Relatório n.º 8/2021

Primeira Parte

Relatório de Atividades

I - Introdução

1 - Sumário Executivo

O ano de 2020 ficará sempre marcado como um ano atípico na vida das pessoas, dos países, das organizações. Mas a capacidade para prosseguir a sua atividade sem disrupções ficará também na história da Autoridade da Concorrência (AdC). Logo aquando da primeira declaração do Estado de Emergência, a AdC assegurou aos portugueses que se iria manter "particularmente vigilante na missão de deteção de eventuais abusos ou práticas anticoncorrenciais que explorem a atual situação, em detrimento das pessoas e da economia, por exemplo, em matéria de combinação de preços ou de repartição de mercados". Alertou ainda para o facto de "a adoção de práticas restritivas da concorrência no atual contexto difícil tender a agravar a situação das famílias e da economia".

Precisamos de mais, não menos concorrência para que a recuperação económica seja uma realidade após uma crise de dimensões ainda indefinidas. Será pela concorrência entre as empresas, pela sua capacidade de conquistar clientes através do mérito, pela entrada nos mercados de novos e mais ágeis operadores, não restringidos por barreiras artificiais, que os benefícios de mais inovação, de mais investimento, de empresas mais resilientes e competitivas, de mais emprego, numa economia robustecida se farão sentir. É nesta medida que a AdC se assume como um indutor da retoma.

Durante o ano de 2020, a AdC tomou decisões históricas quer pelo ineditismo das práticas anticoncorrenciais em causa quer pela atenção a setores com grande impacto direto nas famílias, como o da grande distribuição alimentar, em linha com as orientações de Política de Concorrência estipuladas para 2020.

A AdC aplicou coimas no valor total de cerca de 304 milhões de euros, em dois processos de contraordenação, a seis cadeias de supermercados, a dois fornecedores de bebidas e a dois responsáveis individuais, por concertarem, de forma indireta, os preços de venda daqueles produtos, em prejuízo do consumidor.

Também pela primeira vez, a AdC abriu um processo por um acordo de não-angariação ou no-poach, tendo por visada a Liga Portuguesa de Futebol Profissional (LPFP) à qual impôs desde logo uma medida cautelar, ordenando a suspensão imediata da deliberação emitida pela instituição que impedia a contratação pelos clubes da Primeira e Segunda Ligas de futebolistas que rescindissem unilateralmente o contrato de trabalho invocando questões provocadas pela pandemia de Covid-19.

Através de acordos de não-angariação, as empresas abstêm-se de contratar os trabalhadores umas das outras, deste modo renunciando à concorrência pela aquisição de recursos humanos, para além de privarem os trabalhadores da mobilidade laboral. Trata-se de uma intervenção em matérias relacionadas com o mercado laboral puníveis nos termos da Lei da Concorrência.

Estes acordos podem surgir em qualquer setor de atividade económica e têm impacto nos mercados de trabalho, resultando numa redução do poder negocial dos trabalhadores face aos empregadores. Nessa medida, os acordos de no-poach podem ter como potencial efeito a redução do nível salarial dos trabalhadores, assim como privar os trabalhadores de mobilidade laboral.

Em 2020, a AdC concluiu com a última decisão sancionatória o processo relacionado com um cartel na contratação pública de serviços de manutenção ferroviária, que teve origem numa denúncia apresentada no âmbito da Campanha de Combate ao Conluio na Contratação Pública, outra das prioridades definidas para o ano.

O conluio entre concorrentes a concursos de contratação pública é particularmente grave, ao manipular o resultado de processos concursais lesando o Estado e, consequentemente, os contribuintes. Tendo em conta a gravidade das práticas, a AdC aplicou uma sanção de inibição de participação em concursos públicos por dois anos a duas das empresas visadas no processo.

Outro dos processos que culminou com aplicação de coima por uma prática anticoncorrencial com largo impacto nos consumidores foi o cartel entre a MEO - Serviços de Comunicações e Multimédia, S. A. e a Nowo Communications. A AdC condenou a MEO ao pagamento de uma coima de 84 milhões de euros, enquanto a NOWO ficou dispensada do pagamento da coima por ter feito um pedido de clemência, tendo assumido a sua responsabilidade, apresentado prova e colaborado com a AdC.

As cinco decisões condenatórias que a AdC adotou em 2020 resultaram num total de coimas de 393,2 milhões de euros. As coimas aplicadas pela AdC estão essencialmente ligadas ao volume de negócios das empresas nos mercados afetados pelas práticas em causa, nos termos da lei da Concorrência, sendo aplicadas no quadro de uma política sancionatória que procura atender às exigências de prevenção, ou seja, que visa dissuadir as empresas de violar as regras de concorrência, em benefício de todos.

Além destas decisões finais, a AdC adotou durante o ano de 2020 quatro notas de ilicitude (acusações) pela prática já mencionada de "hub-and-spoke" entre várias cadeias de supermercados e fornecedores de produtos de cosmética, higiene pessoal e beleza, vinhos e bebidas brancas, bebidas não-alcoólicas e alcoólicas, bolos, pães pré-embalados e substitutos de pão, num largo espetro de produtos de utilização quotidiana. A AdC emitiu igualmente uma acusação de cartel entre operadores de telecomunicações na publicidade on-line, outra por um acordo de não-concorrência firmado por operadores na prestação de serviços de gestão de resíduos e uma última por fixação de preços dos serviços de topografia por uma associação de empresas.

Na área do controlo de operações de concentração de empresas, a AdC adotou, durante o ano de 2020, um total de 50 decisões finais, tendo sido notificadas, nesse mesmo período, um total de 50 operações de concentração. Neste período, o tempo médio de decisão para operações simples foi de 33 dias corridos, apesar do contexto pandémico, em linha com o objetivo operacional estabelecido de assegurar um controlo eficaz e célere das operações de concentração.

Neste âmbito, a AdC proibiu a operação que envolvia a aquisição pela Rodoviária da Beira Interior, do grupo Transdev, do controlo exclusivo do Grupo Fundão, bem como das concessões de serviço público de transporte rodoviário por este exploradas.

A AdC analisou a operação sob o prisma do seu possível impacto nos concursos para a adjudicação do direito de exploração do serviço de transporte rodoviário (pesado) regular de passageiros, a lançar pelas Autoridades de Transporte que têm competência nos territórios em que o Grupo Fundão opera.

A AdC proibiu a operação porque a integração do Grupo Fundão na Transdev redundaria em entraves significativos à concorrência efetiva, com prejuízos potencialmente significativos para as entidades adjudicantes e para os utentes do transporte rodoviário pesado de passageiros.

Durante o ano de 2020, 96 % das operações de concentração notificadas à AdC foram apresentadas através do Sistema de Notificação Eletrónica de Operações de Concentração (SNEOC), uma ferramenta essencial na prestação de serviços públicos de excelência, tendo a utilização desta ferramenta aumentado face ao ano anterior.

Durante o ano de 2020 a AdC continuou a desenvolver esforços no sentido da deteção de operações de concentração não notificadas, em linha com os objetivos operacionais definidos para o ano. Nesse sentido, foram abertos dois inquéritos contraordenacionais no decurso do ano de 2020, um deles na área da saúde, ao Hospital Particular do Algarve, que foi condenado ao pagamento de uma coima no valor total de 155.000 euros por ter adquirido o controlo exclusivo do Hospital S. Gonçalo de Lagos, sem notificação prévia à AdC. A coima foi fixada na sequência de um procedimento de transação, tendo o processo sido assim concluído com maior celeridade e a empresa em causa beneficiado de uma redução da coima que de outra forma lhe seria aplicada.

Fruto da atividade de investigação e sanção de práticas anticoncorrenciais em 2020 e nos anos anteriores, a AdC registou um pronunciado aumento da atividade de defesa judicial de decisões.

A interação judicial com os tribunais foi bastante intensa, tendo a AdC sido destinatária de 85 decisões judiciais maioritariamente proferidas no âmbito de processos contraordenacionais. Deste universo de decisões, 78 foram favoráveis à AdC, 6 parcialmente favoráveis e 1 desfavorável o que determina uma taxa de sucesso superior a 92 %, constituindo um marco na atuação judicial da instituição.

Tão dinâmica como a atividade de enforcement foi a atividade de advocacy, em particular na produção de estudos, análises económicas, inquéritos setoriais e na emissão de recomendações e pareceres sobre matérias de concorrência, que contribuem para o aperfeiçoamento do enquadramento jurídico de setores de atividade económica, para o funcionamento eficiente da economia e para a promoção da dinâmica concorrencial em benefício do bem-estar dos consumidores.

Em 2020, a AdC analisou o mercado da prestação de cuidados de hemodiálise em Portugal, tendo identificado barreiras na abertura de clínicas de hemodiálise e um grau de escolha limitado dos doentes renais crónicos quanto às clínicas onde realizam tratamento.

No âmbito de consulta pública ao Relatório sobre as Condições de Concorrência na Prestação de Cuidados de Hemodiálise em Portugal, a AdC propôs um conjunto de sete recomendações ao Governo, focadas em eliminar barreiras desnecessárias à abertura de clínicas e a aumentar a escolha dos utentes, com vista à promoção do bem-estar dos doentes renais crónicos.

A AdC emitiu ainda recomendações no sentido de eliminar barreiras desnecessárias à oferta no mercado da educação superior. Estas recomendações, dirigidas à A3ES e ao Governo, concernem ao enquadramento jurídico relativo ao processo de acreditação de instituições de ensino superior e dos seus ciclos de estudos, nomeadamente a eliminação do princípio da não duplicação da oferta formativa no mesmo âmbito regional e dos parâmetros de avaliação da qualidade relacionados com a evolução da procura e a inserção no mercado de trabalho. Neste âmbito, a AdC recomendou, também, a reavaliação do modelo legal de participação das ordens e outras associações públicas profissionais, em termos da sua adequação, necessidade e proporcionalidade.

Em outro dos setores de atividade económica essenciais para os consumidores portugueses, o das telecomunicações, a atividade da AdC foi igualmente expressiva, em particular, com a publicação da versão final do relatório "A fidelização nos serviços de telecomunicações" e com a emissão de parecer sobre o projeto de regulamento do leilão 5G.

No primeiro caso, a análise incidiu sobre os fatores que restringem a mobilidade dos consumidores no setor das telecomunicações. A AdC focou-se na fidelização e nos custos de mudança que, a par de outros aspetos, contribuem para a perceção de reduzida concorrência no setor por parte dos consumidores portugueses.

Num conjunto de recomendações destinadas ao legislador e ao regulador setorial, a AdC procurou mitigar as vulnerabilidades concorrenciais que foram identificadas, nomeadamente os preços elevados, a mobilidade reduzida e um número elevado de reclamações.

No segundo caso, a AdC realçou que a fase de licitação reservada a novos entrantes não incluía as faixas relevantes para o 5G (entre os 700MHz e os 3.6 GHz) e que os incumbentes poderiam captar a totalidade dos lotes das faixas 5G para utilização imediata. Nesse sentido, a AdC recomendou medidas que reduziriam o risco de exclusão de novos entrantes, como seja a inclusão de lotes 5G na fase de licitação reservada a novos entrantes.

No setor financeiro, a AdC desenvolveu em 2020 comentários sobre iniciativas legislativas respeitantes à introdução de limites nas comissões impostas por plataformas eletrónicas de natureza financeira. Nesse âmbito, a AdC destacou a importância de se avaliar o impacto das medidas propostas no desenvolvimento de empresas associadas a novas tecnologias aplicadas ao setor financeiro (FinTech).

A AdC reiterou ainda a importância da implementação das recomendações efetuadas no seu Issues Paper FinTech, para gerar pressão concorrencial sobre as estratégias de preço dos incumbentes. Em particular, a AdC apontou para a necessidade da criação de condições para que novos operadores FinTech entrem no mercado.

A AdC tem como missão a promoção da concorrência, entendida como a criação de uma "pedagogia de concorrência" que instrua todos os beneficiários para as vantagens de uma economia concorrencial e para os riscos das infrações.

Tendo em conta os constrangimentos causados pela pandemia, a AdC manteve as suas campanhas específicas de divulgação em formato digital, como a de Combate ao Conluio na Contratação Pública ou a de Promoção de Concorrência junto das Associações de Empresas, mantendo as suas ferramentas de comunicação, como a newsletter mensal bilingue e os podcasts intitulados "Compcast".

A Campanha de Combate ao Conluio na Contratação Pública, destinada a sensibilizar as entidades contratantes para os ilícitos de concorrência que podem ser detetados nos contratos públicos e para a atuação da AdC nesses casos, progrediu em 2020 para novos setores da economia e regiões do país, tendo atingido já um público de 2634 interessados.

A AdC continuou a promover a reflexão e o debate em torno dos temas mais atuais de política de concorrência, nomeadamente através de seminários abertos a todos os interessados (a partir de março em formato webinar), da publicação da revista C&R e da 3.ª edição do Prémio de Política de Concorrência, destinado a galardoar trabalhos científicos que contribuam para enriquecer o conhecimento sobre concorrência, desta feita na área da Economia. Este ano foi galardoado um trabalho sobre killer acquisitions, aquisições de empresas inovadoras, efetuadas especificamente para eliminar potenciais concorrentes.

Na área internacional, destaca-se a posição da AdC enquanto co-coordenador do grupo de trabalho "Cooperation Issues and Due Process", juntamente com as autoridades nacionais da concorrência da Alemanha e da Hungria. Entre outros temas, este grupo de trabalho tem acompanhado a transposição da Diretiva ECN+ nos Estados-Membros da UE, que visa atribuir às autoridades da concorrência dos Estados-Membros competências para aplicarem a lei de forma mais eficaz e garantir o bom funcionamento do mercado interno. Durante o triénio 2018-2020, e em conjunto com a sua congénere dos Países Baixos, a AdC exerceu a co-coordenação do Merger Working Group (grupo de trabalho sobre controlo de concentrações), integrado na ECN. Na qualidade de co-coordenadora, a AdC assumiu participação ativa e regular nos trabalhos do grupo.

De salientar ainda, a organização em Lisboa do III Encontro Bilateral entre a AdC e a Autorité de la concurrence de França. Os temas abordados incluíram as respetivas prioridades para 2021, a afirmação das regras de concorrência durante a pandemia COVID-19 e a investigação de infrações à concorrência no contexto da economia digital.

A AdC e a Autoridade Reguladora da Concorrência (ARC) de Angola reforçaram a cooperação institucional bilateral com a assinatura de um Memorando de Entendimento (MoU), que prevê a cooperação em matérias de defesa e promoção da concorrência, num contexto em que ambas as instituições são também membros da Rede Lusófona de Concorrência.

2 - Objetivos estratégicos e operacionais para 2020

Os objetivos operacionais para 2020 foram definidos no âmbito do Sistema de Controlo de Objetivos e Resultados (SCORE), documento estratégico que fixa, de forma articulada, os objetivos estratégicos anuais da AdC e os objetivos operacionais das diversas unidades orgânicas da AdC, que se encontra em versão completa no final deste Relatório. O SCORE enforma ainda os objetivos fixados para os colaboradores, no âmbito do processo de avaliação individual de desempenho.