2 -Princípios a observar na elaboração dos planos especiais de ordenamento do território que incluam a orla costeira. - A concretização das linhas de orientação relativas às intervenções no litoral, pressupõe que se proceda à definição de um conjunto de princípios a observar na elaboração dos planos especiais de ordenamento do território que incluam a orla costeira.
Se os planos especiais de ordenamento do território que incluam a orla costeira visam orientar o desenvolvimento de determinadas atividades específicas na orla costeira e promover a defesa e conservação da dos recursos naturais, também se devem destinar a permitir integrar o desenvolvimento em geral no respeito pelos valores e pelo potencial ecológico e paisagístico daquele espaço.
Não se pode, em rigor, fixar, desde já, uma linha delimitadora terrestre uniforme com aplicabilidade geral para uma região com descontinuidade territorial, como é a do meio insular, quando se pretende proteger e regular as fruições do litoral. A delimitação da zona litoral abrangida será realizada em função das especificidades de cada contexto, devendo distinguir-se entre «zona terrestre de proteção» cujo uso, ocupação, transformação e proteção são regulamentados em cada caso, com os limites determinados na lei, e a «faixa costeira», que incluí aquela zona, acrescida do seu espaço de enquadramento e que o plano analisa e diagnostica, no sentido de estabelecer as condições de viabilidade de ordenamento do litoral, designadamente os aspetos que devem ser desenvolvidos e aplicados nos planos municipais de ordenamento do território.
Da integração das medidas de proteção e valorização dos recursos naturais no quadro do desenvolvimento do litoral decorre que cada plano não se contem apenas em questões ambientais, mas procura, também, integrar os temas relevantes para o ordenamento do território litoral, embora as questões de conservação da natureza devam ser equacionadas como fortemente contributivas para o desenvolvimento sustentável daquele espaço.
Tanto a execução de medidas e ações de defesa e valorização dos recursos naturais como a adaptação dos espaços, determinam a necessidade de serem definidas as realizações decorrentes de cada plano, isto é, os projetos das obras públicas que são necessárias realizar.
A eficácia real das medidas e ações decorrentes de cada plano pressupõe a sua programação e calendarização, bem como a estimativa dos meios necessários e a afetação dos agentes a envolver na execução. Assim, cada plano deve incluir um programa de realização e um quadro de meios.
As numerosas questões urbanas que se colocam no litoral, onde se localizam a maioria dos aglomerados urbanos e as atividades económicas, bem como as pressões para transformação de uso do solo mais intensas, levam a considerar a necessidade de vir a recomendar, eventualmente, a elaboração de planos de pormenor ou de planos de urbanização que integrem, desenvolvam e detalhem as soluções e as regras dos planos especiais de ordenamento do território que incluam a orla costeira para espaços urbanos e urbanizáveis.
No âmbito das atividades de recreio e de lazer assume especial importância o planeamento e projeto de zonas balneares, a reabilitar, melhorar e ou a construir ex novo. As praias requerem igualmente planeamento e projeto, tendo em especial atenção o seu reduzido número, a sua capacidade e a fragilidade do seu equilíbrio natural.
A zona objeto de disposições vinculativas dos planos especiais de ordenamento do território que incluam a orla costeira - «zona terrestre de proteção» - terá, necessariamente, uma largura variável, pelas razões atrás expostas. Em qualquer caso, é evidente que tanto os condicionalismos de ordem natural como a ocupação humana, não podem ser objeto da definição de um modelo de ordenamento contido apenas nesta faixa.
A «faixa costeira», que proporciona o enquadramento terrestre da zona terrestre de proteção assume pois uma grande importância, já que permitirá completar a especialização do modelo territorial proposto nos planos especiais de ordenamento do território que incluam a orla costeira.
A existência, criação ou consolidação de perímetros urbanos no espaço litoral, bem como a edificação dispersa de habitação e de equipamentos, designadamente de unidades hoteleiras requer que os planos especiais de ordenamento do território que incluam a orla costeira incluam uma componente urbanística que se traduza em soluções e em regras relativas a usos, ocupações e regimes de transformação do solo. Esta componente terá aplicação direta na faixa terrestre de proteção e fornecerá orientações precisas para os planos municipais de ordenamento do território, na faixa costeira.
Os planos especiais de ordenamento do território que incluam a orla costeira devem definir os sistemas de infraestruturas e os equipamentos necessários às áreas urbanas contidas nos seus perímetros, eventualmente propondo a sua relocalização para o interior, bem como para apoio às zonas balneares, de recreio e de lazer.
Em áreas de risco atual ou potencial, cada plano deve explicitar não apenas os tipos de obras a realizar, mas também as medidas de planeamento e de gestão a adotar, que podem traduzir-se, eventualmente, na relocalização de usos e ocupações com vista à eliminação desses riscos, para pessoas e bens.
A salvaguarda e valorização de valores naturais e de património requer a explicitação de regras de proteção mas também de medidas ativas de valorização, de educação e de promoção.
Os planos especiais de ordenamento do território que incluam a orla costeira devem delimitar o domínio público hídrico, bem como definir regras claras para o ordenamento e para a utilização desta área, no sentido de a manter inequivocamente sob tutela da administração. A utilização privativa da margem, mesmo a título precário, deve constituir uma exceção.
Finalmente, os planos especiais de ordenamento do território que incluam a orla costeira devem explicitar como consideram a integração sistémica entre o desenvolvimento económico e social, o ambiente, património e cultura, os mercados e as comunidades locais na fundamentação das respetivas propostas.
C - A gestão do litoral
O conceito de desenvolvimento sustentável reconhece o princípio de que o bem-estar económico, a justiça social e os objetivos ambientais não podem ser dissociados, e são inerentemente interdependentes a longo prazo. A gestão sustentável do litoral tem por objetivo a «Qualidade de Vida», a longo prazo, englobando preocupações ambientais, económicas, sociais e culturais, e pretende ainda promover a justiça social através de uma distribuição mais justa das oportunidades, quer entre a população atual, quer entre as gerações futuras.
Continuando a citar a estratégia europeia de gestão integrada das zonas costeiras (GIZC - Publicação das Comunidades Europeias - 1999) «embora as considerações de ordem económica, ambiental, social e cultural, sejam sempre inseparáveis, mostram-se inevitáveis algumas soluções de compromisso a curto prazo, se considerarmos a natureza finita dos recursos costeiros. Num quadro de sustentabilidade, é importante assegurar-se que o processo de estabelecimento de compromissos seja disciplinado, de modo a que os objetivos económicos, ambientais, sociais e culturais, sejam todos atingidos num 'nível aceitável', mesmo a curto prazo. Aquilo que se vier a considerar como nível aceitável dependerá dos valores prevalecentes de uma dada sociedade e em determinada altura. Além do mais, e na perspetiva de que os recursos costeiros são finitos, há decisões a curto prazo que podem destruir, de forma irreversível, esses recursos para o futuro. Um dos objetivos do desenvolvimento sustentável deverá ser, assim, o de garantir que as decisões atuais não comprometam, negativamente, as opções futuras. O conceito de sustentabilidade reclama a ideia de que é possível inverter ou alterar radicalmente muitas situações negativas geradas pela intervenção humana no litoral, ainda que com custos significativos e longos períodos de tempo de reposição dos padrões de qualidade que se visam atingir».
Deste modo, é necessário dedicar uma atenção especial à atuação da administração pública no território. Os diversos níveis de administração, com as competências que lhes são inerentes, devem prosseguir funções de gestão que se revelam imprescindíveis, sendo cada vez mais necessário a assunção de novas atitudes que reclamam uma necessária capacidade de previsão. A atuação pública deve, assim, pautar-se por conceitos de conservação dos recursos naturais e de gestão territorial e urbana, na promoção dos processos de desenvolvimento.
Os planos especiais de ordenamento do território que incluam a orla costeira devem constituir uma base de sustentação das intervenções a realizar no litoral, considerando a insuficiente existência de outros instrumentos de gestão territorial. Aqueles planos devem procurar estabelecer, parametrizar, orientar e fundamentar as opções do planeamento municipal para a orla costeira, e a serem desenvolvidas e regulamentadas nos planos municipais de ordenamento do território. Este princípio é justificável pelo facto de não ser sustentável para o território a inexistência de instrumentos de planeamento adequados, em vigor, sobretudo para uma área tão sensível e pressionada como o litoral.
Contudo, porque os municípios estão mais vocacionados para a gestão das áreas urbanas e urbanizáveis, os planos especiais de ordenamento do território que incluam a orla costeira, devem na sua fase de elaboração e acompanhamento identificar e propor soluções para os pontos de conflito que existam com os planos municipais de ordenamento do território, no sentido de procurar consensos e formas de concertação e compatibilização com estes.
Embora os planos especiais de ordenamento do território que incluam a orla costeira não constituam instrumentos sucedâneos dos planos municipais de ordenamento do território, não podem, contudo, serem omissos quanto aos aspetos urbanísticos presentes na zona costeira, pois não é possível fazer-se uma gestão integrada e sustentável do litoral omitindo os aspetos referentes aos usos e ocupação do solo e sua parametrização.
A existência de uma política de ordenamento do território integrada numa política de ambiente, apoiada no planeamento, permite obter uma referência de sustentabilidade do espaço ecológico e atenuar os efeitos de conflito existentes entre o ambiente e o desenvolvimento socioeconómico, na medida em que viabiliza a integração dos fatores ambientais, sociais, económicos e culturais em todas as intervenções com repercussões no uso do espaço, considerando que estes têm igual preponderância. Os mecanismos e instrumentos de defesa do ambiente devem reclamar um correto uso dos recursos naturais renováveis e não renováveis.
A garantia de sustentabilidade do litoral e a sua fruição pelos diversos agentes determinam que o interesse público a ela inerente, seja prosseguido através da elaboração de planos especiais de ordenamento do território que incluam a orla costeira, na medida em que o desenvolvimento sustentável em ilhas, em geral, e no arquipélago dos Açores em particular, passa pela proteção e requalificação da paisagem, dos recursos naturais e da qualidade ambiental do território litoral.
D - Objetivos gerais subjacentes à elaboração dos planos especiais de ordenamento do território que incluam a orla costeira
Os planos especiais de ordenamento do território que incluam a orla costeira traduzem, simultaneamente, preocupações de desenvolvimento sustentável do litoral, integrando desenvolvimento socioeconómico, proteção e valorização ambiental, planeamento e gestão urbanísticos, defesa costeira, saneamento ambiental, com uma nova atitude de articulação institucional e de participação pública no processo.
É consensual de que existe a necessidade de dispor de instrumentos de planeamento que permitam dar coerência às diversas medidas e ações que incidem sobre o território do litoral.
Os planos especiais de ordenamento do território que incluam a orla costeira não podem limitar-se a serem planos de conservação e proteção dos recursos naturais, que se limitem a instituir proibições. Devem também ser planos que visem o desenvolvimento sustentável dos espaços litorais face às suas capacidades, à necessidade de conservação dos recursos e ao desenvolvimento tanto do litoral, como do território confinante, que é afinal cada ilha e toda a Região, assumindo, ainda, uma gestão integrada do litoral e dos seus recursos.