11516/02 - Tribunal Central Administrativo Sul

I - Ao transferir os poderes de superintender na gestão e direcção do pessoal para o Presidente da Câmara Municipal, a Lei 18/91 revelou uma clara intenção de harmonizar o regime de competência para homologar as actas das reuniões dos júris dos concursos para recrutamento de pessoal. II - Nessa medida, e por força do disposto no nº 3 do art. 7º do Código Civil, deve considerar-se tacitamente revogado o art. 9º, nº 1, alínea a) do D.L. 52/91, que atribuía aquelas competências à Câmara Municipal.

Acordam no 1º Juízo Liquidatário do T.C.A. Sul Relatório . Maria ..., interpôs no T.A.F. do Funchal recurso contencioso de anulação do despacho de 6.7.98 do Sr. Presidente da Câmara Municipal de Ponta do Sol , que homologou a lista de classificação final do concurso externo geral de ingresso para preenchimento de duas vagas de categoria e carreira de auxiliar dos serviços gerais do quadro de pessoal da Câmara Municipal da Ponta do Sol. Invocou, em síntese, os vícios de incompetência e de violação de lei. O Mmo. Juiz do T.A.F. do Funchal, por decisão de 7.01.02, concedeu provimento ao recurso e anulou o acto impugnado. É dessa sentença que vem interposto o presente recurso jurisdicional pelo Sr. Presidente da Câmara Municipal da Ponta do Sol, em cujas alegações formula as conclusões seguintes: 1ª) A douta sentença recorrida julgou mal o caso dos autos, porquanto se entende que o Presidente da Câmara não tem poderes para homologar a lista de classificação final, então também não teria para proceder à abertura do concurso; 2ª) Em tal caso, e embora o Aviso de Abertura do Concurso revista, normalmente, a natureza de mero acto preparatório, a verdade é que, tanto a Jurisprudência e a Doutrina entendem que sendo tais actos lesivos, devem ter-se por destacáveis e autónomos, e passíveis de impugnação contenciosa (aliás, numa interpretação conforme à C.R.P., art. 268º nº 4), sob pena de precludir tal direito, por decurso do prazo (art. 28º da L.P.T.A.) de impugnação contenciosa, e como tal, se consolidar o acto, tornando-se inatacável; 3ª) No caso dos autos, se ocorresse falta de competência do Presidente da Câmara, tal constituiria violação de lei, que comprometeria o concurso e os direitos dos concorrentes, pelo que então o Aviso deveria ter sido impugnado e, não o tendo sido, precludiu também qualquer hipótese de impugnação do acto de homologação, com fundamento no mesmo vício; 4ª) Acresce que se verificou, há muito, a nomeação dos candidatos para o preenchimento das vagas, no âmbito do concurso em causa, e o despacho do Presidente da Câmara, que procedeu a tal nomeação, não foi impugnado pela recorrente, ora recorrida, consolidando-se definitivamente na ordem jurídica, prejudicando, como verdadeiro caso julgado, a impugnação do acto de homologação; - 5ª) Efectivamente, as vagas em causa estão definitivamente preenchidas e, uma vez que não houve impugnação judicial, no prazo legal, de tal acto, (art. 28º da L.P.T.A.), formou-se quanto a esta matéria caso decidido ou resolvido; - 6ª) Daqui decorre que a recorrente, ora recorrida, não tem legitimidade activa, por não ter interesse directo, pessoal e legítimo no provimento do recurso tal como o exige o art. 821 nº 2 do Código Administrativo (“ex vi” do art. 24º da L.P.T.A.), excepção dilatória (art. 494º nº 1, alínea c) do C.P. Civil), e determina a absolvição da instância da recorrida; - 7ª) Em consequência, há também inutilidade superveniente da lide, pelo que deveria a decisão sob recurso ter declarado extinta a instância, nos termos do art. 287º, alínea e) do C.P. Civil, aplicável “ex vi” do art. 1º da L.P.T.A; - 8ª) Em qualquer caso, diga-se ainda que é evidente que a Lei 18/91 , através da nova redacção dada ao nº 2 do art. 53º da Lei 100/84, veio atribuir competência ao Presidente da Câmara para “superintender na gestão e direcção do pessoal ao serviço do município”, consagrando-o como dirigente máximo do funcionalismo municipal, o que lhe confere competência para o recrutamento, selecção e a avaliação do pessoal, incluindo os concursos; - 9ª) Esta interpretação é, aliás, reforçada por força do disposto no art. 4º do Dec. Lei nº 238/99, de 25 de Junho, que adaptou à Administração local o Dec. Lei nº 204/98, de 11 de Julho, cujo art. 52º revogou o Dec. Lei nº 498/88, de 30.12 10ª) Acresce que, por falta da necessária autorização legislativa (que não abrangia esta matéria, o art. 9º do Dec. Lei nº 52/91 é inconstitucional, por violação do então art. 168º nº 1, alínea b) da C.R.P., já que, como refere a Doutrina, a matéria em causa inclui-se no Estatuto das Autarquias Locais e, como tal, faz parte da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República; - 11ª) A douta sentença recorrida violou, entre outras disposições legais, o art. 168º nº 1, alínea b) (ao tempo vigente), art. 204º e art. 268º nº 4 da C.R.P., arts. 24º e 28º da L.P.T.A., art. 821 nº 2 do Código Administrativo, arts. 288º, 494º e 495º do C.P. Civil e nº 2 do art. 53º da Lei 100/84. - A recorrida contra-alegou, pugnando pela manutenção do julgado. O Digno Magistrado do MºPº emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso. - x x Matéria de Facto . A sentença recorrida considerou provada a seguinte factualidade relevante: Em 14.7.98, a recorrente tomou conhecimento da acta nº 3 do júri de selecção do concurso externo geral de ingresso para preenchimento de duas vagas da categoria e carreira de auxiliar de serviços gerais do grupo de pessoal auxiliar da C.M.P.S.; O juri aprovou a classificação das candidatas, atribuindo à recorrente o 7º lugar; - A classificação final foi homologada pelo Presidente da CMPS, por despacho exarado na acta da deliberação do júri, datado de 3.7.98; - Foi também o Presidente da CMPS quem mandou abrir o concurso; - A CMPS não delegou no seu Presidente tais competências; - Em 22.4.98 reuniu o júri nomeado para o concurso, «a fim de ... proceder à concepção e aprovação do conteúdo da prova de conhecimentos...» o qual, “tendo presente que o método de selecção adoptado se destina a avaliar o nível de conhecimentos académicos e ou profissionais dos candidatos exigíveis para o exercício da função ..., o júri deliberou aprovar para o efeito o teste constante da ficha anexa à presente acta...» No Aviso publicado no D.R. consta que «a prova de conhecimentos terá o programa constante do titulo V do despacho do Secretário Regional da Administração Pública datado de 17.7.89, publicado no JORAM; - x x Direito Aplicável A decisão recorrida considerou procedente o vício de incompetência relativa, assim anulando o despacho impugnado do Sr. Presidente da Câmara Municipal da Ponta do Sol, que homologou a lista de classificação final do concurso em referência. Para tanto, expendeu, nomeadamente, o seguinte: «A Lei 18/91 , de 12 de Junho, procedeu à alteração do regime de atribuições das autarquias locais e das competências dos respectivos órgãos. Mas não revogou o art. 9º nº 1 do Dec. Lei 52/91 , pois não se debruçou sobre a matéria do recrutamento do pessoal. Aliás, a norma invocada (art. 53º, nº 2, al. a da L.A.L. 84 na redacção de 1991) correspondia já antes de 1991 a uma competência delegada no presidente pela lei (v. arts. 51 nº 1, b) e 52º-1 da L.A.L. 84: «superintender na gestão e direcção do pessoal ao serviço do município”. Refere ainda a decisão recorrida que “Esta competência nada tem a ver com a contratação de pessoal e seus concursos. Refere-se ao pessoal ao serviço do município e não ao seu recrutamento ” Ora, a competência para abrir o concurso, tal como para o despacho final era então da C.M., com a possibilidade de delegação no presidente (v. o art. 32 nº 3 do Dec. Lei 498/88, Dec. Lei 215/95 e o art. 9º do Dec. Lei 52/91 ). No caso presente, a delegação não existe. Pelo que conclui a decisão “a quo” o PCMPS era incompetente para tais actos, tratando-se do vício de incompetência relativa gerador de anulabilidade. O Digno Magistrado do Ministério Público e a recorrida acompanham este entendimento. Quanto ao recorrente, Presidente da Câmara Municipal de Ponta do Sol, insurge-se contra o mesmo, invocando a ilegitimidade da recorrente, a inutilidade superveniente da lide e, quanto à questão de fundo, a inconstitucionalidade do art. 9º do Dec. Lei 52/91 de 25 de Janeiro. Quanto à legitimidade da recorrente, cremos que a mesma se mantém, atento o seu interesse directo na anulação do acto impugnado, e no tocante à extinção da lide, não vemos motivo para o seu decretamento. Todavia, a questão de fundo merece uma análise mais aprofundada. Como é sabido, todo o processo de recrutamento e selecção de pessoal se inicia com um acto de autorização de abertura do concurso, cuja competência na Administração Local, o nº 1 do art. 9º do Dec. Lei 52/91 , de 25 de Janeiro atríbuia às Câmaras Municipais, às Juntas de Freguesia e às Assembleias Distritais. Sucede, porém, que a partir da entrada em vigor da Lei 18/91 , de 12 de Junho, que alterou alguns artigos do Estatuto das Autarquias Locais, aprovado pelo Dec. Lei 100/84, de 29 de Março, começou a questionar-se o poder de autorizar a abertura dos concursos , assim como de homologar as actas contendo as listas de classificação final, que, segundo a actual tendência evolutiva do Direito Administrativo, teria passado a pertencer ao Presidente da Câmara Municipal. Na verdade, e como escreve Freitas do Amaral, “O Presidente da Câmara é hoje um órgão de vasta competência executiva, a figura emblemática do municipio, e o verdadeiro chefe da administração municipal: pretender negá-lo é contraditório com o sistema de eleição directa do Presidente da Camara estabelecido na legislação portuguesa” (cfr. Curso de Direito Administrativo”, vol. I, 2ª edição, Almedina, p. 497 e seguintes). Além das funções presidenciais e executiva, cabe ao Presidente da Câmara (arts. 52º e 53º da LAL) a função decisória, competindo-lhe dirigir e coordenar os serviços municipais como superior hierarquico dos respectivos funcionários e resolver todos os problemas que a lei lhe confie ou que a Câmara lhe delegue. Nas suas doutas alegações, diz o recorrente que é inconstitucional o art. 9º do Dec. Lei nº 52/91 , mas cremos que a questão se deve colocar antes no âmbito da sua revogação. Senão vejamos: A Lei 18/91 , de 12 de Junho, introduziu alterações significativas ao Dec. Lei 100/84, que se explicam pela crescente importância do Presidente da Câmara no seio das autarquias locais, procedendo assim ao reforço dos seus poderes. Nomeadamente, o poder de superintender na gestão e direcção do pessoal passou a integrar o elenco das competências do Presidente (art. 53º/2/a), pelo que a este passou a competir exercer todos os poderes que, desde a Lei 79/77 , estavam englobados naquela expressão (cfr. Paulo Veiga e Moura, “Função Pública”, 1º volume, Coimbra Editora, p. 102 e seguintes). Cremos, assim, não ser lícito efectuar qualquer cisão entre os poderes relativos à selecção e recrutamento do pessoal e os poderes relativos ao pessoal que já se encontra ao serviço, por não haver qualquer fundamento lógico para tal distinção. Ora, ao transferir para o P.C.M. o poder de gestão e direcção do pessoal, a Lei 18/91 revelou uma clara intenção de harmonizar o regime de competência para homologar as actas das reuniões dos Júris dos concursos para recrutamento de pessoal. Como diz Paulo Veiga e Moura, “É esta inequívoca intenção harmonizadora que legitima a revogação de uma norma especial o art. 9º nº 1, al. a) do Dec- Lei 52/91 por uma norma geral o art. 53º/2/a do Dec-Lei 100/84 (v. neste sentido o nº 3 do art. 7º do Código Civil ). ob. cit. p. 105. Em abono desta posição concorre a certeza de que a regra lex posterior generalis non derrogat legi priori speciali não se revela infalível, sendo perfeitamente admissível que um diploma de carácter geral derrogue outro especial v. neste sentido, P. Lima e A. Varela, “Noções Fundamentais de Direito Civil”, vol. I, 5ª edição, Coimbra, 1965, p. 116 Ou seja: deverá concluir-se pela intenção revogatória sempre que da lei nova e geral se possa retirar a pretensão de regular totalmente a matéria, não deixando subsistir leis especiais, ou de pôr termo a regimes especiais antigos que deixaram de se justificar (cfr. Oliveira Ascensão, “O Direito Introdução e Teoria Geral”, 4ª ed. 1987, p. 493). É, assim, inteiramente correcto, como diz o recorrente nas suas alegações, que “por via da Lei 18/91 , e mais precisamente por via da alínea a) do nº 2 do art. 53º na nova redacção dada à Lei nº 100/84, (...) compete ao Presidente da Câmara Municipal “Superintender na gestão e direcção do pessoal ao serviço do município”, norma que lhe confere o estatuto de dirigente máximo do serviço em todas as matérias, inclusive o recrutamento, a selecção e a avaliação de pessoal no âmbito dos concursos (sua abertura e homologação das listas classificativas). Tal interpretação é reforçada pela solução seguida no art. 4º do Dec-Lei nº 238/99, de 25 de Junho, que adaptou à Administração Local o Dec-Lei nº 204/98, de 11 de Julho, cujo art. 52º revogou o Dec-Lei nº 498/88, de 30 de Dezembro. Conclui-se, pois, ao contrário da decisão recorrida, que o despacho impugnado não enferma do vício de incompetência relativa. - x x Decisão . Em face do exposto, acordam em revogar a sentença recorrida e em manter na ordem jurídica o despacho impugnado. Custas pela recorrente em ambas as instâncias, fixando a taxa de justiça em 200 € e a procuradoria em 100 €. Lisboa, 11.11.04 Entrelinhei: “diz” as.) António de Almeida Coelho da Cunha (Relator) Maria Cristina Gallego dos Santos Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa