9896/2006-7 - Tribunal da Relação de Lisboa

O procedimento cautelar comum intentado pela Câmara Municipal pedindo a emissão de mandado a fim de os serviços competentes da requerente poderem aceder ao imóvel do requerido em cumprimento de embargo de obra realizada sem licença é da competência material dos tribunais judiciais (ver artigos 62.º,64.º e 65.º da Lei n.º3/99, de 13 de Janeiro - Lei de Funcionamento e de Organização dos Tribunais Judiciais), não se confundindo a emissão do mandado com a actividade fiscalizadora propriamente dita nem com a decisão administrativa em si de embargar a obra que esteja a ser efectuada sem licenciamento: ver artigo 95.º/2 e 3 do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (RJEU) aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro.

(SC)

ACORDAM NA 7ª SECÇÃO DO TRIBUNAL DA RELAÇÃO DE LISBOA

I- Relatório

1. O PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE LISBOA veio interpor recurso de agravo do despacho que julgou o tribunal incompetente em razão da matéria para o conhecimento dos presentes autos de procedimento cautelar comum para emissão de mandado judicial, movidos contra NUNO ]…]

2. Nas suas alegações, formula as seguintes conclusões:

- O Recorrente intentou a providência cautelar contra Nuno […] pedindo a emissão de mandado que permitisse aos serviços da Câmara a entrada no imóvel do Requerido para cumprimento de embargo de obra realizada sem licença.

- No procedimento cautelar comum para emissão de mandado judicial apenas pode estar em causa a execução de um acto jurídico emanado de uma pessoa de direito público e nunca a fiscalização da legalidade do acto jurídico emanado de uma pessoa colectiva de direito público, porque esse acto é o embargo de obra e não está nem pode estar em causa, na providência cautelar intentada, a fiscalização da sua legalidade.

- Os artigos 211, n.º1 da CRP e 66 do CPC estabelecem que compete aos tribunais comuns as causas não atribuídas a outra ordem jurisdicional – competência residual.

- O Acórdão do STA de 28 de Junho de 2005 refere que “segundo o critério da competência residual, incluem-se na competência dos tribunais comuns todas as causas que, apesar de não terem por objecto uma situação jurídica fundamentada no direito privado, não são legalmente atribuídas a nenhum tribunal judicial não comum ou a nenhum tribunal não judicial.

- Consultadas as disposições determinativas da competência dos tribunais administrativos e verificando-se o não enquadramento da situação em apreço no âmbito dessa competência, há-de concluir-se pela competência residual dos tribunais comuns.

- Tem sido prática corrente deste Município recorrer às Varas Cíveis para intentar procedimentos cautelares comuns para emissão de mandado judicial, nunca se tendo colocado a questão da incompetência absoluta do tribunal por violação das regras de competência em razão da matéria.

- Recentemente, sucedeu um conflito negativo de competência entre a 5ª Vara Cível da Comarca de Lisboa e o 6º Juízo Cível – 3ª Secção do Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa, tendo o Tribunal da Relação de Lisboa julgado competente para conhecimento desse procedimento cautelar comum o 6º Juízo, 3ª secção do Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa.

- O que nos leva à conclusão que a questão apenas se coloca no sentido de serem as Varas Cíveis ou os Juízos Cíveis os competentes para o conhecimento destes procedimentos cautelares comuns e nunca no sentido de os tribunais cíveis não serem competentes em razão da matéria.

- Consideramos que a situação em análise não se enquadra nas alíneas a) e b) do n.º1, do art.º 4 do ETAF, nem em qualquer outro número ou alínea desse mesmo artigo, pelo que entendemos que a situação em apreço não cabe no âmbito da jurisdição dos tribunais administrativos, aplicando-se à situação em análise o critério da competência residual, que atribui competência aos tribunais comuns em todas as causas, que apesar de não terem por objecto uma situação jurídica fundamentada no direito privado (como é o caso), não são legalmente atribuídas a nenhum tribunal judicial não comum ou a nenhum tribunal não judicial.

3. Nas contra-alegações o Requerido pronunciou-se no sentido da manutenção do decidido

4. Foi proferido despacho de sustentação.

5. Cumpre apreciar e decidir.

II- Enquadramento facto - jurídico

Presente que o objecto do recurso é definido pelas conclusões no mesmo formulado, importando em conformidade decidir as questões (1) nas mesmas colocadas, sem prejuízo do que for de conhecimento oficioso, a apreciar está saber se o tribunal recorrido deve ser considerado incompetente, em razão da matéria, para conhecer da pretensão formulada pelo Agravante.

Com efeito, foi entendido na decisão sob recurso que, quer se entenda que o Requerente pretende o mandado para executar um embargo de obra por si decretado, quer se considere que tal mandado destina-se à fiscalização da obra em curso, sempre a competência cabe ao Tribunal Administrativo de Círculo, pois no primeiro caso está em causa a fiscalização da legalidade das normas e demais actos jurídicos emanados por pessoa colectiva de direito público ao abrigo de disposições de direito administrativo, enquanto no segundo o Agravante está a agir em defesa dos residentes na sua circunscrição territorial, cujos direitos podem ser lesados por uma obra sem garantias de segurança, agindo o Recorrente, em ambas as situações, empossado de jus imperii, no âmbito das suas competências específicas.

Contra tal insurge-se o Recorrente, invocando essencialmente, que apenas está em causa no presente procedimento cautelar comum para emissão de mandado judicial a execução de um acto jurídico emanado de uma pessoa colectiva de direito público, o embargo da obra, não estando em causa, nem podendo estar, a fiscalização da legalidade de tal acto, cabendo a situação sob análise no âmbito da competência residual dos tribunais comuns.

Conhecendo.

Tem-se como bom o entendimento, que a competência em razão da matéria é fixada em função dos termos em que a acção é proposta, considerando o pedido do autor, isto é, o direito a que se arroga e que quer ver reconhecido ou declarado judicialmente.

Assim, da estruturação da causa, tal como é estabelecida pelo autor ou requerente, nomeadamente da natureza da providência solicitada, e dos factos donde derivam o direito para o qual se pretende a tutela, resulta não só o tema a decidir, mas também a definição do âmbito da competência material, não estando, esta dependente de outros pressupostos processuais, dos termos da contestação ou oposição deduzida, e, maxime da procedência da pretensão (2).

Importa também reter a consagração da competência residual do tribunal comum, isto é, no sentido que a causa deverá ser apreciada em tal sede, se não couber na competência de outro tribunal, conforme o art.º 211, n.º 1, da CRP, art.º 18, n.º 1, da LOTJ, e art.º 66 do CPC.

Ora, e quanto aos tribunais administrativos, o art.º 212, n.º 3, da CRP, veio delimitar o âmbito da sua competência, referindo expressamente que aos mesmos compete dirimir aos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas.

Em conformidade, pode entender-se que a competência dos tribunais administrativos abrange todos os litígios com origem em relações jurídicas que nascem e se desenvolvem à luz do direito administrativo, ficando excluídos os conflitos puramente privados, ou de cariz meramente juridico-civilístico (3).

A mesma conclusão se retira do disposto nos artigos 1º e 4º do vigente Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei 13/2002 de 19 de Fevereiro, pois de tais preceitos legais resulta claro que ao tribunal administrativo compete o conhecimento das questões que se prendem com relações jurídicas administrativas, com exclusão dos casos cuja apreciação pertença a outro tribunal.

Diga-se, genericamente, que as relações jurídicas administrativas se reportam, sobretudo, às relações jurídicas entre a Administração e os particulares, desde que públicas, isto é, desde que, pelo menos um dos sujeitos actue investido de autoridade pública, com vista à realização de um interesse público, que se encontra definido ou protegido legalmente, e assim consequentemente, regidas pelo direito administrativo.

Sob esta perspectiva deverá ser estabelecida a diferença entre actos de gestão privada, considerados como os actos em que o Estado ou a pessoa colectiva de direito público intervêm como simples particular, despido de poder público, e actos de gestão pública, como os compreendidos no exercício do poder público, integrando a realização de uma função pública, regidos, consequentemente, por normas de direito público, que conferem poderes de autoridade à pessoa colectiva que os pratica (4).

Presente, como já se referiu, que a competência do tribunal se afere em função dos termos em que a acção é proposta, vejamos como o Agravante formulou a sua pretensão em juízo, analisando o requerimento inicial apresentado.

No mesmo, invocando o disposto no art.º 95, n.º3, do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (RJUE) (5), e requerendo Procedimento Cautelar Comum para a emissão de Mandado Judicial, alegou o Requerente:

- Em data não determinada foi denunciada a execução de obras no interior da fracção identificada nos autos;

- Em 18 de Maio de 2006 a equipa de fiscalização do Departamento de Gestão Urbanística deslocou-se ao local para averiguar da existência e natureza de obras, tendo verificado que havia a ocupação da via pública com entulho proveniente das obras da referida fracção;

- À equipa não foi facultado o acesso ao interior dessa fracção para verificação dos trabalhos que estavam a decorrer, nem lhe foi apresentada qualquer documentação;

- Na sequência dessa visita foi elaborada uma informação a propor o embargo das obras;

- Por despacho da Exma. Senhora Vereadora foi ordenado o embargo da obra;

- Com intuito de dar cumprimento ao despacho de embargo a Polícia Municipal fez várias deslocações ao local, não lhe tendo sido possível dar cumprimento, por o proprietário se recusar a facultar o acesso ao local;

- A realização de operações urbanísticas está sujeita a fiscalização administrativa, independentemente da sua sujeição a prévio licenciamento ou autorização;

- A competência genérica para a fiscalização é do Presidente da Câmara Municipal, com faculdade de delegar em qualquer dos Vereadores, sendo auxiliado no exercício dessa actividade por funcionários municipais;

- Para materializar a referida fiscalização os funcionários municipais podem realizar as inspecções aos locais, devendo obter prévio mandado judicial para a entrada no domicílio de qualquer pessoa sem o seu consentimento;

Termina pedindo que seja ordenada a emissão de mandado que permita aos serviços competentes do Requerente a entrada no imóvel para cumprimento do embargo da obra realizada sem licença.

Resulta do exposto que o Agravante pretende lançar mão do mecanismo previsto no art.º 95, n.º2 e 3 do RJUE, com vista a suprir a falta de consentimento para, na fracção em causa, presumivelmente domicílio de alguém, entrarem os funcionários municipais responsáveis pela fiscalização de obras, na consideração de a realização de quaisquer operações urbanísticas estar sujeita a fiscalização administrativa, independentemente da sua sujeição a prévio licenciamento ou autorização, n.º1, do art.º 93, também do RJUE.

Visando tal fiscalização assegurar a conformidade dessas operações com as disposições legais e regulamentares aplicáveis, bem como a prevenir os perigos que da sua realização possam resultar para a saúde e segurança das pessoas, n.º2 do acima mencionado art.º 93, certo é que só poderá ser efectivamente exercida se for permitido o acesso ao local onde está ser efectuada a intervenção, para tanto munindo-se os funcionários, previamente, com o mandado judicial que supra a falta de consentimento para a entrada, quando essa falta ocorra.

Porque a obtenção de mandado, esgotada com a respectiva emissão, não se confunde necessariamente com a acção fiscalizadora em sentido próprio, devendo, aliás, os respectivos termos e consequências, maxime no concerne a medidas de tutela de legalidade urbanística, como o embargo, ser apreciadas em sede própria, mostra-se legalmente consagrado no n.º3 do já referido art.º 95, que deverá ser concedido pelo juiz da comarca, seguindo os termos de procedimento cautelar comum.

Desta forma, sem prejuízo das atribuições ou competências legais atribuídas ao Requerente, da (in)observância de qualquer procedimento administrativo, ou das medidas tutelares que em conformidade o mesmo entenda tomar, patenteia-se que se mostra expressamente atribuída a competência material para a emissão do mandado aos tribunais comuns, e assim competente para tanto o tribunal recorrido, nos termos do art.º 62, 64 e 65, da LOTJ, o que importa a revogação do despacho sob recurso, devendo os autos prosseguir para conhecimento da pretensão do Agravante.

III- DECISÃO

Pelo exposto, acordam os Juízes deste Tribunal da Relação em conceder provimento ao agravo, e assim revogar o despacho recorrido, ordenando o prosseguimento dos autos nos termos acima indicados.

Custas pelo Agravado.

Lisboa, 12 de Dezembro de 2006

Ana Resende

Dina Monteiro

Luís Espírito Santo

1. -O Tribunal não está obrigado a apreciar todos os argumentos ou fundamentos que as partes indiquem para fazer valer o seu ponto de vista, sendo que, quanto ao enquadramento legal, não está o mesmo sujeito às razões jurídicas invocadas também pelas partes, pois o julgador é livre na interpretação e aplicação do direito, art.º 664, do CPC.

2. -Cfr. Acórdão do STJ de 4.3.1997, in CJSTJ, tomo 1, pag. 125 e seguintes.

3. -Cfr. neste sentido, J.J. Canotilho e Vital Moreira, in Constituição da República Portuguesa Anotada, pag. 813 e seguintes.

4. -Cfr. entre outros, os Acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça de 27.4.2006, e de 20.10.2005, e os Acórdãos do Tribunal de Conflitos de 26.9.2006 e de 14.3.2006, todos in www.dgsi.pt, bem como Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, volume II, pag. 517 e segs e Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito de Administrativo, I vol, pag. 77.

5. -DL 555/99 de 16 de Dezembro, com as alterações do DL 11/2001, de 4 de Junho, e nos termos do DL 65/2003, de 3 de Abril.