Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
(Relatório)
O MINISTÉRIO DAS FINANÇAS E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA interpôs para este Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do disposto no art. 150º do CPTA, recurso de revista do acórdão do TCA Sul, de 05.05.2011 (fls. 144 e segs.), que negou provimento ao recurso jurisdicional por si interposto da sentença do TAC de Lisboa, assim nessa parte confirmada, e, concedendo provimento ao recurso interposto pela ASSOCIAÇÃO SINDICAL DOS JUIZES PORTUGUESES, revogou a dita sentença na parte em que julgou improcedentes dois dos pedidos de intimação contra si formulados pela ASJP, assim julgando integralmente procedente a acção de intimação para prestação de informações e passagem de certidões, através da reprodução por fotocópias dos seguintes documentos:
1º- da Resolução ou Resoluções do Conselho de Ministros, ou de outros actos equivalentes, que enquadrem e regulamentem a atribuição e utilização e cartões de crédito e uso pessoal de telefones, móveis ou fixos, por membros do actual Governo, cujas despesas tenham sido ou hajam de ser suportadas pelo Orçamento de Estado;
2º- dos Despachos e/ou outros actos com natureza normativa, pelos quais tenha sido autorizada a atribuição e utilização de cartões de crédito e pagamento e uso de telefones por membros do actual Governo, de todos os Ministérios, que permitam identificar os beneficiários dessas autorizações;
3º- de processamento e pagamento das despesas de representação dos membros do actual Governo, e
4º- de processamento e pagamento a todos os membros do Governo e seus Chefes de Gabinete de subsídios de residência previstos no Decreto-Lei nº 72/80, de 15 de Abril, ou noutros diplomas legais.
Sustenta, em abono da admissibilidade da revista, que estamos perante uma questão de importância fundamental, quer pela sua relevância e complexidade jurídica (saber se existe ou não obrigação de informação quando esta se mostra já disponível em DR, nomeadamente por constar de normas legais em vigor, e quando a mesma é pretendida para verificação ou fiscalização da conformidade dos actos autorizados e dos pagamentos realizados com as disposições legais aplicáveis), quer pela sua relevância social, por ser manifesto o impacto social a ela ligado e ser previsível que a questão venha a colocar-se em futuros casos similares, e que a admissão da revista é ainda necessária para uma melhor aplicação do direito.
(Fundamentação)
O art. 150º n° 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, “excepcionalmente”, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.
A jurisprudência do STA, interpretando o comando legal, tem reiteradamente sublinhado a excepcionalidade deste recurso, referindo que o mesmo só pode ser admitido nos estritos limites fixados neste preceito. Trata-se, efectivamente, não de um recurso ordinário de revista, mas antes, como de resto o legislador cuidou de sublinhar na Exposição de Motivos das Propostas de Lei n°s 92/VIII e 93/VIII, de uma “válvula de segurança do sistema” que apenas deve ser accionada naqueles precisos termos.
Deste modo, a intervenção do STA só se justificará em matérias de assinalável relevância e complexidade, ou quando haja manifesta necessidade de uma melhor aplicação do direito, sob pena de se generalizar este recurso de revista, o que não deixaria de se mostrar desconforme com os aludidos fins tidos em vista pelo legislador.
O Supremo Tribunal Administrativo tem interpretado a norma do art. 150º como exigindo que, em relação à questão objecto de recurso de revista, seja possível entrever, “ainda que reflexamente, a existência de interesses comunitários especialmente relevantes” (Ac. de 19.06.2008 – Proc. nº 490/08), ou ainda que a mesma se relacione com “matéria particularmente complexa do ponto de vista jurídico” (Ac. de 14.04.2010 – Rec. 209/10) ou “particularmente sensível em termos do seu impacto comunitário” (Acs. de 26.06.2008 – Procs. nº 535/08 e nº 505/08), exigindo ao intérprete e ao julgador complexas operações de natureza lógica e jurídica indispensáveis à resolução das questões suscitadas.
Noutros termos, particularmente impressivos, tem-se entendido que a relevância jurídica ou social “afere-se em termos da utilidade jurídica, com capacidade de expansão da controvérsia que ultrapasse os limites da situação singular” (Acs. de 26.06.2008 e de 02.07.2008 – Procs. nºs 515/08 e 173/2008, respectivamente).
Na concretização dos conceitos relativamente indeterminados que a lei estabelece como orientação para a filtragem dos recursos de revista a admitir excepcionalmente, a aludida jurisprudência do STA tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental exigida pelo artigo 150º nº 1 do CPTA se verifica, designadamente, quando a questão a apreciar seja de complexidade superior ao comum em razão da dificuldade das operações exegéticas a efectuar, de enquadramento normativo especialmente complexo, ou da necessidade de compatibilizar diferentes regimes potencialmente aplicáveis, bem como nas situações em que esteja em causa questão que revele especial capacidade de repercussão social ou da controvérsia relativamente a futuros casos do mesmo tipo, mas em que a utilidade da decisão extravasa os limites do caso concreto das partes envolvidas no litígio.
A admissão da revista para melhor aplicação do direito terá lugar, designadamente, e segundo a referida jurisprudência, quando, em face das características do caso concreto, ele revele seguramente a possibilidade de ser visto como um tipo, contendo uma questão bem caracterizada, passível de se repetir em casos futuros, e cuja decisão nas instâncias seja ostensivamente errada ou juridicamente insustentável, ou quando suscite fundadas dúvidas, nomeadamente por se verificar divisão de correntes jurisprudenciais ou doutrinais, gerando incerteza e instabilidade na resolução dos litígios, assim fazendo antever como objectivamente útil a intervenção do STA na qualidade de órgão de regulação do sistema.
No caso sub judice, e à luz da orientação jurisprudencial enunciada, entendemos que se verificam os pressupostos de admissão da revista.
O pedido de intimação formulado pela ASJP contra o ora recorrente, para prestação de informações e passagem de certidões dos documentos acima indicados, mereceu parcial provimento na 1ª instância: indeferido na parte relativa aos documentos indicados em 1º e 2º lugar, com o fundamento de que os mesmos estão publicados em DR, pelo que, tendo a autoridade requerida prestado informação no sentido de que inexistem instrumentos legais e regulamentares na matéria em causa para além da que está publicada em DR, é suficiente a informação prestada, atento o estatuído no art. 14º, al. d) da LADA, não podendo o tribunal, na ausência de elementos que comprovem a não veracidade dessa informação, pô-la em causa; deferido na parte relativa aos documentos indicados em 3º e 4º lugar, com o fundamento de que não procede a alegação da entidade requerida segundo a qual esses pedidos seriam abusivos e desrazoáveis, e que não estão em causa não podem, em princípio, ser considerados documentos nominativos, uma vez que, reportando-se a vencimentos ou subsídios auferidos no exercício de funções públicas, pagos em obediência a critérios legais, não têm carácter reservado, pelo que sempre poderão ser facultados à requerente, expurgados de eventuais informações nominativas.
O acórdão recorrido, perante recursos jurisdicionais das duas partes, confirmou este último segmento (condenatório) da sentença, considerando que esta tinha feito correcta aplicação dos arts. 5º e 6º da LADA e do princípio da transparência da Administração, e revogou o primeiro segmento (absolutório), considerando, em suma, que a sentença decidiu mal ao indeferir tais pedidos com a aceitação da afirmação do requerido, ora recorrente, de que inexistem instrumentos legais e regulamentares na matéria em causa, para além do que está publicado em Diário da República.
Afirma o acórdão, a tal propósito, que “ainda que estejam publicados em Diário da República, atenta a dificuldade em identificar os actos em causa, a Administração está obrigada a prestar a informação sobre a sua existência e conteúdo, sob pena de denegar o acesso aos documentos administrativos, violando o princípio da colaboração, contemplado no art. 7º do CPA (cfr. Ac. do STA de 17.01.2008, Proc. nº 096/07)”, não podendo pois acolher-se o argumento de que o requerido estava dispensado de prestar a informação solicitada, antes devendo entender-se que “tinha de indicar os actos existentes sobre tais matérias e os concretos instrumentos de publicação dos mesmos, e informar de que não havia outros para além daqueles (cfr. art. 342º do Código Civil)”.
As questões que o recorrente pretende ver reapreciadas pelo STA, em sede de revista, prendem-se pois com o âmbito e limites do direito à informação, à luz dos arts. 5º e 6º da LADA, e, mais concretamente, com a questão de saber se, em sede de intimação para prestação de informação não procedimental, existe ou não, e com que limites, obrigação de informação quando esta se mostra já disponível em DR, nomeadamente por constar de normas legais em vigor, e quando a mesma é pretendida para verificação ou fiscalização da conformidade dos actos autorizados e dos pagamentos realizados com as disposições legais aplicáveis.
Trata-se de questões que entendemos assumirem importância fundamental, dada a sua manifesta relevância jurídica, contendendo com o direito constitucional e legal à informação, à luz das imposições decorrentes do princípio da administração aberta, e com o correcto dimensionamento do conceito de documentos nominativos, implicando operações exegéticas de assinalável complexidade, bem como pela sua relevância social, atentos os documentos a cuja informação se pretende aceder, não sendo despiciendo considerar que essas mesmas questões se possam vir a colocar em outros casos futuros, assumindo assim capacidade de expansão da controvérsia para lá dos limites da situação singular.
O que tudo aconselha e justifica a intervenção clarificadora do STA, como órgão regulador do sistema, em ordem à clarificação das questões em análise.
(Decisão)
Com os fundamentos expostos, por se entenderem verificados os pressupostos exigidos pelo art. 150º, nº 1 do CPTA, acordam em admitir a revista.
Sem custas.
Lisboa, 08 de Setembro de 2011. – Luís Pais Borges (relator) – Rosendo Dias José – José Manuel da Silva Santos Botelho.
