rosendo José – Abel Atanásio

Sumário

II- Os destinatários das acções de formação profissional incluídas na “Medida 5.3- Dinamização de Acções de Qualificação dos Recursos Humanos” e a que alude o nº4 do referido diploma, destinam-se a trabalhadores por conta de outrem externos ao promotor, ainda que quadros de empresa, e não a trabalhadores independentes.

III- Prevendo-se no nº3 do mesmo diploma, que a duração mínima do período de estágio é de três meses, não pode considerar-se preenchido esse requisito se o estágio durou cerca de dois meses e o número de horas de estágio por cada formando foi de 40h, o que corresponde a uma semana de estágio.

IV- Os factos referidos em I, II e III, constituem causa de rescisão do contrato de financiamento, nos termos do citados preceitos e ainda das alíneas a) e b do artº19 do Despacho Conjunto IIDD02 de 29.07.94 e artº33º, nº1, a) e b) do Dec. Reg. 15/94, de 06.07.

Texto Integral

Acordam, em conferência, os juízes do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

O CENTRO INTERDISCIPLINAR DE ESTUDOS ECONÓMICOS (CIDEC), vem recorrer do acórdão da 2ª Subsecção que negou provimento ao recurso contencioso de anulação do despacho do SECRETÁRIO DE ESTADO DA INDÚSTRIA E ENERGIA, de 23.12.99, que determinou a revogação do financiamento do projecto nº15/2020/CIDEC e a restituição do montante de 27.636.400$00.

Termina as suas alegações, formulando as seguintes CONCLUSÕES:

a) O douto acórdão recorrido ao afastar todos e cada um dos vícios do acto impugnado interpretou mal o Direito aplicável, quer o Direito Constitucional, quer o Direito Administrativo e merece ampla censura.

b) O despacho conjunto IIDD02 de 29.07.94 e o Despacho 86/95, de 22.0.95, são inconstitucionais, por violação do artº115º, nº7 da Constituição, na redacção então em vigor (actual artº112º, nº8), sendo nulas todas as suas normas, designadamente as invocadas para fundamentar o acto recorrido; ao não ter entendido assim o douto acórdão recorrido interpretou e aplicou mal aquele dispositivo constitucional.

c) Os mesmos despachos, e as normas deles constantes, designadamente as invocadas para fundamentar o acto recorrido, são também ilegais, por violarem regulamentos de grau superior e dessa forma ofenderem os princípios da legalidade e da hierarquia normativa, ao invés do que se sustentou no aresto em recurso.

d) O Gabinete de Dinamização e Acompanhamento de Formação Profissional, que agiu como entidade instrutora no processo administrativo que teve como destinatário o Recorrente, não tem fundamento jurídico válido para a sua existência e funcionamento, por isso que o seu diploma criador está ferido de inconstitucionalidade por violação do artº201º, nº2 da CRP (actual artº198º, nº2), ou, caso assim se não entenda de ilegalidade, por não existir habilitação legal válida para a sua criação e definição de atribuições; ao não entender assim ofendeu o douto aresto em recurso aquela norma constitucional.

e) Erra também o aresto em discussão por não entender que o acto administrativo é inválido por isso que os actos praticados pelo Gabinete de Dinamização e Acompanhamento de Formação Profissional relativos ao processo administrativo que o precedeu, ofendem o disposto nos artº35º, nº1, 37º, 1 e 38º do CPA, em matéria de delegação de poderes.

f) E o mesmo se diga por afastar o entendimento de que o acto administrativo é nulo por violação do princípio da legalidade (artº133º, nº2, c) do CPA).

g) Erra e interpreta mal o Direito o acórdão em recurso ao sustentar não ser anulável o acto impugnado por ofensa do princípio do respeito dos direitos e interesses legalmente protegidos em concreto por preterição do direito à informação (artº61º do CPA).

h) O mesmo se diga da interpretação que faz, afastando a anulabilidade do acto impugnado, por ofensa dos princípios da boa-fé e da confiança (artº6º-A do CPA) e dos princípios da justiça e da proporcionalidade (artº5º e 6º do CPA).

i) Também quanto à questão do vício de desvio de poder do acto impugnado, gerador de anulabilidade, por essa via ofendendo o princípio da prossecução do interesse público (artº21º da LOSTA e artº4º do CPA), não se acompanha a tese do acórdão recorrido.

j) O mesmo se diga da tese sustentada pelo aresto em recurso que rejeita a ilegalidade do acto impugnado por ter interpretado e aplicado mal o Direito ao caso aplicável – vício de violação de lei (nº3, 4 e 5 do Despacho 86/95 de 22.06.95 e artº19º, a) e b) do Despacho Conjunto IIDD02 de 29.07.94), e,

k) Finalmente, o douto acórdão recorrido interpretou e aplicou mal, em face da matéria de facto assente, os seguintes normativos: artº115º, nº7 e 201º, nº2 da CRP (na redacção em vigor antes da 4ª revisão constitucional), artº35º, nº1, 37º, nº1, 38º, 132º, nº2, c), 31º, 125º, nº2, 4º, 5º, 6º, 6ºA do CPA e 21º da LOSTA, Despacho 86/95 e Despacho Conjunto IIDD02).

Não houve contra-alegações.

O Digno PGA pronunciou-se no sentido da improcedência do recurso.

Colhidos os vistos legais, cabe decidir.

II- OS FACTOS

O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos:

a) Em 18 de Agosto de 1995, o ora recorrente apresentou em conjunto com a Associação Empresarial da Região de Setúbal e …. uma candidatura para a realização de duas acções de formação junto do Centro de Gestão e de Engenharia de Formação do INETI.

b) A referida candidatura inseria-se no Concurso para Apoio de Especialização de Licenciados em Áreas Estratégicas de Indústria Nacional – Gestão Industrial, previsto no Despacho 86/95, de 22 de Junho de 1995, do Ministério da Indústria e Energia.

c) Antes da apresentação da candidatura o ora recorrente questionou a entidade encarregue de apreciar as propostas - Centro de Gestão e Engenharia do INETI- através da telecópia remetida em 10.07.95, onde se questiona “quais as consequências, para a entidade promotora, de o número de formandos, em determinado momento baixar para um número inferior a dez”.

d) A essa telecópia não foi dada qualquer resposta.

e) Em 18 de Março de 1996, o ora recorrente é notificado da decisão da comissão de selecção do referido concurso a qual esclarece que pese embora os dois cursos apresentados tenham “sido considerados de interesse e estão em conformidade com o despacho de abertura”, só foi considerado elegível o primeiro curso, “com natureza de acção piloto, dado que se trata de dois cursos iguais com realizações previstas em simultâneo”.

f) Finalmente, veio a candidatura apresentada a ser aprovada por despacho de 21.07.96, despacho esse que foi dado a conhecer ao recorrente por ofício de 21.08.96 e de acordo com o qual se fixou o montante global do financiamento aprovado em 43.721.000$00, ficado envolvidos 16 formandos e um número de horas de formação de 20.800 (doc. nº5).

g) No seu termo de aceitação, o recorrente deixou contudo registadas as seguintes alterações: a) período de realização de 4.11.96 a 31.12.97 “por haver necessidade de proceder à sua divulgação e à selecção dos formandos, dada a data em que nos foi comunicada a aprovação da acção”; b) número de formandos 16, sendo que, como se pode ler no documento ora em análise “no caso de redução do número de formandos, os adiantamentos serão proporcionalmente reduzidos sem prejuízo de revisão em sede de saldo, ou do pedido de esclarecimentos adicionais” (doc. nº5).

h) O recorrente divulgou a acção e seleccionou os formandos em número de dezasseis.

i) A acção decorreu entre 26.11.96 e 31.12.97, sendo apresentado o respectivo “dossier” de saldo final em 3.3.98.

j) No total apenas 8 formandos completaram a respectiva acção.

l) Ao longo do tempo em que a acção decorreu e nos pontos de situação obrigatória, o recorrente sempre mencionou o número de formandos – cfr. doc. fls.8, a fls.286 dos autos “ponto da situação bimestral” mencionado o número de 8 formandos em 24.07.97.

m) Nos adiantamentos efectuados, designadamente nos que foram autorizados pelo Coordenador do GDA FP (ordens de pagamento de 27.05.97) - doc. nº9 – e de 13.01.98 – doc. nº10 – não foi feita qualquer redução proporcional ao número de formandos.

n) Em 22.07.97, foi a recorrente informada da realização de uma auditoria contabilística-administrativa a efectivar no período de 23.07.97 a 31.07.97, a qual veio a ser efectuada, nos termos constantes do doc. nº12, junto com a petição de recurso e que aqui se dá como integralmente reproduzido.

o) Em 17 de Outubro de 1977, o GDAFP notificou a ora recorrente, na sequência da citada auditoria, e ai, ao elencar as situações de incumprimento a justificar ou a regularizar, é omissa quanto ao parâmetro relativo à alteração do número de formandos – doc. nº13.

p) Em Julho de 1998 foi levada a efeito nova auditoria pela firma de revisores oficiais de contas ….

q) O relatório desta auditoria encontra-se junto de fls.83 a 112, aqui se dando por integralmente reproduzido.

r) Em 17.02.99, foi anunciado à ora recorrente a disposição da administração de propor a revogação do financiamento e a subsequente exigência da devolução dos adiantamentos, fundamentando-se na inelegilibilidade da acção, dado que a mesma não teria iniciado com 16 formandos, acabando por decorrer com menos de 10.

s) O recorrente informou o GDAFP que iria solicitar um esclarecimento oficial ao Senhor Ministro do Trabalho sobre o exacto alcance jurídico da expressão “início da acção de formação com determinado número de formandos”, o citado gabinete não aguardou a referida consulta e notificou o recorrente, nos termos do artº100º do CPA, do provável sentido da decisão da devolução dos adiantamentos.

t) Dão-se por integralmente reproduzidos os documentos juntos com a petição de recurso sob os nº18, 19, 20, 21 e 22, atinentes às três versões de análise do pedido de pagamento de saldo.

u) Do confronto de tais versões ressaltam as seguintes alterações: i) na pág. 1 (ponto 2.1) datas da realização) a 2ª e a 3ª versão acrescentam um parágrafo novo; ii) na pág. 2 (ponto 2.2 número de formandos), todas as três versões são diferentes, sendo que a última reforça os argumentos no sentido de considerar a acção não elegível; iii) na pág. 4 e 5 (ponto 3.1 Despesas) a 3ª versão altera substancialmente os valores totais que considera elegíveis e não elegíveis, com base em novos argumentos, que antes não tinha considerado; iv) em sede de conclusões (pág. 7 e 8 das três versões) as divergências são muito significativas: na 1ª versão os auditores entendem “…se se considerar que não existe motivo de inelegibilidade do projecto e exigir a devolução de 27.636.400$00, embora admitam poder considerar-se, em casos de elegibilidade, uma correcção apenas nos montantes adiantados de forma a que o promotor só devolveria os já referidos 6.727.028$00, para na última versão reconsiderar esta última contabilidade e acabar por entender que, embora mantendo a taxativa opinião que o projecto é inelegível, se assim não vier a ser considerado, deve o promotor devolver não os citados 6.277.028$00, mas sim 8.314.053$00; v) a última versão não está assinada por um dos representantes da sociedade (Dr. …, que contudo assinou as anteriores versões).

v) Em Julho de 1999, o recorrente solicitou a avocação do processo por parte do Gestor do PEDIP e a instauração de um inquérito à actuação do GDAFP, nos termos constantes do doc. junto com o nº27 e que aqui se dá como reproduzido.

x) Tal requerimento foi indeferido em 10.08.99- doc. nº28.

z) O recorrente foi informado em 26.07.99 da deliberação da Comissão Coordenadora do FSE (CC/FSE) em reunião de 06.07.1999, do seguinte teor: “Foi deliberado o entendimento a dar ao conceito de início de formação como sendo o dia em que, depois de seleccionados os formandos começam a ser ministradas as aulas teóricas e/ou práticas, confirmado através dos sumários e das listas de presenças dos formandos, sem prejuízo da justificação das faltas dos formandos ausentes.»

aa) Em 15.04.99, o GDAFP solicitou ao DAFSE a promoção urgente de uma auditoria por entender que a atitude do recorrente apresentava uma “postura indiciadora de contencioso” e ter empreendido iniciativas que “consideramos de índole dilatória”.

bb) Por iniciativa do Gabinete Gestor do PEDIP foi determinada a realização de uma nova auditoria, por despacho de 13.08.99- doc. nº37.

cc) O acto final (ora impugnado) remete quanto aos seus fundamentos para a proposta nº59/FV/99, elaborada pelo DGAFP, que por seu turno resume as razões da proposta 04/FEV/99 do Gabinete Gestor do PEDIP, sendo determinantes as seguintes razões: “o recorrente não cumpriu o número mínimo de formandos nem no seu início, nem durante o funcionamento da formação, dado que só nela participaram oito formandos, pelo que de acordo com o nº5 do Despacho nº86/95, o plano de formação é não elegível. Dos oito formandos que frequentaram a formação dois são trabalhadores por conta própria e outros dois são formandos internos da entidade financiada, sem que tal tenha sido previsto ou comunicado no início da formação, não cumprindo o perfil estabelecido. O CIDEC não cumpriu o estabelecido no nº3 do Despacho nº85/95 que define ser de três meses o período mínimo dos estágios, na medida em que cada formando frequentou apenas 40 horas a título de estágio (o que corresponde a uma semana de estágio), pelo que não se cumprem os objectivos definidos a esse nível, em consequência do que as horas correspondentes ao estágio são consideradas não elegíveis. Funcionando a primeira situação descrita como fundamento de não elegibilidade especialmente prevista pelo diploma legal que regulamenta o concurso, acresce que as duas últimas situações acabadas de referir podem subsumir-se às causas de revogação previstas nas alíneas a) e b) do artº19º do DC IIDD02 de 29.07.94, respectivamente, por não terem sido atingidos os objectivos previstos para o plano de formação e por ter sido posto em causa quer o mérito da formação, quer a sua razoabilidade financeira.”

III- O DIREITO

Quanto à pretendida inconstitucionalidade do Despacho conjunto IIDD02 de 29.07.94 e do Despacho 86/95, de 22.06.95, por violação do artº115º, nº7 da CRP (actual artº112º, nº8) e consequente nulidade das normas que fundamentaram o acto recorrido:

Alega o recorrente que, contrariamente ao decidido no acórdão sob recurso, os supra referidos Despachos, em que se fundamenta o acto administrativo aqui contenciosamente impugnado, são inconstitucionais, por violarem o artº115º, nº7 da CRP na redacção então em vigor (actual artº112, nº8).

O Despacho conjunto IIDD02 de 29.07.94 foi aprovado nos termos do artº35º do Dec. Regulamentar 15/94, publicado no DR II Série, de 29.07.94, nº174, pg. 7639 e visou regulamentar os apoios a conceder no âmbito da vertente do FSE do Programa PEDIP II, criado pelo DL 177/94, de 27.06.

Com efeito, o referido artº35º do Dec. Reg. 15/94 dispunha que «a regulamentação específica dos subprogramas sectoriais referidos no nº3 do artº2º é aprovada por despacho conjunto do Ministro do Emprego e da Segurança Social e do membro Governo competente em razão da matéria.».

Por sua vez, o Despacho 86/95, de 22.06.95, publicado no DR II Série nº142, de 22.06.95 contém o Regulamento do Concurso para a realização de acções de especialização na área da gestão industrial, a que o recorrente se apresentou.

Portanto, e como bem refere o acórdão recorrido e o recorrente até concorda, ambos os referidos Despachos têm natureza regulamentar.

Ora, o artº115º, nº7 da CRP, versão de 1989, então em vigor, que corresponde ao actual artº 112º, nº8, dispunha que «os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão»

Contrariamente ao acórdão recorrido, o recorrente entende que os referidos regulamentos não cumprem este preceito constitucional.

Mas não tem razão.

Como claramente se demonstra naquele acórdão, qualquer dos referidos Despachos, que são regulamentos complementares ou de execução, indica expressamente o enquadramento legal em que se insere e ao abrigo do qual foi emitido.

Assim, no Despacho conjunto IIDD02, tal referência é feita no respectivo preâmbulo e no artº1º, que ali se transcrevem (e onde se vê, que foi emitido ao abrigo artº35º do Dec. Regulamentar nº15/94, ou seja, para regulamentação específica dos subprogramas sectoriais referidos no nº3 do artº2º deste diploma, no âmbito do PEDIP II, criado pelo DL 177/94, de 27.06 nos termos da decisão 94/170/CE da Comissão, de 25.02, e, portanto, para execução destes diplomas, tendo por objecto os apoios a conceder no âmbito da vertente do Fundo Social Europeu (FSE) do programa Estratégico de Dinamização e Modernização da Indústria Portuguesa-PEDIPII, criado pelo DL 177/94, de 27.06) e no Despacho 86/95, tal referência é feita no próprio despacho e no nº1 do Regulamento (onde se vê que o mesmo visa dar execução Programa Estratégico de Dinamização e Modernização da Indústria Portuguesa- PEDIP II, criado pelo DL 177/94, de 21.06, inserindo-se no âmbito da Medida 5.3- Dinamização de Acções de Qualificação dos Recursos Humanos do PEDIP II).

Tais referências satisfazem a exigência prevista no citado preceito constitucional, nem o recorrente demonstra, aliás, que tal não aconteça, limitando-se a insistir que dos referidos diplomas não consta a norma habilitante, sem, no entanto, esclarecer porque entende que os referidos diplomas não satisfazem essa menção.

Portanto, não ocorre a apontada inconstitucionalidade.

Quanto à ilegalidade dos referidos Despachos:

Neste campo, o recorrente alegou que os referidos diplomas estavam em contradição com o Decreto Regulamentar nº 15/94, na medida em que alargam as causas de rescisão dos contratos de formação profissional previstas neste Decreto.

E porque se trata de regulamentos de grau inferior que devem respeitar os regulamentos de grau superior, sob pena de violação do princípio da legalidade, aqueles Despachos seriam ilegais.

Efectivamente, nos referidos Despachos são alargadas as causas de rescisão (cf. artº19º do Despacho conjunto IIDD02) e até aditados mais fundamentos de rescisão aos previstos naquele Decreto Regulamentar (nº5 do Despacho nº86/95), como aliás se reconhece e demonstra no acórdão recorrido.

No entanto, e tal como se refere naquele acórdão, «nem o DL 177/94, de 26.06, nem o Dec. Reg. 15/94, de 06.07 (…), contêm qualquer regra proibitiva, quer da densificação dos critérios ou condições de rescisão, quer da possibilidade de uma subsequente autovinculação.(…) Perante a inexistência de uma norma proibitiva, nada obsta a que um regulamento adite novas condições legais, quer de acesso, quer de rescisão dos contratos, desde que estas se possam subsumir ou incluir no sentido permitido pelo “bloco de legalidade” hierarquicamente superior. Não existe, assim, qualquer contradição se as novas condições ou requisitos de rescisão se contiverem dentro dos parâmetros gerais definidos nas normas hierarquicamente superiores.»

Ora, como de seguida o acórdão recorrido demonstra, não existe uma causa de rescisão do contrato prevista no artº 19º do Despacho conjunto, designadamente as que estão aqui em causa («a não consecução de nenhum dos objectivos previstos no pedido de financiamento, nomeadamente por desistência da realização das acções» - alínea a) e «as alterações aos elementos determinantes da decisão de aprovação não comunicados ou não aceites pelas entidades gestoras, tais como a redução significativa da carga horária ou do número de formandos que ponham em causa o mérito da acção ou a sua razoabilidade financeira»- alínea b)), que não sejam meras concretizações ou repetições do regime já previsto nas alíneas a) e b) do artº 33º do Dec. Reg. 15/94, pelo que não ocorre também a apontada ilegalidade.

O mesmo acontece quanto ao Despacho nº 86/95.

Com efeito, o Dec. Reg.15/94 já previa na citada alínea b) do seu artº33º, como causa de rescisão, a redução do número de formandos que colocasse em causa o mérito e razoabilidade financeira do projecto, pelo que o estabelecimento no nº5 do referido Despacho, de um número mínimo de formandos, para efeitos de elegibilidade da acção, mais não é, como se diz no acórdão recorrido, que a concretização daquela regra geral sobre o mérito da acção de formação e a sua razoabilidade financeira.

Improcede, pois, também nesta parte a pretensão da recorrente.

Quanto à invocada inconstitucionalidade do diploma criador do Gabinete de Dinamização e Acompanhamento de Formação Profissional (GDAFP), por violação do artº201, nº2 da CRP/89 (actual artº198º, n2), ou, pelo menos, ilegalidade do diploma que o criou, por não existir habilitação legal válida para a sua criação e definição de atribuições e consequente incompetência para o GDAFP intervir no processo:

O acórdão recorrido apreciou estes vícios, concluindo pela sua não verificação.

Vejamos:

O GDAFP foi criado por Despacho do Ministro da Economia nº2719/97 (2ª Série), de 27.06.97, invocando-se nele o DL 177/94, de 27.06 e a Resolução de Conselho de Ministros nº64/97, de 21.04.

Pretende o recorrente que o GDAFP devia ter sido criado por Decreto-lei e não por Despacho, sob pena de ofender o nº2 do artº201º da CRP, versão de 1989.

Mas, de novo, não lhe assiste razão.

Dispunha o nº2 do artº201º da CRP/versão de 1989, que corresponde ao actual nº2 do artº 198º, «É da exclusiva competência legislativa do Governo a matéria respeitante à sua própria organização e funcionamento.»

Concordando-se, de novo, com o acórdão recorrido no que respeita à apontada inconstitucionalidade, entendemos que se não verifica «porquanto este artigo se limita a atribuir competência legislativa exclusiva ao Governo no tocante à sua organização e funcionamento. Este artigo só é violado quando a competência legislativa do governo foi exercida por outra entidade, ou quando o próprio Governo use o poder regulamentar em matéria reservada à lei. No caso em apreço a criação do GDAFP não foi feita através de um acto legislativo, nem existia reserva de lei em sentido material para tal assunto, pelo que não procede a invocada inconstitucionalidade.»

O recorrente, porém, parece pretender que a criação do GDAFP se inclui ainda nessa reserva legislativa do Governo em matéria da sua própria organização que abrange as chamadas “leis orgânicas” dos Ministérios, com as suas eventuais alterações ou aditamentos, por se tratar, segundo alega, de um novo serviço da Administração Pública, no âmbito do Ministério da Economia, pelo que não poderia ser criado por Despacho do Ministro da Economia.

Mas não é assim.

A Lei Orgânica do Ministério da Economia e a Lei Orgânica do Governo, à data em vigor, não previam, nem tinham de prever a criação do GDAFP.

Não está aqui em causa a alteração de qualquer lei orgânica de qualquer Ministério, ou a criação de qualquer serviço novo da Administração Pública, mas tão só a criação de um mero Gabinete de Dinamização e Acompanhamento da Formação Profissional no âmbito do PEDIP II, destinado a integrar uma estrutura já existente, a estrutura do GESTOR PEDIP II (como o próprio recorrente, aliás, acaba por reconhecer na sua alegação), tendo-se transferido para o referido Gabinete algumas das atribuições e competências da referida estrutura.

Com efeito, a estrutura do GESTOR PEDIP II já estava expressamente prevista no DL 177/94, de 27.06 (cf. seu artº6º) e, posteriormente, foi autorizado, pela RCM nº 64/97, de 21.04, o aumento do número de técnicos que a integram, o que veio a ser feito pelo referido Despacho nº2719/97 do Ministro da Economia, de 27.06.1997, que criou o GDAFP, ao abrigo destes diplomas que, expressamente, invocou.

E, assim sendo, não se vislumbra a apontada inconstitucionalidade, ou qualquer ilegalidade no referido Despacho.

E também não se verifica a invocada incompetência do GDAFP para o acompanhamento, controlo e fiscalização do programa PEDIP II, quanto à componente do Fundo Social Europeu (FSE), aqui em causa, como alega o recorrente, porque sendo tais funções da competência do GESTOR do PEDIP II, como, aliás, o recorrente expressamente reconhece e decorre do artº18º, b) do DL 177/94 e da referida RCM nº 64/97 e integrando o GDAFP essa estrutura, como se referiu, com poderes nas referidas matérias, para o exercício das quais, aliás, o GDAFP foi criado, não se pode seriamente questionar a sua competência nestas matérias.

Quanto à violação dos princípios da legalidade, do direito à informação, dos princípios da boa fé e da confiança, da justiça e da proporcionalidade:

A invocação da violação do princípio da legalidade previsto no artº3º do CPA e artº266 da CRP, assenta, essencialmente, numa pretensa alteração de documentos constantes do processo administrativo, traduzida em três versões diferentes do relatório apresentado por uma firma de revisores oficiais de contas, falsificação que teria sido efectuada pela Administração, o que, segundo o recorrente, constituiria crime de falsificação de documentos previsto no artº256, nº1, a) do C. Penal, determinante da nulidade do acto administrativo aqui contenciosamente impugnado (artº133º, nº2, a) do CPA).

O acórdão recorrido considerou que «A existência de três versões de um relatório feito por uma firma de revisores de conta não indicia a prática de qualquer crime de falsificação. A Administração pode ficar insatisfeita com alguns aspectos do relatório e querer que o mesmo seja mais completo, ou mais esclarecedor. Tem, de resto, o dever de agir com zelo e diligência na apreciação de um relatório fiscalizador, sendo, portanto, legítimo o pedido de relatórios explicativos. Por outro lado, o conteúdo do relatório, quanto aos factos que dá como assentes, não é posto em causa. Se cada uma das três versões do relatório é verdadeira, na representação que faz da realidade da situação fiscalizada, não tem qualquer sentido a invocação de um crime de falsidade de um documento “ verdadeiro”…

O facto de existirem três versões do relatório com a mesma data e, num deles, faltar uma assinatura (e aqui está indiciado o erro) não implica a existência de um crime de falsificação de documentos. A data e a falta de uma assinatura numa das versões do relatório, neste caso, não foram juridicamente relevantes para as finalidades típicas e o uso de tais documentos, pelo que, nessa medida, não é sequer indiciado o preenchimento da “tipicidade” de tal crime (cfr. artº256, nº1, al.b) do Cod. Penal).»

O recorrente discorda, já que, a seu ver, os factos dados como assentes, relativos à sucessiva alteração de documentos e à aceitação como válido de um documento que não vem assinado por um dos seus autores, podem configurar o crime de falsificação de documentos previsto na alínea a) do nº1 do artº 256º do C. Penal (e não na alínea b) do mesmo preceito).

Vejamos:

Nos termos do citado artº 133º, nº2, a) do CPA, são actos nulos «os actos cujo objecto seja impossível, ininteligível ou constitua crime.»

Por sua vez, nos termos do artº256º do C. Penal, comete o crime de falsificação de documentos, «quem, com intenção de causar prejuízo a outra pessoa ou ao Estado, ou de obter para si ou para outra pessoa benefício ilegítimo:

a) Fabricar documento falso, falsificar ou alterar documento ou abusar da assinatura de outra pessoa para elaborar documento falso.

b) Fizer constar falsamente de documento facto juridicamente relevante; ou

c) Usar documento a que se referem as alíneas anteriores, fabricado ou falsificado por outra pessoa. »

Ora, contrariamente ao que diz o recorrente, dos factos levados ao probatório supra não resultam provados os elementos típicos deste crime, designadamente não se provaram factos que permitam concluir pela verificação do elemento subjectivo, ou seja, da intenção de causar prejuízo a outra pessoa ou ao Estado ou de obter para si ou para outra pessoa benefício ilegítimo.

Na verdade, estamos perante um crime doloso, em qualquer das vertentes referidas nas alíneas do citado artº256, pelo que não se demonstrando a existência de dolo, não se prova a existência do crime. E ao recorrente incumbia o ónus dessa prova (artº342º, nº1 do CC)

O que, desde logo, conduz à improcedência da invocada nulidade, sem necessidade de mais considerações.

Quanto à violação do princípio do respeito dos direitos e interesses legalmente protegidos e do direito à informação previsto nos artº61º do CPA e artº268, nº1 da CRP, por ter sido recusada ao recorrente a consulta de documentos no momento em que foi requerida, só lhe sendo permitida mais tarde, entendeu-se no acórdão recorrido, que não se verifica, pois «o facto de o recorrente só ter tido acesso aos documentos mais tarde do que entendia ser correcto, não configura só por si qualquer irregularidade que se projecte sobre a validade do acto, uma vez que teve tal conhecimento a tempo de o poder impugnar contenciosamente».

O recorrente discorda, porque segundo refere, é irrelevante o facto de as informações inicialmente denegadas se destinarem ou não, visível ou provavelmente, ao uso dos meios administrativos ou contenciosos de reacção, pois sendo o direito à informação um direito de natureza análoga aos direitos liberdades e garantias, partilhando assim do mesmo regime, exclui qualquer “direito ao segredo”, por parte da Administração, excepto quando esse segredo reveste o carácter de dever funcional legalmente previsto.

Sem necessidade de apreciar aqui se foi ou não violado o direito à informação, sendo certo que esse direito não é absoluto, tendo, portanto, limites previstos na lei, a verdade é que, tal como se refere no acórdão recorrido, a recusa da pretendida informação não afectou a validade do acto aqui contenciosamente impugnado, porque se situa a juzante dele, pelo que não pode tal acto ser anulado com esse fundamento, ainda que se verificasse.

E o presente recurso contencioso visa precisamente e tão só a anulação daquele acto.

Por outro lado, também não prejudicou a defesa do recorrente, já que os documentos por ele pretendidos, foram-lhe facultados a tempo de a deduzir.

Assim, não merece censura o decidido.

O recorrente assenta a violação do princípio da boa-fé e da protecção da confiança previsto no artº6º-A do CPA, no facto de a Administração, não obstante solicitada pelo recorrente, nunca se ter pronunciado, durante o desenrolar da acção, sobre uma questão que veio a ser decisiva: a diminuição do número de formandos, o que implicaria a sua aceitação e, por outro lado, não ter dado qualquer relevância ao parecer, solicitado pelo recorrente à Comissão Coordenadora do FSE, sobre o que deveria entender-se por “ início da formação” e notificado à recorrida.

O acórdão recorrido entendeu e bem, que nem uma, nem outra das referidas atitudes da administração afectam o princípio da boa-fé e da tutela da confiança.

No que respeita ao silêncio da administração, entendeu, em síntese, que não configura um deferimento tácito quanto ao número de formandos, como pretende o recorrente, pois não está em causa a emissão de actos administrativos, e o facto de a Administração só a partir de determinada altura ter salientado que a acção decorria com 8 formandos, não quer dizer que tenha mudado de ideias, nem que alguma vez tenha considerado aquela condição irrelevante.

E, na verdade, a lei não atribui aqui ao silêncio da administração qualquer sentido, pelo que, como se refere no acórdão, esse silêncio não pode configurar aceitação e, portanto, validar uma situação ilegal como aquela em que se encontrava o recorrente, já que o número mínimo de formandos inscritos e participantes na acção de formação profissional por si levada a cabo não foi atingido. Com efeito o número mínimo exigido era de 10 e o número de formandos da acção nunca foi superior a 8, como se provou.

No que respeita ao facto de a Administração não ter ponderado o parecer da Comissão Coordenadora do FSE, sobre o que deveria entender-se por “início de formação”, não está efectivamente demonstrado nos autos, como se refere no acórdão recorrido.

O referido parecer é do seguinte teor:

«Foi deliberado o entendimento a dar ao conceito de início de formação como sendo o dia em que, depois de seleccionados os formandos, começam a ser ministradas as aulas teóricas e práticas, confirmado através de sumários e das listas de presenças dos formandos, sem prejuízo das faltas dos formandos ausentes” (doc. nº29 junto com a p.i.).

Ora, na verdade, o recorrente não demonstra que, seguindo o referido parecer, a decisão da Administração teria sido diferente, ou seja, não demonstra que com o referido critério satisfazia o ponto 5 do Programa do Concurso quanto ao número de formandos, como, aliás, se verá adiante a propósito da invocada violação daquele preceito.

Acresce que aquele parecer não era o único, pois foi junto aos autos outro parecer, emitido também a solicitação do recorrente sobre a mesma questão, este do DAFSE, onde se concluiu que «Face ao requerido pelo CIDEC e dado que a acção se iniciou e funcionou apenas com 8 formandos, não estão verificados os requisitos cumulativos de elegibilidade exigidos pelo nº5 do Despacho nº86/95, de 2/6, pelo que a acção não é elegível.»

Ora a Administração viola a boa-fé quando falta à confiança que despertou num particular ao actuar em desconformidade com aquilo que fazia antever o seu comportamento anterior.

Um dos corolários do princípio da boa-fé consiste, pois, no princípio da tutela da confiança.

A violação do princípio da confiança supõe que um destinatário normal, medianamente avisado e cuidadoso, face a determinada conduta da Administração, possa razoavelmente concluir que esta se auto-vinculou ao proferir determinada decisão.

Para que se possa, validamente, invocar a violação de tal princípio não basta alicerçá-lo em mera convicção psicológica, antes se impõe a enunciação de sinais externos suficientemente concludentes para um destinatário normal onde se possa razoavelmente ancorar a invocada confiança.(Vide Jesus Gonzalez Perez. “ Comentários à la ley de procedimiento administrativo”pgs. 982 e 983)

Ora, a referida actuação da Administração, não era de molde a criar no recorrente uma fundada expectativa de que a acção, no que respeita ao número de formandos, era elegível, pelas razões já atrás referidas.

Não se mostram, pois, violados os invocados princípios.

No que respeita aos princípios da justiça e da proporcionalidade previsto nos artº5º e 6º do CPA, entendeu o acórdão recorrido que os fundamentos invocados para revogar a decisão de financiamento não são compatíveis com uma revogação apenas parcial do financiamento do projecto, como pretendia o recorrente.

E isto porque a acção decorreu com um número de formandos inferior ao mínimo permitido, o que inviabilizava a elegibilidade da acção de formação e não apenas parte dos seus custos e implicava, consequentemente, a revogação da totalidade do financiamento.

O recorrente insiste que a decisão de devolução, na íntegra, do montante financiado impõe um sacrifício desnecessário e injusto ao particular e que o quadro regulamentar permitia a eventual redução do financiamento, verificados os requisitos do artº34º do Dec. Reg. 15/94, o que seria uma decisão adequada e proporcional.

É verdade que o citado preceito permite, em certas situações ali previstas, a redução do financiamento, mas o recorrente não demonstra, nem sequer refere em qual das suas alíneas se enquadra a sua situação, limitando-se a invocar aquele preceito. E a situação verificada, não é ali enquadrável, desde logo, porque sendo o respeito pelo número mínimo de formandos uma condição de elegibilidade da acção e não apenas de determinados custos, como se referiu, a não verificação desse requisito não permite que a acção seja elegível e, portanto, financiada.

E não havendo lugar ao financiamento, os adiantamentos recebidos a esse título, não podem deixar de ser devolvidos, por não serem devidos.

Com o que, se não vê, qualquer violação dos princípios citados, antes tal devolução constitui uma sanção pela violação da referida regra do concurso.

Quanto ao vício de desvio de poder:

Segundo o recorrente, o fim legal real prosseguido pela Administração foi o de encontrar fundamentos, de facto e de direito, para determinar a rescisão do contrato de financiamento, afastando, deliberadamente, qualquer outro enquadramento jurídico que pudesse ser, eventualmente, mais favorável ao recorrente, em vez de prosseguir o interesse público definido por lei, apurando se havia ou não fundamento para aquela rescisão e consequente devolução dos montantes pagos.

Como se refere no acórdão sob recurso, a fundamentação do acto aqui contenciosamente impugnado é elucidativa, quanto ao fim visado pela Administração com a prática do mesmo e que foi o de rescindir os contratos de financiamento que não satisfizessem as exigências legais, como no caso.

Com efeito, ali se refere como apurado, a existência de um número de formandos inferior ao mínimo, o caso de 4 desses formandos não caberem no tipo de destinatários da acção e o facto da duração do estágio ser inferior à duração exigida, tudo violações às normas regulamentares, ali também invocadas.

O facto de terem existido três versões diferentes do relatório de auditoria e da Administração ter dado relevo aquela que era mais desfavorável ao recorrente, não significa, só por si, que o fez deliberadamente para prejudicar o recorrente, tanto mais que está devidamente fundamentada essa opção, face aos requisitos legais.

Naturalmente que, não satisfazendo o dito contrato os requisitos exigidos pelas normas regulamentares que o regem e, em consequência disso, ter sido ordenada a devolução das verbas recebidas, por inelegibilidade da acção de formação, como previsto naquelas normas, acarreta prejuízos para o recorrente, que se vê obrigado a repor aquilo que recebera como ajuda à sua actividade.

Mas se tal aconteceu não foi por causa da posterior fiscalização efectuada pela administração à actividade do recorrente que, evidentemente, visa averiguar se a referida actividade foi exercida em conformidade com as exigências legais, podendo a Administração solicitar os elementos e esclarecimentos que para o efeito entenda necessários, mas sim porque o recorrente não observou, antes dessa fiscalização, os requisitos legais a que tal actividade estava sujeita, como se provou. Portanto, sib imputat…

Não resultando da matéria provada que a Administração tenha extravasado o fim legal para que lhe foi conferido o poder exercido e incumbindo o ónus dessa prova ao recorrente (artº 342, nº 1 do CC), não pode proceder o vício de desvio de poder invocado.

Pelo que, também aqui nenhum reparo merece a decisão recorrida.

Quanto ao vício de violação de lei:

O acórdão recorrido julgou improcedentes a invocada violação dos nº 5, 4 e 3 do Despacho 86/95, respectivamente quanto à decisão de inelegibilidade da acção, face ao reduzido número de formandos, quanto à falta de perfil de alguns dos formandos (empresários e trabalhadores da empresa) e quanto ao desrespeito do período de duração do estágio.(nº3)

O recorrente discorda do entendimento expresso no acórdão quanto às referidas questões.

No que respeita ao número de formandos, dispõe o nº5 do Despacho nº86/95 que «Só serão elegíveis acções de formação com um número mínimo de 15 formandos no seu início, não podendo funcionar com menos de 10 formandos.»

Quanto à expressão “início de formação”, cuja interpretação, dada pela Administração, o recorrente continua a questionar, o acórdão recorrido considerou e bem, que não contraria a interpretação que dessa expressão foi feita pelo parecer da Comissão Coordenadora do FSE, solicitado pelo próprio recorrente e que, contrariamente ao que este alega, não coincide afinal com a interpretação que ele defende.

Como efeito, no referido parecer interpretou-se o referido conceito «como sendo o dia em que, depois de seleccionados os formandos, começam a ser ministradas as aulas teóricas e/ou práticas, confirmado através dos sumários e das listas de presença dos formandos, sem prejuízo das faltas dos formandos ausentes» e não, como pretende a recorrente, que a expressão “início de formação” se reporta, ao número de inscritos, mesmo que não tenham comparecido a nenhuma aula. O recorrente, neste recurso jurisdicional, limita-se a dizer que a divergência entre o parecer e a sua interpretação do conceito não é assim tão evidente, porque tanto uma como a outra têm em consideração a possibilidade de proceder a justificação de faltas, o que justificará que o “início de formação” se reporte ao número de inscritos.

Ou seja, a divergência do recorrente não reside, afinal, na interpretação do conceito “início da formação”, que todos parecem reconhecer ser o do primeiro dia de aulas, mas sim no facto de pretender que se considere, para efeitos de elegibilidade da acção, o número de formandos que se encontravam inscritos aquando do início da acção e não os que, no dia do início e durante a acção, comprovadamente, frequentaram as aulas.

Ora, é evidente que, sendo o número de formandos no início e no desenvolvimento da acção, um dos requisitos para a sua elegibilidade, não bastará que estejam inscritos 16 formandos à data do “início da formação”, ou seja, no primeiro dia de aulas, para que esse requisito se tenha por verificado face ao citado normativo. Antes haverá que comprovar, através das listas de presenças nas aulas ministradas desde esse primeiro dia que, pelo menos 15 formandos estiveram presentes na primeira aula e que pelo menos 10 formandos, frequentaram a acção desde esse primeiro dia.

E assim sendo, nenhuma interpretação do referido preceito poderá considerar que uma acção se realizou com os 16 formandos inicialmente inscritos e, portanto, que foi cumprido o supra citado normativo, se posteriormente se vem a verificar, através das listas de presenças nas aulas, que a mesma foi apenas frequentada por 8 formandos desde o primeiro dia de aulas, como aconteceu no presente caso, segundo consta da fundamentação do acto contenciosamente impugnado (cf. Propostas nº59/FV/02 e 04/FV/02 e respectivos anexos), que o recorrente, aliás, não contesta nesse ponto.

Ora, o não cumprimento do requisito do nº5 do Dec. Reg. 86/95, é fundamento de inelegibilidade da acção de formação aqui em causa, como se decidiu.

No que respeita ao perfil dos formandos, também não se verifica qualquer violação das normas regulamentares aplicáveis, designadamente do nº4 do citado Dec. Reg.nº86/95.

Dispunha o nº4 do Dec. Reg. 86/95 que «os destinatários desta acção de formação terão de ser licenciados, com pelo menos dois anos de experiência profissional, que sejam quadros de empresas, bem como de infra-estruturas tecnológicas ou entidades que prestem serviço à indústria, apoiáveis no âmbito do PEDIP II, com vista à sua especialização na área de gestão industrial.»

Discorda o recorrente que a Administração não tenha aceite como destinatários da acção dois empresários e ainda dois seus trabalhadores.

É manifesto, como se diz no acórdão recorrido, que os destinatários deste tipo de acções são os trabalhadores por conta de outrem, ainda que sejam “quadros da empresa”, mas não os empresários, já que as acções que visam a “formação profissional” estão incluídas na “Medida 5.3- Dinamização de Acções de Qualificação dos Recursos Humanos”, portanto, não se destinam a trabalhadores independentes.

Por outro lado, também se acolhe o entendimento expresso no acórdão recorrido de que não devem ser considerados destinatários elegíveis os próprios trabalhadores da empresa formadora, sob pena de haver confusão entre a empresa que presta o apoio e a empresa onde trabalham os formandos, que mais não seja por razões de transparência. Os trabalhadores têm de se externos ao promotor.

Portanto, não se vê, nem o recorrente logrou demonstrar, que a interpretação do citado normativo feita pela Administração e sufragada pelo acórdão recorrido, padeça de qualquer erro e, portanto, que se tenha violado qualquer norma regulamentar aplicável, designadamente o citado nº4 do Dec. Reg. 86/95.

Quanto à duração do estágio, invoca o recorrente violação do nº3 do citado Dec. Regulamentar.

Dispõe este preceito que «As acções de formação a promover deverão ter um perfil e curricula claramente orientados para as necessidades das empresas portuguesas, ter uma duração mínima de 9 meses e máxima de 18 meses, podendo incluir um estágio nas empresas e discussão do respectivo relatório, com duração mínima de 3 meses e máxima de 6 meses».

A duração mínima do estágio era, portanto, de três meses.

Ora, o estágio aqui em causa teve a duração de cerca de dois meses, tendo decorrido mais precisamente de 03.11.97 a 31.12.97, como se provou e o próprio recorrente reconhece nas alegações do presente recurso jurisdicional, portanto, claramente, não durou o tempo mínimo exigido.

Face ao referido diploma é irrelevante o número de horas que durou o estágio, pois não foi esse o critério legal elegido.

No entanto, resulta da fundamentação do acto, que o número de horas de estágio, por formando, permitiria verificar se foi ou não cumprida a carga horária prevista em sede de candidatura e o tempo de duração de cada estágio e como vem referido na alínea c) da Proposta 59/FV/99, que fundamentou o acto aqui contenciosamente recorrido e não se mostra contrariado pela prova produzida nos autos, «cada formando frequentou apenas 40h a título de estágio (o que corresponde a uma semana de estágio), pelo que não se cumprem os objectivos definidos a este nível, em consequência de que as horas correspondentes ao estágio são consideradas não elegíveis.».

Assim, quem violou o citado preceito foi o recorrente e não a Administração.

Por isso, também aqui se confirma o decidido.

Quanto à violação do artº19º do Despacho IIDD02:

Dispõe este preceito que:

«Relativamente às acções previstas no artº5º, para além dos fundamentos constantes do DL 177/94, de 27.06, que criou o PEDIP II, bem como da regulamentação específica do sistema de incentivos e regimes de apoio, poderão constituir causas de rescisão do contrato, no que respeita à formação profissional:

a) A não consecução de objectivos substantivos ou de todos os objectivos previstos no pedido de licenciamento.

b) A aplicação e a implementação de alterações aos elementos determinantes da decisão de aprovação não comunicadas ou não aceites pelo INETI, tais como, a redução significativa da duração, do número de formandos e dos conteúdos programados, que ponham em causa o mérito das acções ou a sustentabilidade financeira.»

Segundo o recorrente, as ilegalidades atrás apreciadas, não constituem fundamento suficiente para a rescisão do contrato de financiamento, porque nenhuma delas se insere no âmbito do citado preceito, já que não põem em causa a consecução dos objectivos substantivos previstos com a acção de formação, o que teria de ser demonstrado pela Administração.

Mas, contrariamente ao que alega o recorrente, está suficientemente demonstrado nos autos, face à matéria apurada, que existe fundamento legal para a revogação do contrato de financiamento, não só face à já referida inelegibilidade da acção, por não se ter iniciado e desenvolvido com o número mínimo de formandos exigidos por lei, o que constitui, só por si, fundamento de rescisão nos termos do nº5 do Regulamento do Concurso aprovado pelo Dec. Reg. 86/95, mas também face ao incumprimento do perfil dos formandos e do período mínimo de duração do estágio, com desrespeito dos nº3 e 4 do referido diploma, incumprimento que, como se demonstra nas Propostas e respectivos Anexos que fundamentaram o acto, referidas em na alínea c c) do probatório, acabou por pôr em causa os objectivos previstos para o plano de formação, o mérito desta e a sua razoabilidade financeira, constituindo, por isso, causas de revogação do contrato, enquadráveis nas citadas alíneas a) e b) do artº19º do Despacho IIDD02, respectivamente.

Com efeito, é essa a conclusão a retirar face aos quantitativos ali apurados quanto à execução física e financeira da acção em causa e aos previstos, analisados mais detalhadamente na Proposta 04/FV/99 e anexos e depois sintetizados na Proposta nº 59/FV/99, do seguinte modo:

«- Taxa de execução física apurada em sede de saldo final:

nº de formandos = 25% (considerando os 4 formandos elegíveis)

Volume de formação = 48%

- Taxa de execução financeira apurada em sede de saldo:

Hipótese 1 = 67%

(Considerando o total das despesas realizadas pelo CIDEC no montante de 34.202.884$00)

Hipótese 2 = 47%

(considerando despesas não elegíveis no montante de 10.124.337$00, designadamente compensação à entidade patronal relativamente a profissões liberais, sendo o valor do saldo final de 24.078.626$00).

Significaria portanto que o custo da formação por formando na primeira hipótese seria de 8.550.721$00 e na segunda hipótese de 6.019..626$00, em contraponto com o montante inicialmente previsto, se fossem cumpridos os objectivos fixados de 3.195.406$00.»

Ora, o recorrente nada prova que contrarie estes dados, que mostram que os objectivos visados com a dita acção não foram atingidos, nas referidas vertentes.

De qualquer modo, refira-se que o recorrente só põe aqui em causa que a violação dos nº3 e 4 do Dec. Reg. 86/95 justifique a rescisão do contrato, nos termos previstos no artº19º do Despacho IIDD02, sendo certo que o acto contenciosamente impugnado se baseia ainda noutra causa de rescisão, a referida inelegibilidade da acção, por violação do nº5 do citado diploma que, já vimos, se verifica e que só por si é causa de rescisão, pelo que sempre seria de manter o acto com este fundamento.

Quanto ao vício de fundamentação:

Segundo o recorrente a motivação do acto não se mostra concretamente esclarecida, pretendendo que a alegada falta de razoabilidade financeira do projecto ou a alegada não consecução dos objectivos, teriam permitido uma redução do financiamento e que tal possibilidade não foi devidamente ponderada, pelo que considera que a fundamentação é claramente insuficiente.

Mas não tem, mais uma vez, razão.

Como resulta já do anteriormente exposto aquando da apreciação dos anteriores vícios e melhor se verifica através da leitura das Propostas nº59/FV/99 e nº 04/FV/99 e anexos, que integram a fundamentação do acto (cf. alínea cc) do probatório), ali se esclarecem cabalmente as razões da decisão de revogação do financiamento, que o recorrente entendeu perfeitamente, como, de resto, também o demonstra a própria petição de recurso contencioso.

Mas para que não hajam dúvidas, volta a transcrever-se aqui, agora na íntegra, o ponto 1 da Proposta nº59/FV/99, onde se sintetizam as razões da ordenada rescisão do contrato de financiamento e que já foram transcritas, em parte, no acórdão sob recurso, remetendo, quanto à restante fundamentação do acto, para o documento que integra essa Proposta e para o seu Anexo I, que é formado pela Proposta nº04/FV/99, que se encontram juntos aos autos e fls. 64 a 75 e que pela sua extensão, nos dispensamos de transcrever, mas que aqui se dão por integralmente reproduzidos.

No nº1 da Proposta 59/FV/99 refere-se o seguinte:

«1. A presente proposta reporta-se à análise do saldo final constante da Proposta 04/FV/99 em Anexo I, nos termos da qual se propõe a revogação da decisão de financiamento do projecto e consequente restituição pelo promotor no montante de 27.636.400$00.

Os motivos que fundamentaram a supressão do financiamento encontram-se detalhadamente descritos naquele Anexo I, sublinhando-se as suas conclusões, que determinando a não elegibilidade do financiamento atribuído ao plano de formação, se sintetizam como segue:

a) Despacho nº86/95 de 22.06, através do qual foi publicado o Regulamento do Concurso para Apoio a Acções de Especialização de Licenciados em áreas Estratégicas para a Indústria Nacional”, cuja redacção foi alterada pelo Despacho nº12.698/97 de 13.12, estabelece expressamente as condições de acesso e de funcionamento dessa formação, não prevendo qualquer tipo de excepção relativamente ao número de formandos exigíveis no início e durante o funcionamento da acção. Caso não fossem cumpridas estas condições, os planos de formação seriam considerados não elegíveis”

O CIDEC não cumpriu o número mínimo de formandos, nem no seu início, nem durante o funcionamento da formação, dado que nela só participaram oito formandos, pelo que de acordo com o nº5 do Despacho nº86/95, o plano de formação é não elegível.

b) O nº4 do Despacho nº86/95 que refere que “o() destinatários desta acção (…) terão de ser (…) quadros de empresas, bem como de infra-estruturas tecnológicas ou entidades que prestem serviços de apoio à indústria apoiáveis pelo PEDIPII (…)”.

Ora, dos oito formandos que frequentaram a formação, dois são trabalhadores por conta própria e outros dois são formandos internos da entidade financiada, sem que tal tenha sido previsto ou comunicado no início da formação, não cumprindo, portanto, o perfil estabelecido. No total apenas 4 formandos seriam elegíveis.

O CIDEC não cumpriu o estabelecido no nº3 do Despacho nº85/95 que define ser de três meses o período de duração mínimo dos estágios, na medida em que cada formando frequentou apenas 40 horas a título de estágio (o que corresponde a uma semana de estágio), pelo que não se cumprem os objectivos definidos a este nível, em consequência do que as horas correspondentes ao estágio são consideradas não elegíveis.

Nos termos expostos, resulta que a não elegibilidade deste plano decorre não só do facto de que não foram cumpridas as condições de elegibilidade especificamente previstas pelo nº5 deste Regulamento do Concurso, no que respeita ao número mínimo de formandos, bem como não podem aqui considerar-se cumpridos os objectivos visados pelo plano de formação em causa, na medida em que não foi cumprido o perfil dos formandos tal como foi aprovado em sede de candidatura – com desrespeito pelo estabelecido no nº4 daquele citado despacho - nem foi observada a estrutura programática desta formação, dada a alteração do estágio previsto - e incumprimento do nº3 daquele despacho.

Funcionando a primeira situação descrita como fundamento de não elegibilidade especialmente previsto no diploma legal que regulamenta o concurso, acresce que as duas últimas situações acabadas de referir podem subsumir-se às causa de revogação previstas nas alíneas a) e b) do artº19º do DCIIDD02, de 29 de Julho de 1994, respectivamente por não terem sido atingidos os objectivos previstos para o plano de formação e por ter sido posto em causa quer o mérito da formação, quer a sua razoabilidade financeira. Estes aspectos resultam quantitativamente reforçados através dos principais indicadores de execução física e financeira, para que se chama a atenção:

Taxa de execução física apurada em sede de saldo final:

Nº de formandos = 25% (considerando os 4 formandos elegíveis)

Volume de formação = 48%»

Taxa de execução financeira apurada em sede de saldo:

Hipótese 1 = 67%.

(Considerando o total das despesas realizadas pelo CIDEC no montante de 34.202.884$00)

Hipótese 2 = 47%

(Considerando despesas não elegíveis no montante de 10.124.377$00, designadamente compensação à entidade patronal relativamente a profissionais liberais, sendo o valor do saldo final de 24.078.507$00)

Significaria, portanto, que o custo da formação, por formando, na primeira hipótese seria de 6.019.626$00, em contraponto com o montante inicialmente previsto, se fossem cumpridos os objectivos fixados de 3.195.406$00.»

Ora, como se vê do extracto da referida Proposta 59/FV/99, supra transcrita e mais detalhadamente se refere na Proposta 04/FV/02 e anexos, ali se apontam com clareza e suficiência, as razões, de facto e de direito, que fundamentam o acto, sucintamente expostas na parte, supra transcrita.

O recorrente considera que tal fundamentação não é suficiente, pois não mostra ter sido ponderada a possibilidade de redução do financiamento, com fundamento na alegada causa de falta de razoabilidade financeira da acção ou da não consecução dos objectivos visados com a mesma.

Só que essa ponderação não tinha de ser equacionada na estrutura lógica do acto aqui impugnado, pois como se refere na fundamentação do mesmo, a inelegibilidade da acção decorrente de não ter sido observado o número mínimo de formandos exigido, nos termos do nº5 do Dec. Reg. 86/95, impõe, só por si, a rescisão do contrato, o que tem como consequência necessária, a devolução e não a redução do financiamento.

Ora, estando, como estamos aqui, no campo da fundamentação formal, cujo objectivo é o esclarecimento do destinatário do acto para que possa, cabalmente, organizar a sua defesa, esse objectivo mostra-se sobejamente atingido, não se verificando o apontado vício, como se decidiu.

IV- DECISÃO

Termos em que acordam os juízes em negar provimento ao recurso jurisdicional.

Custas pelo recorrente, fixando a taxa de justiça em € 500 e a procuradoria em metade.

Lisboa, 23 de Maio de 2006. – Fernanda Xavier (relatora) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Santos Botelho – Angelina Domingues – Rosendo José – Abel Atanásio

Referências Legais

Legislação Nacional

CONST97 ART112 N8 ART198 N2 ART266 ART268 N1.
CONST89 ART115 N7 ART201 N2.
DRGU 15/94 DE 1994/07/29 ART33 A B ART34 ART35.
DL 177/94 DE 1994/06/27 ART5 ART18 B.
CPA91 ART3 ART5 ART6-A ART61 ART133 N2 A.
CCIV66 ART342 N1.
CP95 ART256 N1 A.
DESP 86/95 DE 1995/06/22 N3 N4 N5 N19.
DESP CONJUNTO IIDD02 DE 1994/07/29 ART19 A B

Doutrina

JESUS GONZALEZ PEREZ COMENTÁRIOS À LA LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PAG982 PAG983.

Sumário

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Sumário

Texto Integral

I- RELATÓRIO

III- O DIREITO

IV- DECISÃO

Referências Legais

Legislação Nacional

Doutrina