Despacho n.º 7980-C/2022

O transporte aéreo tem-se afirmado como um dos setores mais dinâmicos da economia nacional, potenciando o crescimento de inúmeras atividades económicas, criando emprego e riqueza e promovendo a melhoria da balança de pagamentos.

O crescimento do tráfego aéreo da última década tem sido expressivo, mais do que duplicando o número de passageiros nos aeroportos portugueses, com particular incidência no Aeroporto Humberto Delgado, onde o número de passageiros subiu 140 % entre 2009 e 2019. Este crescimento num tão curto espaço de tempo levou, inevitavelmente, ao esgotamento da capacidade desta infraestrutura aeroportuária.

Apesar de a crise pandémica ter afetado de forma muito negativa o tráfego aéreo, as previsões internacionais apontam para um regresso rápido aos níveis pré-pandemia, estimando-se, no longo prazo, que o tráfego aéreo previsto para a região de Lisboa possa duplicar ao longo das décadas seguintes, colocando uma pressão insustentável sobre a infraestrutura existente. Para que Portugal possa continuar a beneficiar dos efeitos económicos do crescimento do tráfego aéreo, é urgente garantir que a sua capacidade aeroportuária possa crescer nos próximos anos. Um dos passos essenciais a dar nesse processo prende-se com a escolha da melhor opção para concretizar esse aumento de capacidade, seja através de uma solução dual - aproveitando o Aeroporto Humberto Delgado e encontrando uma outra infraestrutura aeroportuária para complementar a operação -, seja através de uma solução stand alone, associada à construção de um novo aeroporto de Lisboa, capaz de substituir o atual. Desde os anos 60 do século passado que se discutem variadas localizações possíveis, a norte e a sul do Tejo, para o desenvolvimento e construção de uma nova infraestrutura aeroportuária na região de Lisboa, equacionando-se diferentes soluções para os problemas que resultam dos constrangimentos operacionais, ambientais e socioeconómicos implicados na construção de uma infraestrutura desta dimensão e impacte.

A opção por uma solução dual, na qual o Aeroporto Humberto Delgado assumiria o estatuto de aeroporto principal e o Aeroporto do Montijo o de aeroporto complementar, foi consensualizada entre o XIX Governo Constitucional e a ANA - Aeroportos de Portugal (ANA) e foi mantida pelo XXI Governo Constitucional, garantindo estabilidade a esta escolha estratégica. O projeto do aeroporto complementar do Montijo, desenvolvido em fase de estudo prévio, foi submetido a um procedimento de avaliação de impacte ambiental, tendo obtido declaração de impacte ambiental favorável condicionada em janeiro de 2020, dois meses antes de a eclosão da pandemia da COVID-19 ter atrasado o seu desenvolvimento. No início de março de 2021, a Autoridade Nacional da Aviação Civil indeferiu liminarmente o pedido da ANA de apreciação prévia de viabilidade para efeitos de construção do aeroporto complementar do Montijo, sem que se tenha debruçado sobre as bases de certificação do mesmo. Tal deveu-se ao facto de a gestora aeroportuária não ter conseguido cumprir o n.º 3 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 186/2007, de 10 de maio, alterado pelo Decreto-Lei n.º 55/2010, de 31 de maio, o que constituiu «fundamento para indeferimento liminar a inexistência do parecer favorável de todas as câmaras municipais dos concelhos potencialmente afetados».

Para superar o impasse criado, o XXII Governo Constitucional acordou com o PSD promover uma avaliação ambiental estratégica que realizasse um estudo comparado - nas suas várias dimensões, tais como a financeira, a económica, a social, a operacional e a ambiental - de três opções para aumentar a capacidade aeroportuária da região de Lisboa:

Opção 1: a solução dual já conhecida, em que o Aeroporto Humberto Delgado teria o estatuto de aeroporto principal e o Aeroporto do Montijo o de complementar;

Opção 2: uma solução dual alternativa, em que o Aeroporto do Montijo adquiriria progressivamente o estatuto de aeroporto principal e o Aeroporto Humberto Delgado o de complementar, prevendo-se que o aeroporto principal pudesse substituir integralmente a operação do aeroporto complementar e assumir-se como o novo aeroporto internacional de Lisboa stand alone;

Opção 3: a construção de um novo aeroporto internacional no Campo de Tiro de Alcochete, que substituiria de forma integral o Aeroporto Humberto Delgado.

Através da Portaria n.º 278-A/2021, de 9 de julho, e do Despacho n.º 7273-A/2021, de 21 de julho, a coordenação, lançamento do procedimento concursal e acompanhamento do procedimento de avaliação ambiental estratégica foram atribuídos ao Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I. P. (IMT), entidade nacional pública com competências no setor dos transportes. Foi publicado o anúncio de procedimento n.º 13071/2021, de 18 de outubro, no Diário da República, 2.ª série, n.º 202, com publicitação internacional no Jornal Oficial da União Europeia através do anúncio de concurso 2021/S 204-533648, relativo ao concurso público para aquisição de serviços destinados ao desenvolvimento da avaliação ambiental estratégica do Plano de Ampliação da Capacidade Aeroportuária da Região de Lisboa, nos termos previstos no Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de junho, na sua redação atual.

O esgotamento da capacidade aeroportuária de Lisboa e o prejuízo que representa para a economia nacional a impossibilidade de responder a toda a procura dirigida ao Aeroporto Humberto Delgado fazem da solução deste problema uma prioridade política da maior importância e impõem uma tomada de decisão célere.

O desafio que se coloca passa por saber como melhor compatibilizar a solução aeroportuária para a região de Lisboa que melhor responda às exigências de curto prazo - e que permita ao País aumentar o mais rapidamente possível a sua capacidade e, dessa forma, receber o volume de passageiros que atualmente procura o território nacional - com as exigências de longo prazo, garantindo que o País e a região de Lisboa possam ser servidos por uma infraestrutura aeroportuária com capacidade de desenvolvimento e crescimento futuro e que permita substituir e encerrar o Aeroporto Humberto Delgado, que, encastrado na malha urbana de Lisboa, representa uma situação anacrónica e praticamente sem paralelo à escala europeia, com inequívocos impactes negativos na qualidade de vida de quem vive e trabalha na cidade.

Ao longo dos últimos anos, a resposta de curto prazo e a resposta de longo prazo foram vistas como mutuamente exclusivas: a escolha de uma implicaria necessariamente o abandono da alternativa. No entanto, esta não é a forma mais adequada de perspetivar a solução para este problema. Por esse motivo, o Governo optou por uma decisão que compatibiliza os dois horizontes, resolvendo o problema de curto prazo - com uma solução limitada na sua capacidade de expansão futura mas de mais rápida concretização -, sem impedir o desenvolvimento futuro de uma solução de cariz mais estrutural, que, embora mais demorada na sua concretização, seja capaz de servir o País no longo prazo.

Assim, o Governo avançará em breve com a alteração na Assembleia da República do Decreto-Lei n.º 186/2007, de 10 de maio, alterado pelo Decreto-Lei n.º 55/2010, de 31 de maio, para corrigir o seu reconhecido desajustamento e, inter alia, permitir que a construção do aeroporto complementar do Montijo possa avançar com a brevidade possível.

Recorde-se que a solução dual original implicava a construção de um aeroporto complementar na base aérea n.º 6 do Montijo e, em paralelo, um aumento de capacidade no Aeroporto Humberto Delgado, de modo a permitir o aumento da capacidade aeroportuária da região de Lisboa dos atuais 38 para os 72 movimentos/hora.

A solução que agora se pretende concretizar tem como base o projeto relativo à base aérea do Montijo, no seguimento da declaração de impacte ambiental obtida em janeiro de 2020. No entanto, em relação à solução dual original, é abandonado o objetivo inicial de aumentar a capacidade do Aeroporto Humberto Delgado - pela dificuldade que se estima em poder obter uma declaração de impacte ambiental que a viabilizasse e pelo ambiente social de rejeição cada vez mais generalizada de um possível aumento do número de movimentos por hora no Aeroporto Humberto Delgado -, pelo que as obras que nele terão lugar, na nova solução dual, terão como único objetivo a melhoria da operacionalidade da infraestrutura, de modo a aumentar a qualidade da experiência dos passageiros, a redução dos atrasos na operação e o incremento do desempenho ambiental do aeroporto.

Ao mesmo tempo, e em paralelo ao desenvolvimento da solução dual que mais rapidamente aumente a capacidade aeroportuária do País e da região de Lisboa, o Governo considera ser necessária uma solução estrutural, de longo prazo, e com capacidade de expansão numa mesma infraestrutura - uma solução que implica a construção de um moderno aeroporto de raiz que permita, no futuro, o encerramento do Aeroporto Humberto Delgado, libertando a cidade dos impactes associados a uma infraestrutura aeroportuária tão perto do centro urbano.

Das opções que o Governo decidiu colocar em estudo na avaliação ambiental estratégica lançada pelo IMT em 2021, duas forneciam uma solução de longo prazo numa só infraestrutura aeroportuária: o alargamento do aeroporto complementar do Montijo para um aeroporto stand alone, com duas pistas (a opção 2); e a construção de um novo aeroporto no Campo de Tiro de Alcochete (opção 3).

A verdade é que desde o momento da decisão da inclusão da solução Montijo stand alone como opção merecedora de estudo na avaliação ambiental estratégica, tanto a informação recolhida como a reflexão feita pelo Ministério das Infraestruturas e da Habitação levaram a concluir pela existência de dúvidas fundadas sobre a viabilidade desta solução. Os riscos de uma infraestrutura aeroportuária com duas pistas de grande extensão na península do Montijo não obter autorização ambiental para avançar são hoje avaliados como muito elevados. Por este motivo, o Governo deixou, pois, de equacionar a opção Montijo stand alone como viável e, nesse sentido, merecedora de estudo aprofundado.

Ora, excluída esta última opção, a única solução aeroportuária que responde à exigência de dotar o País e a região de Lisboa de uma infraestrutura aeroportuária moderna com capacidade de crescimento a longo prazo é a construção de um aeroporto no Campo de Tiro de Alcochete.

Assim, a par da construção do aeroporto complementar do Montijo - solução mais rápida e menos dispendiosa de concretizar -, a decisão do Governo prevê que o aeroporto no Campo de Tiro de Alcochete - solução estrutural que oferece melhores perspetivas de crescimento futuro - seja, por um lado, imediatamente alvo de planeamento e de conceção do projeto (com o objetivo de obtenção o mais breve possível de uma declaração de impacte ambiental) e que, por outro, a sua construção possa ter início logo que a procura no Aeroporto Humberto Delgado ou no Aeroporto do Montijo atinja determinados fatores de capacidade e/ou uma dada referência temporal a definir. Uma vez atingidos esses fatores de capacidade e/ou referência temporal - cuja definição exata resultará de uma necessária renegociação do contrato de concessão do Estado Português com a ANA -, desencadear-se-á então a obrigação da concessionária de dar início aos trabalhos de construção.

Com efeito, a solução para a falta de capacidade aeroportuária da região de Lisboa - já identificada em 2017 - não apenas continua urgente, como se agrava à medida que vão sendo conhecidos os dados recentes relativos ao tráfego aéreo. A evolução de movimentos no Aeroporto Humberto Delgado está acima do cenário mais otimista de recuperação estimado pelo Eurocontrol no passado mês de maio, prevendo-se que no verão de 2022 praticamente sejam recuperados os níveis de 2019, o ano em que foram atingidos os recordes de tráfego e em que o Aeroporto Humberto Delgado demonstrou grandes dificuldades para acomodar toda a procura com níveis de qualidade de serviço aceitáveis para os utilizadores.

Assim, o Governo pretende avançar com a construção do aeroporto complementar do Montijo e planear imediatamente a construção de um novo aeroporto stand alone no Campo de Tiro de Alcochete. Acontece que, tendo o IMT procedido à adjudicação dos serviços no âmbito do procedimento de concurso público internacional para o desenvolvimento da supra referida avaliação ambiental estratégica para a escolha da localização, verifica-se - fruto de uma circunstância superveniente e imprevista decorrente do facto de ter sido entretanto tomada a decisão quanto à solução a adotar para o aumento da capacidade da região aeroportuária de Lisboa, prejudicando o propósito inicial de realizar um estudo comparado de três opções - uma clara alteração do objeto que seria contratualizado através do referido procedimento. Considera-se, por isso, que o resultado pretendido se encontra prejudicado, sendo a ponderação dos interesses em presença e a prossecução do interesse público fundamento bastante para que seja declarada a caducidade da adjudicação, nos termos do n.º 1 do artigo 87.º-A do CCP.

Sem prejuízo do referido, é convicção do Governo que a decisão tomada em relação ao aumento da capacidade aeroportuária da Lisboa, na sua dupla dimensão do curto e do longo prazo, necessita de ser acompanhada por uma avaliação ambiental estratégica que permita ao Governo melhor planear o desenvolvimento das infraestruturas aeroportuárias em causa, aprofundando o estudo do seu impacte em dimensões estratégicas, designadamente, a ambiental, a operacional, a socioeconómica e a relativa ao ordenamento do território, bem como a fazer a análise das medidas destinadas a prevenir e a reduzir os efeitos adversos significativos resultantes da aplicação deste plano de expansão aeroportuária.

Esta avaliação ambiental estratégica necessita de ser realizada de forma expedita, devendo dar preferência a uma entidade que possa desenvolver diretamente a avaliação ambiental estratégica, com recurso aos meios próprios. É neste contexto que o Governo entende que o Laboratório Nacional de Engenharia Civil, I. P. (LNEC), que nos termos do Decreto-Lei n.º 157/2012, de 18 de julho, e da Portaria n.º 99/2013, de 6 de março, tem por missão empreender, coordenar e promover a investigação científica e o desenvolvimento tecnológico, tendo por atribuição assistir o Governo na prossecução das políticas públicas, deve assumir neste processo um papel central.

As parcerias que o LNEC tem vindo a estabelecer com entidades nacionais e internacionais conferem-lhe a capacidade de promover e dinamizar a globalização da ciência e do conhecimento, tratando-se de uma entidade de I&D independente em domínios relacionados com a engenharia civil, tais como obras públicas de barragens, portos, aeroportos, infraestruturas rodoviárias e ferroviárias.

Acresce que o LNEC, entidade sobre a qual o membro do Governo responsável pela área das infraestruturas e habitação exerce a superintendência e tutela, tem também competências e experiência na área de gestão de processos, pelo que, verificados os requisitos constantes do n.º 5 do artigo 5.º-A do CCP, está em condições de assegurar a coordenação e o acompanhamento permanente de todo o processo, garantindo que são desenvolvidos todos os estudos e projetos necessários para o desenvolvimento da avaliação ambiental estratégica. Aliás, já em 2007 o LNEC foi mandatado para a realização de um estudo para a «Análise técnica comparada das alternativas de localização do novo aeroporto de Lisboa na zona da Ota e na zona do Campo de Tiro de Alcochete». Na sequência, após um período de consultas públicas e institucionais deste estudo, competiu ainda ao LNEC a elaboração do relatório da «Avaliação ambiental estratégica do estudo para a análise técnica comparada das alternativas de localização do novo aeroporto de Lisboa na zona da Ota e na zona do Campo de Tiro de Alcochete», pelo que é reconhecida ao LNEC a experiência e os conhecimentos necessários para a elaboração e promoção deste tipo de estudos. Enquanto entidade pública independente e reconhecida, o LNEC será capaz de criar sinergias com as demais entidades públicas e privadas que devem contribuir, no âmbito das suas missões e estatutos, para este processo, constituindo-se como a solução mais adequada para responder à urgência e importância deste desígnio nacional.

Assim, nos termos do n.º 16 do artigo 3.º e do artigo 27.º do Decreto-Lei n.º 32/2022, de 9 de maio, que aprova o regime da organização e funcionamento do XXIII Governo Constitucional, dos artigos 44.º a 50.º e 93.º a 95.º do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, na sua redação atual, do n.º 5 do artigo 5.º-A e do artigo 87.º-A do Código dos Contratos Públicos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, na sua redação atual, determino o seguinte:

1 - Declarar a ocorrência de uma circunstância que inviabiliza a outorga do contrato a celebrar na sequência do concurso público para aquisição de serviços destinados ao desenvolvimento da avaliação ambiental estratégica do Plano de Ampliação da Capacidade Aeroportuária da Região de Lisboa, publicitado pelo anúncio de procedimento n.º 13071/2021, de 18 de outubro, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 202, ao abrigo do n.º 1 do artigo 87.º-A do CCP.

2 - Delegar no conselho diretivo do IMT, I. P., a competência para a prática de todos os atos de execução subsequentes à declaração referida no número anterior.

3 - Atribuir ao LNEC, no âmbito da sua missão, e nos termos dos artigos 5.º-A e 5.º-B do CCP, o desenvolvimento da avaliação ambiental estratégica do Plano de Ampliação da Capacidade Aeroportuária da Região de Lisboa, nos termos previstos no Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de junho, na sua redação atual, que deverá incluir:

3.1 - Elaboração do Plano de Ampliação da Capacidade Aeroportuária da Região de Lisboa e respetiva avaliação ambiental estratégica.

3.2 - Estudo da solução que visa a construção do aeroporto do Montijo, enquanto infraestrutura de transição, e do novo aeroporto stand alone no Campo de Tiro de Alcochete, nas suas várias áreas técnicas.

3.3 - Produção de todos os estudos técnicos de base e de suporte a essa mesma avaliação ambiental estratégica e assegurando o indispensável envolvimento das principais partes interessadas e afetadas.

4 - Recomendar que, nas valências que não consigam ser integralmente satisfeitas pelo LNEC, sozinho ou em articulação com outras entidades públicas relevantes, na medida do estritamente necessário e por motivos de urgência imperiosa, os procedimentos de contratação a adotar sejam os mais céleres possíveis, no estrito cumprimento do CCP.

5 - Determinar que o presente despacho entra em vigor na data da sua assinatura.

28 de junho de 2022. - O Secretário de Estado das Infraestruturas, Hugo Santos Mendes.

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