RELATÓRIO
A…………, residente na Rua do ………, n.º ……, em Campo Real, Turcifal, Torres Vedras, inconformada com o acórdão do TCA-Norte, que negou provimento ao recurso que interpusera da sentença do TAF de Braga que julgara improcedente a acção administrativa especial que intentara contra o MINISTÉRIO DA AGRICULTURA E DO MAR, dele recorreu, para este STA, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões
“1º - É incontroverso e consta do rol dos "Factos Provados" do douto acórdão recorrido, que a Recorrente é uma das duas comproprietárias do prédio rústico onde foi implantado o pré-fabricado a que se reporta o despacho controvertido nos autos.
2º - Todavia, a ordem de demolição/reposição aqui em causa, bem como o precedente convite para apresentação de defesa no âmbito da Audiência Prévia, foram direcionados, exclusivamente, para a aqui Recorrente, preterindo-se, em absoluto, no âmbito do respectivo procedimento, a outra comproprietária.
3º - Ora, nos termos do artigo 100º do CPA (redacção anterior) e tendo-se em atenção o regime jurídico que rege a “compropriedade”, seria necessário que aquela outra proprietária, sua irmã, fosse, igualmente, havida como parte interessada no âmbito daquele procedimento administrativo e, nessa conformidade, tivesse a oportunidade de nele defender os interesses inerentes à sua situação de comproprietária, sob pena de violação, numa primeira linha, daquele artigo 100º.
4º - Porém, o douto acórdão recorrido concluiu em sentido diverso (cfr. p.f. fls. 21 a 23 do douto acórdão), decidindo, em suma, que “[…] a decisão de reposição do solo conforme o original não tem a virtualidade de afectar a comproprietária do terreno (a irmã da Autora), uma vez que esta apenas visou a Autora […] ou seja, o procedimento em causa tinha como escopo o uso que foi dado ao terreno englobado na área RAN e não a sua propriedade. Pelo que, não era exigida a audição prévia da comproprietária do terreno (irmã da Autora) por não ser ela visada com o procedimento em causa […]. a falta de audição da comproprietária do terreno não consubstancia qualquer violação do artigo 100º do CPA, não só porque não estão em causa questões relativas ao direito de propriedade, mas também porque quem praticou a infração foi a Recorrente que foi condenada no pagamento de uma coima, que acatou, tendo pago o respectivo valor. […] o que está em jogo nos dois procedimentos - o da contraordenação e o relativo à reposição do terreno no estado anterior às construções - não são questões relativas à propriedade do terreno mas sim, por um lado a prática de uma contraordenação imputada à Recorrente e só a ela, como decorre do probatório, que não contestou, antes aceitou, tendo pago a respectiva coima e por outro a demolição das construções, que ela exclusivamente edificou, […] Daí que não tivesse que ser ouvida no procedimento a comproprietária do terreno, estranha à referida infração, não havendo, por isso, qualquer violação do artigo 100º do CPA.”
5º - Todavia, na tese da Recorrente a fundamentação vinda de transcrever, padece de um erro, ou até de vários erros de julgamento.
6º - Estando-se perante uma situação de compropriedade, haveria que no caso concreto e ab initio, ou, no mínimo, desde que a Autora/recorrente suscitou essa questão no âmbito do procedimento pelo qual foi agilizada a intenção demolitória, ter-se em atenção o disposto no artigo 1403º do Código Civil, que assim determina: “1. Existe propriedade em comum, ou compropriedade, quando duas ou mais pessoas são simultaneamente titulares do direito de propriedade sobre a mesma coisa. 2. Os direitos dos consortes ou comproprietários sobre a coisa comum são qualitativamente iguais, embora possam ser quantitativamente diferentes; as quotas presumem-se, todavia, quantitativamente iguais na falta de indicação em contrário do título constitutivo.”
7º - Face a estas presunções, ou seja, que os comproprietários têm posições “qualitativa e quantitativamente iguais”, não deveria nem poderia o Recorrido ter direcionado o procedimento sancionatório apenas contra a ora Recorrente, antes devendo ter presumido, ab initio, ou pelo menos desde que foi chamada a atenção para essa circunstância, que as obras em questão haviam sido realizadas em coautoria pelas comproprietárias.
8º - Por sua vez, a circunstância mencionada no douto acórdão recorrido, relativa ao facto de a Recorrente haver pago o valor da coima correspondente à contraordenação, não poderia ser interpretada como uma assunção de exclusivas responsabilidades desta pela prática da infração em apreço.
9º - Esse momento (pagamento) correspondeu a um acto de mero pragmatismo, pelo qual a aqui Recorrente, ainda que socorrendo-se do pecúlio de ambas as irmãs, e sem que tenha havido então lugar a qualquer audiência prévia, ou tampouco a necessidade prática de a exercitar, cuidou de liquidar a quantia correspondente à coima/multa então aplicada pela entidade recorrida.
10º - Estando-se então em causa a - mera - liquidação de uma coima, não seria pertinente suscitar a existência de uma situação de compropriedade, solicitando-se, por exemplo, que o valor daquela coima fosse “rachada a meias” e, aliás, tampouco houve lugar a uma qualquer audiência prévia para, eventualmente, concretizar esse tipo de alegação.
11º - Contudo, face à subsequente decisão administrativa, decorrente de um novo procedimento administrativo, pelo qual se projetou ordenar a demolição de uma obra que havia sido da responsabilidade (ou pelo menos assim deveria ter sido presumido) de ambas as comproprietárias, e afectando essa intenção interesses e direitos significativamente superiores àqueles que derivam do mero pagamento de uma coima, então sim, na primeira oportunidade (audiência prévia), foi suscitada pela arguida/Recorrente a questão da compropriedade e as implicações daí decorrentes.
12º - Ou seja, a partir desse momento e já que não o fizera no contexto do processo que conduziu à aplicação da coima, deveria a entidade recorrida ter chamado a dita comproprietária a intervir no procedimento na qualidade de Interessada.
13º - Ora, não deveria o douto acórdão recorrido aceitar e sancionar - como o fez – a conclusão de que as obras em apreço haviam sido levadas a efeito, e ademais em exclusivo, pela Autora/Recorrente, escorando-se na frágil circunstância de a A./Recorrente ter sido identificada como arguida no processo contraordenacional e liquidado a respectiva coima.
14º - Tal conclusão é desconforme com o direito e, mais importante que isso, é até desconforme com a matéria de facto dada como provada no contexto da acção.
15º - Na verdade, percorrida toda a matéria relativa aos “factos provados”, em momento algum ficou “provado” que as obras em questão tivessem sido realizadas pela aqui recorrente, ou, em alternativa, que não tenham sido da autoria da sua irmã (comproprietária).
16º - Assim, escalpelizando-se a factualidade que se encontra firmada nos autos (cfr. p.f. 11 a 14 no douto acórdão) e no que concerne à presente questão, conclui-se que para além de se ter por verificada uma situação de compropriedade, apenas se concretiza ali que teve lugar o levantamento do auto de notícia que teve por arguida a Autora/Recorrente, e que nesse seguimento lhe foi aplicada uma coima que a mesma pagou.
17º - Por sua vez, a iniciativa de desencadear um procedimento tendo em vista, exclusivamente, a reposição do terreno, teve lugar no contexto de um procedimento administrativo novo (embora com uma relação funcional com o precedente processo contraordenacional), conclusão que ressalta do mencionar-se no início do procedimento o seguinte: “mais se delibera que devem ser desencadeados os procedimentos administrativos necessários para eventual aplicação do preceituado no art.º 44.º do Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de Março – reposição da situação anterior à prática do ilícito” […] pelo que se propõe a abertura do respectivo procedimento administrativo […].
18º - Assim, iniciado esse procedimento e chamada a atenção para o facto de a predita comproprietária dever nele intervir, em virtude de a mesma, pelo menos presumivelmente, ser a coautora da obra cuja demolição se pretendia ordenar, deveria a entidade recorrida ter determinado a intervenção dessa Interessada.
19º - Aliás, inculcando essa ideia e ainda na órbita da figura da compropriedade, para além do preceituado no citado artigo 1403º do Código Civil, vários outros normativos existem no nosso ordenamento jurídico que corroboram a ideia de que todos os Interessados, no caso os comproprietários do prédio onde a obra foi erigida, deveriam ter sido chamados a intervir no âmbito do procedimento administrativo.
20º - É o caso do já mencionado e nuclear n.º 1, do artigo 100.º, do CPA (actual artigo 121º), que concretiza o princípio constitucional consagrado no n.º 5, do artigo 267.º, da Constituição da República Portuguesa, do direito dos interessados a intervirem no procedimento e a pronunciarem-se sobre os elementos disponíveis pela entidade decisora e sobre o sentido provável da decisão, a fim de poderem juntar os elementos em falta ou esclarecer possíveis erros de apreciação dos elementos disponíveis.
21º - No mesmo sentido encontramos também o disposto no artigo 52.º, nº 1 do CPA (atual art. 68º), bem como os seus artigos 55.º, nº 1, e 66.º, nº 1 (atual art. 114º), referentes ao dever de notificar, que obrigariam a que, no caso vertente, fosse notificada a dita irmã/comproprietária.
22º - O douto acórdão recorrido incorreu ainda em erro de julgamento ao aquiescer - através da sua concordância com a sentença do TAF de Braga - com a colisão do direito de participação dos interessados nas decisões que lhes dizem respeito - artigo 8º do CPA (12º do atual Código).
23º - Por seu turno, ainda no domínio da lei, ainda que analogicamente ou a fortiori, também o artigo 535º do Código Civil nos ensina que quando a prestação é indivisível e são vários os devedores, que é o que se verifica na presente situação, "[...] só de todos os devedores pode o credor exigir o cumprimento da prestação".
24º - Por sua vez, essa formalidade essencial subjacente ao exercício do contraditório, está consagrada na Constituição da República Portuguesa (artigos 32.º, nº 10, aqui a ser conjugado, circunstancialmente, com o artigo 268º, nº 3 da mesma Constituição.
25º - Deste modo, a notificação das partes interessadas (todas elas), constitui-se uma formalidade essencial do procedimento administrativo e um princípio basilar do Direito, e do Estado de Direito, pelo que a preterição desse dever no que concerne ao conjunto do universo dos potenciais “Interessados”, representa uma violação clara dos direitos que à ora Recorrente e sua - preterida - irmã assistem, ou melhor, deveriam assistir.
26º - Como tal, ter-se a intervenção desta última por desnecessária no contexto decisório do douto acórdão recorrido, consubstancia um erro de julgamento, por violação dos normativos já aqui mencionados, antes se devendo ter ali concluído, a final, pela nulidade insanável do acto administrativo aqui sob escrutínio e, em conformidade, deveria ter-se anulado a sentença do TAF de Braga 27º - O douto aresto antes deveria ter considerado estar perante a preterição de uma formalidade essencial, circunstância que, por sua vez, viola o conteúdo – também - essencial de um direito fundamental, em virtude da nulidade determinada nos termos do artigo 133º/1 do CPA.
28º - Por sua vez, discorda-se também da argumentação constante do douto acórdão recorrido, quando profere que: “Nem a questão relacionada com a propriedade do terreno onde se encontra implantado o pré-fabricado tinha alguma influência no sentido da decisão”.
29º - É que se a entidade recorrida tivesse agido em cabal obediência ao artigo 1403º do Código Civil (aqui conjugado em primeira linha com o artigo 100º do CPA), sobretudo depois de alertado pela Recorrente para essa necessidade, notificando, em conformidade, a comproprietária do terreno e da obra em questão, para que esta, querendo, se defendesse no âmbito de uma audiência prévia, a mesma poderia ter aportado ao processos os respectivos argumentos, fossem eles melhores ou piores, no sentido de procurar obstar à pretensão de demolição/reposição.
30º - Ao expressar, de alguma forma, que os argumentos que a comproprietária pudesse ter deduzido em sede de defesa estariam votados ao insucesso, o douto acórdão acaba por afrontar o Princípio da audiência prévia, de alguma forma fazendo homenagem a uma qualquer presunção de legalidade (e, no caso, inilidível) de determinados actos administrativos.
31º - Ao haver considerado como irrelevante o facto de a predita comproprietária não ter sido notificada para intervir no procedimento, o douto acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento, na medida em que “voltou costas” a diversas estatuições legais, como sejam aquelas que já aqui ficaram mencionadas e que agora se reproduzem - artigo 100º do CPA, art. 1403º do Código Civil, art. 267º, nº 5 da CRP, art. 52º, nº 1 do CPA (actual artigo 68º), art. 55º, nº 1 do CPA (actual artigo 110º), art. 66º, nº 1 do CPA (actual artigo 114º), art. 8º do CPA (actual artigo 12º), artigo 535º do Código Civil, art. 268º, nº 3 da CRP e, por último, o artigo 133º do CPA.
32º - Por sua vez, no humilde entendimento da Recorrente também a resposta dada no douto acórdão a propósito do tema denominado “Questões novas” (pag. 23 e ss. do acórdão), e que tem uma relação umbilical com aquela da predita questão da “compropriedade”, ficou mal decidida no contexto do douto aresto recorrido.
33º - Nesta vertente, temos que o douto acórdão recorrido deveria ter por verificada uma omissão de pronúncia por parte da entidade recorrida em relação ao dever de aferir da pertinência da alegação da Recorrente no que respeita à existência de uma situação de compropriedade e, nessa conformidade, da necessidade de fazer intervir no procedimento a comproprietária do prédio e da obra aqui em causa.
34º - Consequentemente, deveria o douto aresto ter assinalado essa omissão e, como tal, ter-se decidido pela anulação da sentença proferida pelo TAF de Braga, uma vez que essa omissão de pronúncia vem a ser violadora, em primeira linha, do disposto no artigo 9º, nº 1, 100º e 107º do CPA (na sua anterior redação).
35º - Porém, debruçando-se sobre esta matéria, o douto acórdão recorrido, rejeitando a tese da Autora/Recorrente, entendeu, em suma, por um lado que a questão da “compropriedade” não era pertinente, pois que não se inseria directamente no objecto do procedimento e, por outro, que a questão da propriedade do terreno não seria tampouco susceptível de influenciar a decisão final.
36º - Também ao contrário do agora decidido, não se prefigura correcto, por contrário à lei, defender-se no douto aresto que a questão da “compropriedade”, e os argumentos expendidos pela Recorrente a propósito desta”[…] foram ponderados, embora não aceites, na decisão impugnada, como se retira do teor da mesma, onde tais fundamentos são mencionados e se conclui que não tiveram a virtualidade de alterarem a pretensão de reposição do solo.”
37º - Aliás, o douto aresto recorrido incorre em algum tipo de contradição interna, ao enunciar, logo adiante, que o escrutínio da questão da “compropriedade não seria pertinente no contexto do procedimento uma vez que não se insere “[…] directamente no objecto do procedimento […].
38º - Estas serão incorrectas, uma vez que, por um lado, ao contrário do defendido no douto acórdão recorrido, não teve lugar qualquer explícita ponderação acerca da dita questão no âmbito do procedimento e, por outro, seria necessário e pertinente (no mínimo em termos formais), a intervenção da predita comproprietária no procedimento destinado a promover a construção que era da sua presumível coautoria.
39º - Assim, por um lado, ao contrário do que ali se afirma (que os argumentos foram ponderados), em parte alguma da decisão proferida pela entidade recorrida, se comprova que esta se tenha pronunciado acerca da concreta argumentação da Recorrente no que respeita à invocação por esta do vício aqui, repetidamente, invocado.
40º - Aliás, o douto acórdão recorrido acaba por, na verdade, cingir-se a afirmar que ocorreu tal ponderação, não indicando, no entanto, um qualquer momento concreto em que tal seja comprovável, ou seja, o iter lógico cognitivo que permita aferir da valia, da qualidade, dessa eventual contra-argumentação.
41º - E tanto assim que analisada a “matéria provada”, constante de fls .11 a 14 do douto acórdão e, em especial, a sua fl. 14, em parte alguma se descortina, com objectividade, que tenha ocorrido a análise, ainda que superficial, da alegação da recorrente.
42º - Constata-se ali que o recorrido restringiu-se a mencionar que a ora Recorrente deduzira o dito argumento em sede de audiência prévia, para concluir, de seguida (sem qualquer avaliação crítica de permeio relativamente à eventual valia da alegação), que não havia sido apresentado qualquer fundamento que alterasse a pretensão de reposição do solo.
43º - Ora, essa interpretação, agora confirmada e veiculada pelo douto acórdão recorrido, deverá corresponder, à míngua de melhor qualificação, a um erro de julgamento cometido por parte dos venerandos Juízes Desembargadores.
44º - Por outro lado, é pertinente a intervenção da comproprietária, na medida em que num qualquer procedimento administrativo são elementos essenciais quer a identificação do autor (ou autores) do acto, quer a subsequente interpelação para que usem da faculdade de se defenderem, esgrimindo a argumentação que tenham por pertinente.
45º - Sendo a irmã da recorrente comproprietária do prédio em apreço e, por inerência, da construção nele erigida, poderia, inclusivamente, ter sido ela a autora da infracção em causa no procedimento, ou, em alternativa, tê-la cometido em comparticipação com a sua irmã, aqui recorrente (também por força da presunção derivada do artigo 1403º do Código Civil) e, como tal, deveria ter sido habilitada como Interessada no processo.
46º - Independentemente dessa pertinência de ordem formal, essa intervenção, ao contrário do que se afirma no douto acórdão, onde se lê que não se entende que essa intervenção “[…] fosse necessária à decisão, ou que a pudesse influenciar”., poderia carrear argumentos concretos susceptíveis de obstar à pretensão da entidade recorrida.
47º - Na verdade, dada a total ignorância de quais pudessem ter sido os argumentos que a comproprietária expendesse em sua defesa, nunca se poderá ab initio tê-los como votados ao insucesso, correspondendo essa perspectiva a uma afronta do Princípio da Audiência Prévia, e uma espécie de homenagem a uma qualquer presunção de legalidade (e no caso inilidível) dos actos administrativos.
48º - Na qualidade de comproprietária e potencial autora, ou coautora, dos factos versados nos autos, não poderia ter-se-lhe impedido, ou coartado, a possibilidade de esgrimir a argumentação que tivesse por pertinente e quiçá, ter visto a mesma cobrar vencimento em sede de contraditório, impedindo, assim, a demolição da obra erigida na sua propriedade.
49º - Por tal facto, considerar-se, como o fez o douto acórdão recorrido, que: “Nem a questão relacionada com a propriedade do terreno onde se encontra implantado o pré-fabricado tinha alguma influência no sentido da decisão.”, constitui, com o devido respeito, uma leitura meramente superficial de todas as implicações derivadas da omissão em apreço e, implicitamente, a assunção – desconforme nos ternos da lei – da inevitabilidade da decisão proferida a final no procedimento.
50º - Pelo exposto, no modesto entendimento da Recorrente, também no capítulo das denominadas “Questões novas” ocorre um erro de julgamento, uma vez que o douto acórdão recorrido, ao sancionar a douta sentença do TAF de Braga e, desse modo, ao enjeitar a tese da Recorrente, concretiza a violação dos já mencionados preceitos legais, mais concretamente, os artigos 8º, 9º, 52º, nº 1, 55º, nº 1, 66º, nº 1, 100º, 107º e 133º do CPA (na anterior redacção), arts 535º e 1403º do Código Civil, art. e arts. 267º, nº 5 e 268º, nº 3 da Constituição da República Portuguesa.”
O recorrido não contra-alegou.
Pela formação a que alude o art.º 150.º, do CPTA, foi proferido acórdão a admitir a revista, com a seguinte fundamentação:
“(…).
Na sua revista, a recorrente reitera um vício do acto já arguido «in initio litis»: sendo ela mera comproprietária do imóvel, na proporção de metade, exigia-se que a sua irmã, comproprietária da outra metade, fosse ouvida no procedimento; e, como não o foi, houve falta de audiência prévia, que inquina formalmente o acto.
Tal vício foi afastado pelas instâncias porque só a autora fora visada num anterior processo de contra-ordenação, relacionado com aquelas construções; e ainda porque o acto não respeita a «questões relativas ao direito de propriedade».
Mas esta argumentação é controversa. Se o edificado a demolir integra e valoriza um prédio comum, logo parece que a demolição interessa a todas as suas comproprietárias; e a isto não obstará a circunstância de só uma delas ter sido perseguida no distinto processo de contra-ordenação.
Assim, justifica-se que o problema transite para o Supremo, com vista a garantir uma exacta aplicação do direito «in casu».
Ademais, o dissídio prende-se com a demolição de uma casa; e esse género de assuntos, pelas suas repercussões – e melindre – constitui normalmente razão bastante para que esta formação admita as respectivas revistas”.
A Exmª. Magistrada do MP, junto deste STA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
