125/87 - Tribunal Constitucional

Processo: n.º 155/85. Plenário Relator: Conselheiro Magalhães Godinho. I Invocando a disposição da alínea a) do n.º 1 o artigo 281.º da Constituição da República, primeiro o Presidente da Assembleia Regional da Madeira e, em seguida, o Presidente do Governo Regional da Ma­deira, vieram solicitar a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da Lei n.º 27/85, de 13 de Agosto, que disciplina o direito de antena na radiodifusão na Região Autónoma da Madeira. Por despacho do Conselheiro Presidente deste Tribunal, o segundo pedido, que dera lugar ao processo n.º 157/85, entrado em 16 de Agosto de 1985, foi incorporado neste n.º 155/85, entrado em 14. São idênticos os fundamentos dos dois pedidos, que podem resumir-se assim: 1.º A lei em causa está viciada de inconstitucionalidade formal, violando o n.º 2 do artigo 231.º da Constituição, dado que não foram ouvidos os órgãos do governo regional; 2.º O artigo 7.º da lei, por seu turno, está viciado de inconstitucionalidade material, porque viola o artigo 13.º da Constituição, uma vez que estabelece regime para os partidos políticos de oposição existentes na Região Autónoma que não existe para os mesmos no território continental, o que contraria manifestamente o princípio da igualdade. Foi notificado o Presidente da Assembleia da República, ao abrigo do artigo 54.º, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, para, em 30 dias, se pronunciar, querendo, sobre os pedidos, que, todavia, nada respondeu. Dados a grande utilidade e interesse para uma melhor apreciação do pedido de inconstitucionalidade formal da lei em causa, refere-se a génese desta lei. Aprovado em 27 de Julho de 1979 pela Assembleia da República o Decreto n.º 249/I sobre o uso da radiodifusão fora dos períodos eleitorais e para fins de informação geral, o diploma não foi promulgado. Esse Decreto n.º 249/I regulava o exercício do direito de antena, com dimensão nacional, no seu capítulo III, constituído por três artigos: artigo 17.º (titulares do direito de antena), artigo 20.º (reserva de tempo de antena) e artigo 21.º (cedência de meios técnicos). E no artigo 53.º dispunha que legislação especial regularia o exercício do direito de antena nas regiões autónomas. A Assembleia Regional da Madeira, apesar de se reclamar da competência para legislar sobre a matéria, «para evitar um vazio de iniciativa», pela Resolução n.º 7/84/M, de 26 de Junho, remeteu à Assembleia da República uma proposta de lei sobre o exercício do direito de antena na radiodifusão na Região Autónoma da Madeira, a qual tomou o n.º 81/III (Diário da Assembleia da República, 2.ª série, n.º 144 de 4 de Julho de 1984). Aconteceu, todavia, que esta proposta de lei caducou antes de ter sido votada na Assembleia da República por entretanto haver terminado a legislatura em curso da Assembleia Regional da Madeira (n.º 5 do artigo 170.º da Constituição). Eleita em 14 de Outubro de 1984 uma nova Assembleia Regional, pela Resolução n.º 19/85/M, de 13 de Junho, esta enviou à Assembleia da República uma outra proposta de lei que repete a anterior e que tomou o n.º 109/III (Diário da Assembleia da República, 2.ª série, n.º 104, de 26 de Junho de 1985). Importa referir que quando a Assembleia Regional da Madeira, logo na Resolução n.º 7/84/M e depois na Resolução n.º 19/85/M, alude a «vazio de iniciativa» o quadro circunstancial já não justificava essa afirmação. É que, em 31 de Maio de 1984, o deputado do Partido Socialista pelo círculo da Madeira, Mota Torres, na perspectiva da competência exclusiva da Assembleia da República para legislar sobre direitos, liberdades e garantias, salvo autorização ao Governo, havia apresentado um projecto de lei destinado a regular o exercício do direito de antena, na radiodifusão, na Região Autónoma da Madeira, o qual tomou o n.º 359/III (Diário da Assembleia da República, 2.ª série, n.º 129, de 1 de Junho de 1984). No Diário da Assembleia da República, 2.ª série, n.º 133, de 9 de Junho de 1984, foram publicadas propostas de aditamento e uma de eliminação relativas ao projecto de lei n.º 359/III assinadas por dois deputados do Partido Comunista Português, a saber, Jorge Lemos e José Manuel Mendes. Para cumprimento do disposto no n.º 2 do artigo 231.º da Cons­tituição, foi enviado em 27 de Junho de 1984 ao chefe de gabinete do Presidente da Assembleia Regional da Madeira o telex n.º 257 — DGSP, assim redigido: Por via postal reenvio a V. Ex.ª fotocópias dos projectos de lei n.º 358/III, sobre o exercício do direito de antena na televisão na RAM, e 359/III, sobre o exercício do direito de antena na radiodifusão na RAM, apresentados pelo senhor deputado Mota Torres (PS), bem como fotocópias das propostas de aditamento apresentadas pelo PCP e de um requerimento apresentado pelo subscritor dos projectos, a fim de serem presentes a S. Ex.a, o Presidente, para que seja enviado com urgência à AR o parecer da Assembleia Regional. A Assembleia Regional respondeu com um ofício do seguinte teor: Assunto: Regulamentação dos tempos de antena na RDP e RTP. Com os melhores cumprimentos, na sequência do vosso telex 257 — DGSP, de 27 de Junho de 1984, tenho a honra de enviar a V. Ex.ª o parecer em epígrafe desta Assembleia Regional que foi aprovado em Plenário, reunido em 10 do corrente mês, [...] O parecer era o seguinte: A Comissão Especializada de Política Geral, reunida em 4 de Julho do corrente ano, a fim de emitir parecer sobre a regulamentação dos tempos de antena da RDP e da RTP, solicitados pela Assembleia da República, é do seguinte parecer: A regulamentação dos tempos de antena da RDP e da RTP é da iniciativa da Assembleia Regional da Região Autónoma da Madeira, porque é matéria exclusiva para esta Região. A Assembleia Regional não compreende a presente iniciativa e como parecer mantém as inalteráveis posições que deliberou, constantes nas Resoluções n.os 6/84/M e 8/84/M, aprovadas em 26 de Junho de 1984 e enviadas à Assembleia da República em 28 de Junho de 1984. (Cf. Diário da Assembleia da República, 2.ª série, n.º 151, de 18 Julho de 1984.) A Resolução n.º 6/84/M diz respeito à regulação, a nível regional, do exercício do direito de antena na radiotelevisão. Não está aqui em causa. À Resolução n.º 7/84/M já atrás se aludiu. Remete à Assembleia da República a proposta de lei que veio a tomar o n.º 81/III. O texto da Resolução n.º 8/84/M, publicado no Diário da Assembleia da República, 2.ª série, n.º 144, reza assim: Tempos de antena na região autónoma da Madeira: 1—A Lei n.º 75/79, de 29 de Novembro, «lei geral da República», estabelece no seu artigo 53.º que «legislação especial regulará o exercício de direito de antena nas regiões autónomas». Assim, o legislador, considerando a matéria como especificamente regional, nos termos do artigo 229.º, alínea a), atribui a regulamentação a quem de direito, prescindindo de legislar na matéria. 2— O artigo 229.º da Constituição, alínea b), atribui às regiões autónomas o poder de regulamentar a legislação nacional e as leis gerais emanadas dos órgãos de soberania que não reser­vem para estes o respectivo poder regulamentar. 3 — Se o Parlamento da República regulamentar as leis gerais, em matéria específica regional, está contrariado o princípio da autonomia política, visto que a minoria regional, conjugada em maioria num outro parlamento que não o regional, poderia governar a região autónoma por sobre a maioria escolhida pelo voto do povo madeirense. 4 — Não há qualquer razão fundamentada para que os tempos de antena, nas regiões autónomas com menos canais e menos tempo de emissão, sejam maiores que os critérios fixados na lei para o continente. 5 — O artigo 40.º da Constituição atribui tempos de antena, mas de acordo com a representatividade dos partidos. O PSD tem 35 deputados na Assembleia Regional da Madeira, o PS 5, a UDP 2, o PCP 1 e o CDS 1. 6 — Enquanto a proposta dos Açores à Assembleia da República prevê 10 minutos por cada partido político, acrescido de 5 minutos por cada deputado eleito pelo respectivo partido, a proposta apresentada na Assembleia da República é de 40 minutos por cada partido e mais 2 minutos por cada deputado. 7 — Enquanto na Assembleia Regional dos Açores o PCP e a UDP não estão representados, a proposta referida, para além de não respeitar o princípio constitucional da proporcionalidade, beneficia claramente aqueles partidos. Assim, a Assembleia Regional da Madeira aprova a resolução de não admitir critério distinto daquele que está proposto para os Açores, nem matéria diferente ou diferentemente tratada. Foram, pois, o projecto de lei n.º 359/III e a proposta de lei n.º 109/III, discutidos e votados em conjunto na Assembleia da República, que deram origem à Lei n.º 27/85. Nestas iniciativas legislativas eram tratadas as seguintes matérias, todas relacionadas com o exercício do direito de antena na radiodifusão na Região Autónoma da Madeira: a) O âmbito do direito de antena, no artigo 1.º do projecto de lei e no artigo 1.º da proposta de lei; b) A definição dos titulares do direito de antena, no artigo 2.º do projecto de lei e no artigo 2.º da proposta de lei; c) A distribuição do direito de antena pelos seus titulares e regime de arbitragem, no caso de falta de acordo na distribuição, no artigo 3.º do projecto de lei e no artigo 3.º da proposta de lei; d) O direito de resposta dos partidos da oposição, apenas no artigo 4.º do projecto de lei; e) A especificação dos períodos de tempo em que era vedada a utilização do direito de antena, no artigo 5.º do projecto de lei e no artigo 4.º da proposta de lei; f) O quadro de condições a que tinha de obedecer a reserva do tempo de antena, no artigo 6.º do projecto de artigo 5.º da proposta de lei; g) A cedência de meios técnicos aos titulares do direito de antena, no artigo 7.º do projecto de lei e no artigo 6.º da proposta de lei. Alcança-se, assim, que o projecto de lei n.º 359/III e a proposta de lei n.º 109/III tratavam das mesmas matérias, com uma única excepção: só o projecto de lei é que contemplava o direito de resposta dos partidos de oposição. No decurso do processo legislativo houve diversas iniciativas supervenientes que influíram na forma final da Lei n.º 27/85. Assim, e como já atrás se referiu, relativamente ao projecto de lei n.º 359/III dois deputados do Partido Comunista Português propuseram logo alterações. Essas alterações consistiam em: a) No artigo 1.º acrescentar a «Centro Regional da Radiodifusão Portuguesa, E. P.», «e demais empresas de radiodifusão com emissões na Região Autónoma»; b) Eliminar o artigo 4.º, que tratava do direito de resposta; c) Aditar dois artigos, um sobre a direito de antena dos partidos da oposição e o outro sobre o direito de resposta desses mesmos partidos. (Cf. Diário da Assembleia da República, 2.ª série, n.º 133.) Aprovados na generalidade quer a proposta de lei n.º 109/III quer o projecto de lei n.º 359/III e aprovados também, na especialidade, vários artigos dos dois diplomas, artigos sobre os quais existia consenso (Diário da Assembleia da República, 1.ª série, n.º 103, de 6 de Julho de 1985), e, ainda, retiradas as propostas de alteração enumeradas no período anterior, a fim de serem substituídas por outras, entrou-se na apreciação, na especialidade, das propostas de substituição: a) Da alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º, quer do projecto de lei n.º 359/III quer da proposta de lei n.º 109/III, alterando para 30 os minutos de emissão por cada partido político, acrescidos de 4 minutos por cada deputado eleito pelo respectivo partido; b) Do n.º 4 do artigo 3.º, quer do projecto de lei n.º 359/III quer da proposta de lei n.º 109/III, estatuindo-se que a arbi­tragem cabe ao Conselho de Comunicação Social em lugar da Comissão Permanente da Assembleia Regional; e, finalmente, da proposta de um aditamento, com o n.º 6-A, que consagrava o direito de resposta aos partidos da oposição e que, por isso, foi discutido em simultaneidade com o ar­tigo 4.º do projecto de lei n.º 359/III. O Diário da Assembleia da República, 1.ª série, n.º 104, de 9 de Julho de 1985, regista a votação final global da proposta de lei n.º 109/III e do projecto de lei n.º 359/III, que foram aprovados. Fazendo a análise comparativa entre o texto das propostas de substituição e aditamento e o articulado das iniciativas legislativas originárias sobre que incidiram, verifica-se que naquelas se não trata de matéria nova: procurou-se apenas regular de forma diversa matérias já consideradas, ou só no projecto de lei n.º 359/III (caso do direito de resposta dos partidos da oposição), ou em ambas as iniciativas legislativas (nos demais casos). III Depois desta resenha histórica sobre o aparecimento da Lei em causa n.º 27/85, de 13 de Agosto, fica-se melhor habilitado para apreciar a questão da inconstitucionalidade formal da lei. A Constituição da República impõe aos órgãos de soberania, nos termos do n.º 2 do seu artigo 231.º, a obrigação de ouvirem sempre, relativamente às questões da sua competência respeitantes às regiões autónomas, os órgãos de governo regional. E, por seu turno, a alínea q) do artigo 229.º da Constituição possibilita às regiões autónomas, em termos a definir nos respectivos estatutos, «pronunciar-se por sua iniciativa, ou sob consulta dos órgãos de soberania, sobre as questões de competência destes que lhes digam respeito». Ainda, de acordo com a alínea a) do artigo 22.º do Estatuto Provisório da Região da Madeira — aprovado pelo Decreto-Lei n.º 315-D/76, de 30 de Abril —, compete à Assembleia Regional da Madeira pronunciar-se, sob consulta dos órgãos de soberania, relativamente às questões de competência destes que respeitarem à Região. Ora, não existe disposição alguma que, neste domínio, se refira ao Governo Regional. Mas daí não poderá concluir-se que só a Assembleia Regional tenha de ser ouvida. Afigura-se que a solução justa, correcta e lógica é a que é que é exposta e seguida por Gomes Canotilho e Vital Moreira, em comentário ao n.º 2 do artigo 231.º da Constituição, ao escreverem: «[...] o facto de o preceito referir genericamente os 'órgãos regionais' não pode significar que tenham de ser ouvidos os dois órgãos regionais (Governo Regional e Assembleia Regional): em questões de natureza legislativa deverá ser ouvida a Assembleia; em questões de natureza política, o Governo». E no caso que nos ocupa foi ouvida a Assembleia Regional, o que afasta a ideia de não ter sido respeitada a obrigação constitucional, uma vez que o que estava em causa era um acto legislativo da Assembleia da República. Esta solução e este critério foram, de resto, os adoptados e seguidos por este Tribunal Constitucional, no seu Acórdão n.º 264/86, no processo n.º 156/85, de 23 de Julho de 1986, relativamente à Lei n.º 28/85, de 13 de Agosto, que regula na Região da Madeira o exercício do direito de antena na radiotelevisão e publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 275, de 28 de Novembro de 1986. Igualmente no citado acórdão deste Tribunal, no que respeita à alegação de a Assembleia Regional da Madeira não ter sido ouvida sobre as propostas de alteração, escreveu-se o seguinte: É que a assembleia regional já antes escutada sobre certa proposta ou projecto de lei, logicamente não terá de ser reouvida sobre propostas de alterações que, sem o dilatar, se limitaram a tecer variações sobre o leque de matérias da iniciativa legislativa originária. E acrescenta-se: Na realidade, não se registando então qualquer ampliação dos objectivos da primitiva iniciativa legislativa, nada imporá, no esquema do artigo 231.º, n.º 2, da CRP, nova consulta da assem­bleia regional: esta já tivera oportunidade de se pronunciar sobre o elenco de matérias objecto da lei em formação, e isso, na perspectiva constitucional, foi suficiente. E, ainda: Aliás, e a propósito, não se deixa de observar que apenas quanto às alterações introduzidas pela Assembleia da República nos projectos de estatutos político-administrativos das regiões autónomas, tem o Parlamento, e independentemente da natureza das alterações, de pedir sempre à respectiva assembleia regional a emissão de parecer (artigo 228.º, n.º 2, da CRP). IV Resta apreciar a invocada inconstitucionalidade material da norma do artigo 7.º da Lei n.º 27/85. Esta disposição diz-nos que: 1 — Os partidos políticos representados nas Assembleia Regional da Madeira que não façam parte do Governo Regional têm o direito de resposta, através da radiodifusão, às declarações políticas do Governo Regional. 2 — A reserva de tempo de emissão deverá ser comunicada aos responsáveis pela empresa até 48 horas após a transmissão da declaração política do Governo Regional. 3 — A emissão da resposta dos partidos terá lugar, com igual destaque e duração idêntica à concedida à declaração gover­namental, nas 24 horas posteriores ao termo do prazo referido no número anterior. 4 — O tempo de emissão disponível será repartido entre os partidos que hajam requerido o exercício do direito de resposta, de acordo com a sua representatividade. A violação invocada do princípio da igualdade foi também alegada pela Assembleia Regional da Madeira e pelo Governo Regional no processo n.º 156/85, relativamente à Lei n.º 28/85, reguladora do exercício do direito de antena na Região Autónoma da Madeira, na radiotelevisão. Nesse processo, decidiu-se, no Acórdão n.º 264/86, que c não se tomar conhecimento por a Assembleia Regional da Madeira não ser parte legítima, por não ser titular do direito que os requerentes do pedido de declaração de inconstitucionalidade invocaram. Os fundamentos desta decisão resultam da resposta dada pelo acórdão à pergunta que ele mesmo se pusera, se existiria direito à igualdade da Região Autónoma da Madeira com a República Portuguesa, e exprimida nestes precisos termos: Obviamente que não. E que, no quadro constitucional, as relações entre a Região Autónoma da Madeira e a República Portuguesa não se têm de pautar pelo princípio da igualdade que não é vector do sistema de equilíbrio que, neste particular campo organizacional entre pessoas colectivas de direito público, foi instituído pela CRP. Antes tal sistema obedece, na arquitectura constitucional, a outros princípios, designadamente aos princípios da unidade do Estado (artigo 6.º da CRP), da autonomia política administrativa regional (artigo 227.º) e da solidariedade nacional (artigo 227.º). Assim, e no que toca ao segundo pedido, pedido de declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma do artigo 7.º da Lei n.º 28/85, observa-se que a Região Autónoma da Madeira não é, na verdade, titular do direito que os requerentes, em correspondência com o pedido, logo invocam (direito à igualdade). Não existindo este direito na esfera jurídico-pública da Região Autónoma da Madeira, claro é que, por ausência deste pressuposto, são partes ilegítimas, quanto a esse mesmo pedido, a Assembleia Regional da Madeira e o Presidente do Governo Regional da Madeira, pedido de que, por isso, se não conhecerá. Apesar disto, o acórdão citado não deixa de salientar: No entanto, e à margem, não se quer deixar de referir que não é correcto dizer, como fazem os peticionantes, que, ao nível da República Portuguesa, não existe direito de resposta por banda dos partidos de oposição. De facto, logo dispõe o artigo 40.º, n.º 1, da CRP que «os partidos políticos representados na Assembleia da República, e que não façam parte do Governo, têm direito, nos termos da lei, a espaço nas publicações jornalísticas pertencentes a entidades públicas ou delas dependentes e a tempos de antena na rádio e na televisão, a ratear de acordo com a sua representatividade, de dimensão e duração e em tudo o mais iguais aos concedidos ao Governo, bem como o direito de resposta, nos mesmos órgãos, às declarações políticas do Governo». E refere ainda que o artigo 8.º, n.º 1, da Lei n.º 59/77, de 5 de Agosto, reconhece aos partidos políticos idêntico direito de resposta em igualdade de circunstâncias com o Governo, nos termos do Estatuto da Informação. De resto, não se pode esquecer que o direito de resposta às declara­ções políticas do Governo é expressamente afirmado no artigo 40.º, n.º 1, da Constituição e confirmado, como se viu, no artigo 8.º, n.º 1, da Lei n.º 59/77. E se tal se pode considerar diferença entre o regime para resposta às declarações políticas do Governo, regulado na Lei n.º 27/85, e o regime para idêntico direito de resposta às declarações políticas do Governo da República, tal diferença consistiria apenas em ser mais pormenorizado na Lei n.º 27/85 para a Região Autónoma do que na disposição constitucional, o que não impede o exercício do direito, o que não é de estranhar, já que a lei sempre é mais pormenorizada do que as disposições constitucionais. Mas a diferença não é substancial; quanto ao conteúdo dos regimes, ainda que se aceite que à pormenorizada estrutura do direito de resposta do regime da Região Autónoma se contrapôs uma estrutura menos particularizada do direito de resposta no regime geral. Pelo exposto, decide-se não declarar a inconstitucionalidade de qual­quer das normas da Lei n.º 27/85, de 13 de Agosto. Lisboa, 7 de Abril de 1987. — Magalhães Godinho — Vital Moreira — Raul Mateus — Monteiro Dinis — Messias Bento — Nunes de Almeida — Martins da Fonseca — Mário Afonso — Cardoso da Costa — Mário de Brito — Armando Manuel Marques Guedes.