c)A mitigação dos efeitos das inundações e das secas.
As águas a que se refere o PNA são as águas superficiais, naturais, fortemente modificadas e artificiais, designadamente as águas interiores, de transição e costeiras, e as águas subterrâneas, cujas definições mais precisas podem ver-se no artigo 4.º da LA. Subsidiariamente, o PNA visa ainda proteger as águas marinhas, incluindo as territoriais, e contribuir para o cumprimento dos objetivos dos acordos internacionais pertinentes, incluindo os que se destinam à prevenção e eliminação da poluição do ambiente marinho.
As principais causas de impactes negativos sobre o estado das massas de águas (MA) estão interligadas e incluem, a par das atividades económicas, como a produção de energia, a indústria, a agricultura e o turismo, as alterações climáticas e os usos dos solos, com destaque para o desenvolvimento urbano em certas zonas do território. As pressões daí decorrentes assumem a forma de descargas de poluentes, de utilização excessiva da água, de alterações físicas das MA e do seu regime hidrológico e de alterações dos ecossistemas.
Em respeito aos princípios do poluidor-pagador e do utilizador-pagador, a LA determina uma política de gestão da água sustentada na análise económica, que atenda também ao lado da procura garantindo utilizações que sejam sustentáveis a longo prazo e que promova a eficiência através da progressiva recuperação dos custos dos serviços e das utilizações da água, incluindo custos ambientais e de escassez, e da utilização de ferramentas de análise económica (e.g. análise custo-benefício (ACB), análise custo-eficácia) para a definição e calendarização dos objetivos ambientais e dos programas de medidas (PM).
Partilhando Portugal com o vizinho Reino de Espanha um conjunto muito relevante de bacias hidrográficas, os planos hidrológicos e os PM dos dois Estados são coordenados, tal como é exigido na DQA. Essa coordenação é feita no âmbito da Convenção de Albufeira, no seio da Comissão para a Aplicação e o Desenvolvimento da Convenção de Albufeira (CADC).
De forma muito sumária, os recursos hídricos nacionais podem caraterizar-se pela sua irregular distribuição espacial (maior abundância no Norte de Portugal Continental e na vertente atlântica, maior escassez a sul do rio Tejo e na vertente continental), acentuada sazonalidade (as precipitações estão concentradas entre o final do Outono e o princípio da Primavera) e irregularidade interanual, situação típica do clima atlântico/mediterrânico predominante condicionado pela hipsometria do território.
No que toca aos arquipélagos dos Açores e da Madeira, os seus climas são tipicamente atlânticos, mais húmido no primeiro e mais temperado no segundo devido à sua proximidade ao continente africano e posição mais a sul.
As grandes variações climáticas, morfológicas e de substrato que caracterizam o território nacional permitem que o mesmo funcione como suporte a uma elevada diversidade faunística e florística, com abundância de espécies endémicas, algumas classificadas como vulneráveis, que importa preservar.
Do ponto de vista dos usos em Portugal, para além dos usos para o abastecimento urbano que podem encontrar-se em todas as bacias hidrográficas, as águas das bacias do rio Douro e as outras situadas a norte deste rio, Minho, Lima e Cávado, são utilizadas fundamentalmente para fins hidroelétricos (e alguns regadios tradicionais), as águas das bacias dos rios a sul do Tejo, Guadiana, Sado, Mira e ribeiras do Algarve para fins hidroagrícolas, fundamentalmente, e as águas do Tejo, Mondego e Vouga para ambos estes fins, sendo aí comuns os aproveitamentos de fins múltiplos.
A aprovação da LA foi seguida (em alguns casos precedida) pela aprovação de um conjunto de outros diplomas complementares com importância para o planeamento e a gestão da água. Consequentemente, a DQA tem vindo a ver o seu âmbito material estendido a assuntos, questões e preocupações decorrentes de outras diretivas e de estratégias comunitárias para o ambiente, que devem ser refletidos no PNA e nos PGRH. Destacam-se aqui, pela sua especial relevância, a Estratégia Marinha, as questões relacionadas com a proteção das aves e dos habitats, a mitigação de fenómenos hidrológicos extremos, secas e inundações, a proteção das águas contra a poluição e a problemática das águas residuais urbanas e das zonas protegidas em geral. Todos estes temas, e outros que são de consideração obrigatória nos termos do direito aplicável, são passados em revista e considerados nas medidas propostas no PNA.
Visando contribuir para a identificação das determinantes e dinâmicas dos diferentes setores económicos que se traduzirão em pressões e impactes sobre os recursos hídricos, foram elaborados cenários prospetivos. Estes cenários apoiaram-se, nomeadamente, no trabalho desenvolvidos pela Direção dos Serviços de Prospetiva e Planeamento (DSPP), da Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente, bem como à elaboração das mais recentes orientações estratégicas do Governo.
O PNA beneficiou da disponibilidade dos Relatórios de Caracterização (também conhecidos por relatórios do artigo 5.º da DQA), dos Relatórios das Questões Significativas da Gestão da Água (relatórios das QSiGA) e das versões provisórias dos próprios PGRH já elaborados pelas entidades competentes e em consulta pública (www.apambiente.pt), que vão dar lugar aos PGRH do 2.º ciclo, bem como da existência de planos e programas setoriais que foram extensamente referidos no Relatório n.º 1 - Caracterização Geral dos Recursos Hídricos e Suas Utilizações, Enquadramento Legal dos Planos e Balanço do 1.º ciclo (março de 2015) que pode ser consultado em www.apambiente.pt.
Estes relatórios compilam os dados da monitorização realizada e os resultados alcançados com os planos do 1.º ciclo. Fazem ainda um levantamento das pressões e avaliam o grau e execução dos PM em vigor. Os trabalhos de elaboração do PGRH da RH10 (Madeira) não estiveram disponíveis no momento da elaboração deste plano, o que, no entanto, não descaracteriza esta análise nem coloca em causa as suas principais conclusões, orientações estratégicas e recomendações.
Uma das constatações da avaliação realizada é que a monitorização, nessa fase, ficou aquém do necessário para uma mais perfeita classificação do estado das massas de água e avaliação de resultados. Subsistem massas de água sem monitorização cujo estado terá que ser novamente avaliado por via de métodos indiretos (agrupamento/pericial), registando-se um progresso modesto neste aspeto face à situação verificada no momento da elaboração dos PGRH do 1.º ciclo. A monitorização assume uma grande importância na obtenção de dados quantitativos e qualitativos sobre o estado das massas de água e sobre a eficácia das medidas de melhoria implementadas, permitindo avaliar os resultados da implementação dos PM e o seu redesenho caso tal seja necessário.
Vários planos estratégicos e programas, no âmbito de outros domínios, exigem informação sobre o estado das massas de água e dos ecossistemas. Por isso os programas de monitorização integrarão, sempre que possível, os requisitos da monitorização existente no âmbito das zonas protegidas, na Diretiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (diretiva aves), na do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à conservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (diretiva habitats), na Diretiva 2008/56/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de junho [Diretiva Quadro da Estratégia Marinha (DQEM)] e demais legislação pertinente da União Europeia (UE), bem como convenções e outros acordos internacionais.
O balanço parcial da implementação dos PM efetuado evidencia que alguns programas tiveram uma implementação insuficiente e que uma parte dos resultados visados não será alcançada. No que respeita às chamadas medidas de base evidencia-se que as intervenções estruturais tiveram um grau de execução muito significativo, pelo que no final do 1.º ciclo de planeamento (final de 2015) se aproximou dos 70 % a 90 %, dependendo da região. Trata-se de investimentos efetuados em sistemas de tratamento de águas residuais urbanas em muitos casos e estes números refletem o esforço que tem vindo a ser feito pelo país desde há cerca de duas décadas, em particular pelas entidades gestoras. Este resultado traduz-se na redução das cargas poluentes descarregadas nas massas de água provenientes do setor urbano e consequente melhoria do seu estado.
No que respeita, porém, às medidas relativas à aplicação da lei (classificadas como tal nos PGRH do 1.º ciclo) os níveis de execução são menos positivos, não ultrapassando na generalidade das Regiões Hidrográficas (RH) os 50 %, o que justifica uma reflexão.
O balanço que pode ser feito da evolução do estado e do potencial das MA de superfície é mais positivo no tocante ao estado e potencial ecológico do que no que respeita ao estado químico. Quanto ao estado das massas de água subterrâneas, registaram-se progressos significativos no 1.º ciclo, sendo o seu estado bom de um modo geral no final do ciclo, apenas evidenciando-se pela negativa o estado químico em algumas RH.
A avaliação da situação dos trabalhos de elaboração dos planos de risco de inundação permite concluir que estão em linha com o que dispõe a legislação comunitária e nacional.
Os PGRH avaliam, para cada RH em função dos usos consumptivos existentes e projetados, o balanço entre as necessidades e as disponibilidades de água superficiais e subterrâneas, considerando para o efeito a capacidade de armazenamento existente para fazer face à irregularidade sazonal e interanual do escoamento. O que se pode concluir desta análise é que, de um modo geral, esse balanço não evidencia situações de stress hídrico dignas de nota, embora evidencie também algumas situações preocupantes.
A situação apresenta-se diferentemente a norte e a sul do rio Tejo. A norte do Tejo apenas será necessário aumentar o volume dos recursos hídricos disponíveis na bacia do rio Sabor caso seja tomada a decisão de avançar com alguns novos regadios planeados, estando todas as outras situações dependentes da reafetação de recursos hídricos já regularizados para outros fins ou da capacidade disponível e não aproveitada em albufeiras existentes.
No Tejo e Ribeiras do Oeste e a sul a situação é diferente, uma vez que os recursos hídricos são aí mais escassos. Na bacia do rio Tejo, onde estão previstos novos empreendimentos hidroagrícolas importantes, a questão que se coloca é a de saber se esses recursos estão disponíveis onde são necessários, uma vez que a maior parte da capacidade de regularização se encontra nas sub-bacias do Zêzere e do Sorraia. Já o que se passa nas bacias do Guadiana e do Sado vai depender sobretudo dos desenvolvimentos do aproveitamento de fins múltiplos do Alqueva.
Os PGRH identificam também, para cada RH, os sítios de interesse comunitário (SIC) e as zonas de proteção especial (ZPE), assim como as massas de água interessadas. Para muitas destas áreas protegidas há já Planos de Ordenamento de Área Protegida (POAP) aprovados, e neles, medidas que devem ser vertidas nos PGRH, o que os relatórios das QSiGA já contemplam. Por outro lado, o Plano de Desenvolvimento Rural (PDR) 2020 prevê um conjunto de apoios aos agricultores nestas zonas, destinadas a promover a proteção da biodiversidade e dos valores naturais e paisagísticos através da compensação por menos valias.
No que diz respeito à análise económica, uma apreciação do trabalho desenvolvido e dos resultados obtidos nos PGRH do 1.º ciclo permite concluir que, se em alguns domínios, como sejam a caracterização socioeconómica, importância socioeconómica das utilizações da água, valor social da água (acessibilidade/equidade) e cenários prospetivos, esta análise cumpriu os requisitos definidos para estes planos, ela não foi tão longe quanto o desejável em diversos aspetos, como sejam a análise dos incentivos da política de preços e do nível de recuperação de custos (nomeadamente ambientais e de escassez), bem como a análise custo-eficácia dos PM.
A análise económica não foi utilizada em nenhum PGRH do 1.º ciclo para a justificação de prorrogações e derrogações. Embora o argumento da existência de «custos desproporcionados» tenha sido invocado em alguns casos, os custos e benefícios do cumprimento dos objetivos num determinado período não foram estimados e comparados em termos monetários. Ora, a análise económica de custos desproporcionados pode constituir uma ferramenta importante para a fundamentação de eventuais derrogações ou prorrogações que venham a ser identificadas no âmbito dos PGRH do 2.º ciclo. Este trabalho foi, com efeito, levado a cabo de forma mais consistente no 2.º ciclo.
Em síntese, o diagnóstico efetuado evidencia como questões mais relevantes a subsistência de um número significativo de massas de água (e algumas importantes por integrarem os cursos principais dos nossos rios) em estado inferior a «bom». Por outro lado, persistem pressões decorrentes de atividades económicas com impactes significativos, que põem em causa o cumprimento dos objetivos, decorrentes de desafios vários ao nível do licenciamento das utilizações destinado ao seu condicionamento, restrição ou interdição, e da deficiente implementação das condições impostas. Existem ainda desafios em matéria de implementação do autocontrolo e de fiscalização pelas diferentes entidades competentes, tudo isto evidenciando resistências fortes às mudanças de comportamento necessárias.
Persistem ainda pressões morfológicas (fragmentação de habitats, caudais ecológicos por fixar e implementar) que devem ser corrigidas ou dar lugar a derrogações devidamente fundamentadas nos termos da LA, para o que se impõe um esforço de aprofundamento da análise económica.
De entre as questões mais relevantes cabe ainda destacar a falta de informação sobre o estado de muitas massas de água, que já ocorreu com os PGRH do 1.º ciclo com consequências sobre o desenho e consistência dos PM que lhes estavam associados e que registaram poucas melhorias - não obstante a revitalização recente da rede hidrometeorológica e outros progressos observados entretanto em matéria de base analítica de avaliação do estado das massas de água.
O PNA desenvolve os objetivos estratégicos fixados na LA em objetivos de gestão e governança e avalia como estão estes objetivos a ser considerados nos PGRH do 2.º ciclo e perspetivas para o 3.º ciclo, elaborando sobre eles sempre que justificado. Quanto aos objetivos ambientais, com destaque para a melhoria do estado das massas de água, é colocada a ênfase na necessidade de uma maior ambição no que respeita a algumas RH e objetivos visados. As prorrogações e derrogações devem ser devidamente fundamentadas, incluindo, sempre que possível, uma análise económica (e.g. custo-benefício; custo-eficácia; capacidade de pagamento).
No que respeita à articulação DQA/LA e DQEM/Lei de Bases da Política do Ordenamento e Gestão do Espaço Marítimo (LBOGEM), estas apresentam objetivos e exigências específicas e complementares para um mesmo espaço, nas águas costeiras e nas de transição. Estas exigências específicas e complementares devem ser compatibilizadas ao nível dos respetivos objetivos e instrumentos de planeamento. Para isso importa estabelecer, sempre que possível, uma relação entre as escalas de classificação das diferentes diretivas e incluir nos PGRH informações mais explícitas sobre o grau de integração dos aspetos relacionados com a gestão marinha, promovendo sinergias e um efeito «cascata» na implementação das medidas, criando condições para evitar sobreposições e sobrecustos e para maximizar os impactes cumulativos da implementação desses instrumentos. Deve ser aqui integrada a atividade das ações de proteção e valorização do Litoral.
No que respeita aos serviços urbanos de água, apesar dos progressos registados na implementação dos sucessivos Planos Estratégicos para o Abastecimento de Água e o Saneamento de Águas Residuais (PEAASAR) e prospetivamente pelo PEAASAR 2020, subsistem situações que devem continuar a merecer uma particular atenção. Os PM dos PGRH dos próximos ciclos vão ter de refletir esta realidade, nomeadamente no que respeita aos investimentos exigidos em sistemas de tratamento de águas residuais urbanas, redução de perdas e fugas em redes de distribuição de água e de infiltrações em redes de coletores de águas residuais urbanas e recuperação de custos destes serviços.
O setor agrícola encontra-se, em geral, em linha com as preocupações e os objetivos ambientais da DQA. O PDR apoia as medidas destinadas a promover o uso mais eficiente da água, a recuperação dos ecossistemas, o respeito pelas ZPE e SIC, o combate à desertificação e a proteção dos recursos naturais água e solo. Muitos dos projetos de regadios considerados tomam como origem de água albufeiras já existentes e não introduzem por isso novas pressões morfológicas significativas. Identicamente, no caso do empreendimento de Alqueva, trata-se de usar melhor os recursos hídricos disponíveis, tirando proveito do facto de as capitações reais observadas serem muito inferiores às de projeto. A redução da contaminação das massas de água por nitratos de origem agrícola é uma preocupação que deve merecer uma atenção continuada das autoridades competentes, nomeadamente da Agência Portuguesa do Ambiente, I. P. (APA, I. P.), da Direção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural (DGADR) e da Direção Regional de Agricultura e Pescas (DRAP), estando pendente a formalização da revisão da classificação das zonas vulneráveis e do respetivo Programa de Ação.
Com base nos PGRH em consulta pública em 2015, o PNA avalia o grau de implementação do novo regime do exercício da atividade pecuária para concluir que esta tem sido muito deficiente, com as MA das Ribeiras do Oeste (RH5) praticamente todas em mau estado. Impõe-se assim uma reativação e nova focagem da Estratégia Nacional para os Efluentes Agropecuários e Agroindustriais (ENEAPAI) 2016-2020.
Embora no tocante à produção esta questão esteja circunscrita a parcelas bem definidas do território nacional (ribeiras do Oeste, bacia do rio Liz, península de Setúbal e serra de Monchique, fundamentalmente), pela sua importância para a economia nacional e para estas regiões e pelos seus impactes ambientais muito negativos em territórios mais vastos onde se pratica o espalhamento insuficientemente controlado dos efluentes, deve merecer uma atenção especial.
Esta preocupação estende-se a outras atividades agroindustriais (adegas, lagares de azeite, matadouros) que continuam a representar pressões qualitativas importantes sobre as massas de água. O mesmo deve acontecer na gestão da Convenção de Albufeira, uma vez que é possível ver dos PGRH da parte espanhola das bacias compartilhadas que a situação que ali se vive não é muito diversa da que se observa na sua parte portuguesa.
Subsistem ainda diversas situações que colocam pressões qualitativas sobre as MA e que carecem de resolução: minas desativadas, aterros sanitários, unidades industriais abandonadas sem que tenha sido feita a descontaminação das instalações, etc.
No tocante ao setor energético, releva para efeitos do PNA a necessidade da adoção de medidas destinadas a mitigar os efeitos que teve sobre os cursos de água a implementação do plano de ação para as energias renováveis. Este plano assenta, em significativa medida, no aproveitamento do potencial hidroelétrico dos nossos rios, seja pelo seu valor próprio seja pela complementaridade positiva que apresenta, com a sua elevada disponibilidade, para a componente eólica das renováveis. Este aproveitamento não é, no entanto, isento de problemas, pois as barragens contribuem fortemente para a desregulação hidrológica e a artificialização do regime de caudais dos rios, a segmentação de habitats e para a criação de barreiras ao trânsito de sedimentos e a erosão costeira que lhe está associada. Estes impactes negativos foram mais acentuados com a liberalização do setor elétrico e a criação do mercado da energia elétrica, que faz com que a gestão destes centros eletroprodutores obedeça cada vez mais a uma lógica de negócio e se afaste de orientações que acautelem preocupações de ordem hidráulica e ambiental. Esta situação tem de ser corrigida através do condicionamento da forma da sua gestão tendo em vista a proteção de outros valores: ambiente, sustentabilidade, melhoria do estado das massas de água afetadas.
Numa perspetiva estratégica, propõe-se um conjunto de medidas e ações que devem ter os seus desenvolvimentos e detalhamento nos PGRH e nos vários planos setoriais onde e quando tal se justifique. É ainda proposta a elaboração e aprovação de alguns Planos Específicos de Gestão da Água, previstos no artigo 31.º da LA:
1) Plano para a reconstituição da continuidade fluvial, restauração da vegetação ripária e revisão do regime de caudais ecológicos;
2) ENEAPAI 2016-2020: Plano para a redução da contaminação das MA com efluentes agropecuários e agroindustriais;
3) Plano para o Desenvolvimento e a proteção da qualidade ambiental do Estuário do rio Tejo;
4) Plano de Proteção e Valorização do Litoral 2016-2020;
5) Plano para as substâncias prioritárias e unidades de Prevenção e Controlo Integrado da Poluição (PCIP) e Seveso.
Estes planos específicos devem identificar as medidas que visam o atingimento dos seus objetivos, os meios a mobilizar, as entidades responsáveis pela sua implementação, as partes interessadas, os impactes que podem ser esperados, os indicadores de desempenho e as respetivas métricas para aferir os resultados.
No que toca à promoção, ao acompanhamento e avaliação do PNA e dos PGRH, e tendo em consideração todos os aspetos analisados e discutidos ao longo da elaboração deste plano, considera-se fundamental a aposta em quatro vetores estratégicos fundamentais:
1) Criação de uma plataforma institucional alargada, que envolva os decisores e entidades com responsabilidades de governança a diversos níveis e representando todos os setores relevantes para o cumprimento dos objetivos e realização das ações definidos no PNA, PGRH e demais instrumentos de política da água, incluindo necessariamente os setores associados às principais utilizações da água e que têm responsabilidades na execução dos PM definidos;
2) Desenvolvimento de mecanismos eficazes para garantir o envolvimento e responsabilização das partes interessadas e do público na gestão dos recursos hídricos, adequando-se os mecanismos a utilizar não só à realidade social, cultural e institucional e à dimensão territorial do país, mas também à nova natureza do direito, ao carácter duradouro dos procedimentos e à elevada complexidade técnica das suas normas;
3) Criação de mecanismos de capacitação dos agentes relevantes, compreendendo nomeadamente os decisores, os técnicos da administração e os utilizadores da água, incluindo a oferta de cursos de formação e a promoção de iniciativas que permitam a interação e a troca de experiências e conhecimentos entre atores relevantes para a solução de problemas prioritários;
4) Reforço dos sistemas de gestão de informação, incluindo a aquisição, tratamento e divulgação de informação para monitorização dos recursos hídricos e para a criação de condições para a sua gestão eficiente.
O desenvolvimento conjunto e articulado destes quatro vetores estratégicos permitirá melhorar significativamente a capacidade de implementação da política da água, potenciando a responsabilização e o contributo de todos os atores relevantes.