Artigo 17.º
(Depoimentos)
1 -A falta de comparência ou a recusa de depoimento perante a comissão parlamentar de inquérito só se tem por justificada nos termos gerais da lei processual penal.
2 -A obrigação de comparecer perante a comissão tem precedência sobre qualquer ato ou diligência oficial.
3 -Não é admitida, em caso algum, a recusa de comparência de funcionários, de agentes do Estado e de outras entidades públicas, podendo, contudo, estes requerer a alteração da data da convocação, por imperiosa necessidade de serviço, contanto que assim não fique frustrada a realização do inquérito.
4 -A forma dos depoimentos rege-se pelas normas aplicáveis do Código de Processo Penal sobre prova testemunhal».
Não restam dúvidas acerca das prerrogativas excecionais que assistem às comissões eventuais de inquérito da Assembleia da República nem quanto ao alcance pessoal - pode ser convocado todo e qualquer cidadão nacional (cf. artigo 16.º, n.º 1), sem prejuízo, por um lado, de o Presidente da República, o Presidente da Assembleia da República, o Primeiro-Ministro e respetivos antecessores beneficiarem da faculdade de prestar declarações por escrito (cf. n.º 2) e, por outro lado, de impender sobre os trabalhadores em funções públicas do Estado ou de outras pessoas coletivas públicas um dever qualificado de colaboração (cf. artigo 17.º, n.º 3).
Sem justificação atendível da parte de quem falta ou se abstém de apresentar documentos solicitados, a infração de alguns dos deveres enunciados nos preceitos transcritos pode constituir ilícito penal, nos termos da incriminação expressamente enunciada para o efeito e que devolve tudo mais ao Código Penal:
.
Parece bem de ver que tal norma respeita única e exclusivamente a inquéritos parlamentares empreendidos na Assembleia da República e por comissões parlamentares regularmente constituídas, não podendo aplicar-se por analogia a inquéritos conduzidos por outros órgãos colegiais públicos, nomeadamente das Regiões Autónomas ou do poder local, considerando a proibição categórica contida no artigo 1.º, n.º 3, do Código Penal(19): .
Aliás, de acordo com o artigo 348.º do Código Penal, a intimação para comparência ou mandado têm de mostrar-se legítimos e emanados de autoridade competente.
Sem que a Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira possa definir por se tratar de matéria compreendida na reserva relativa de competência da Assembleia da República (cf. artigo 165.º, n.º 1, alínea c], da Constituição), nem sequer sob autorização legislativa (cf. artigo 227.º, n.º 1, alínea b]), resta às comissões regionais de inquérito efetuarem a cominação prevista no artigo 348.º, n.º 1, alínea b), do Código Penal.
Como tal, se o mandado for legítimo, regularmente comunicado, e se o inquérito couber na competência da Assembleia Legislativa, quem faltar sem justificação atendível, recuse depor ou incumpra o mandado por outro meio, pode incorrer apenas na prática de um crime de desobediência simples.
Sucede porém que uma intimação ou mandado, dirigidos a um Ministro do Governo da República, por conta do cargo que desempenha, a fim de comparecer e prestar esclarecimentos a uma comissão de inquérito parlamentar só podem ser legítimos e emanados da autoridade competente se provierem da Assembleia da República e se o próprio inquérito for conforme à lei.
Não o serão se provierem da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira. Por seu turno, os inquéritos oriundos deste órgão só podem recair sobre atos do Governo e da Administração regionais (cf. artigo 1.º, n.º 2, do Decreto Regional n.º 23/78/M, de 29 de abril), pelo que é ilegal desviar o poder de inquérito para o apuramento de responsabilidade política do Governo da República ou de uma empresa pública alheia ao setor empresarial público regional.
V
Cientes de que a remissão do artigo 232.º, n.º 4, para o artigo 178.º, n.º 5, ambos da Constituição, exige uma tarefa de adaptação pelo legislador e pelo intérprete, já pudemos assentar em que o regime sumariamente observado não pode ser transposto sem mais para as Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas.
As adaptações hão de contar com determinados vetores dicotómicos, a considerar necessariamente em vista das diferenças, nomeadamente:
Ao nível do substrato territorial, entre as Regiões Autónomas e a República,
Ao nível da teoria geral do Estado, entre autonomia regional e soberania nacional,
Ao nível do substrato pessoal ou associativo, entre a parte e o todo, ou seja os cidadãos residentes nos territórios insulares e todo o povo português (o conjunto de todos os cidadãos portugueses, independentemente do local onde se tenham fixado),
Ao nível das relações jurídico-políticas, segundo um modelo cooperativo de separação vertical de poderes, com lugar para relações de cooperação, de coordenação e de subordinação.
Aquilo que mais imediatamente decorre da qualificação constitucional das Regiões Autónomas como (cf. artigo 227.º, n.º 1, da Constituição) é terem como fundamento e limite das suas atribuições o território que constitui seu substrato primordial, o que significa estar fora do alcance dos seus órgãos exercerem poderes extraterritoriais.
Bem sabemos que até o vínculo jurídico pessoal com as Regiões Autónomas é estritamente territorial, não havendo nem podendo haver uma cidadania regional que sustente tal vínculo por acréscimo à cidadania portuguesa, a única constitucionalmente legítima (cf. artigo 4.º da Constituição).
Ora, de acordo com o artigo 147.º da Constituição, só , de tal sorte que a generalidade dos cidadãos portugueses apenas se encontra obrigada a responder perante as comissões de inquérito parlamentar constituídas na Assembleia da República (cf. artigo 178.º, n.º 1 e n.º 5).
Ao invés, só alguns cidadãos portugueses se encontram sob jurisdição das comissões de inquérito formadas nas Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas: os que se encontrem recenseados em cada uma, pressupondo um vínculo jurídico-político aferido pelo local de residência, mas que, ainda assim, obriga a exceções.
Escreveu-se a propósito de questão semelhante surgida no ordenamento jurídico espanhol, o seguinte(20):
.
O mandato político dos deputados às Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas é outorgado por um colégio eleitoral restrito (os cidadãos recenseados em cada uma) por comparação com o mandato parlamentar dos Deputados à Assembleia da República (esses mesmos eleitores e todos os demais portugueses recenseados no território nacional ou nos círculos da emigração).
Como tal, o desempenho de um tal mandato, compreendendo a oportunidade e mérito dos inquéritos que promovam os deputados regionais e dos relatórios que consequentemente produzam, é periodicamente sufragado apenas pelos eleitores da Região Autónoma.
Recordemos o corolário do princípio da soberania nacional vertido no artigo 152.º, n.º 2, da Constituição:
.
O sufrágio eleitoral dissipa o vínculo dos Deputados à Assembleia da República com os círculos por que são eleitos, incluindo os círculos eleitorais correspondentes às Regiões Autónomas, mas nem por isso os deputados regionais assumem uma quota da representação nacional em nome da população ali residente.
Com efeito, os eleitores recenseados em cada Região Autónoma gozam de uma dupla representação democrática: enquanto povo, na Assembleia da República; enquanto população dos Açores ou da Madeira, nas Assembleias Legislativas. Nenhuma delas consome a outra.
E assim sendo, apenas aos Deputados que representem todo o país, que representem todos os cidadãos portugueses (o povo) assiste legitimidade democrática para potestativamente exigirem a todo e qualquer cidadão (português) que compareça e deponha perante uma comissão parlamentar de inquérito.
Por seu turno, é ao Governo da República que a Constituição confia a condução da política geral de todo o país (cf. artigo 182.º).
VI
Sob as linhas que vimos de traçar, estamos em condições de melhor apreciar o regime das comissões eventuais de inquérito da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, ou seja, o Decreto Regional n.º 23/78/M, de 29 de abril, procurando interpretar as suas normas de acordo com as adaptações reclamadas, nesta matéria, pelo disposto no artigo 232.º, n.º 4, da Constituição.
Tal decreto regional começa por delimitar a função, âmbito e objeto dos inquéritos conduzidos pela Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira:
.
Decorre dos n.os 1 e 2, à semelhança do que ocorre no artigo 1.º da Lei n.º 5/93, de 1 de março, uma delimitação recíproca entre o objeto e a função com o sentido de que a extensão do conceito de encontra-se recortada objetivamente pela apreciação de atos do Governo Regional e da Administração Regional, o que não vemos como coadunar com a convocação de um ministro do Governo da República.
À aludida função de controlo da constitucionalidade e da legalidade e à primeira limitação do objeto acresce uma delimitação operada, não só pelo substrato territorial da Região Autónoma da Madeira, como mais estritamente pelas competências(21) da Assembleia Legislativa: .
Não basta que se trate de assunto com interesse relevante para a Região Autónoma, tão-pouco de matéria com interesse regional segundo o critério político dos deputados à Assembleia Legislativa(22).
A relevância, nos termos do transcrito artigo 1.º, n.º 2, move-se no elenco das competências deste órgão, segundo o Estatuto Político-Administrativo(23), o que coloca fora de causa o apuramento da responsabilidade política do Governo da República.
Prossigamos o excurso iniciado pelo Decreto Regional n.º 23/78/M, de 29 de abril, passando aos poderes das comissões de inquérito constituídas na Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira por iniciativa dos deputados, dos grupos parlamentares ou de comissões especializadas (cf. artigo 2.º, n.º 1).
Consagra-se em matéria de poderes das comissões de inquérito o que vai transcrito:
.
Em primeiro lugar, as comissões aqui tratadas não podem gozar de todos os poderes de investigação das autoridades judiciais, como literalmente se enuncia no n.º 1, sob pena de usurpação de funções do Estado e dos poderes reservados constitucionalmente aos tribunais e ao Ministério Público.
Desde logo, é preciso reduzir o âmbito desta norma em conformidade com o artigo 178.º, n.º 5, da Constituição(24): gozam de poderes das autoridades judiciais e não dos poderes das autoridades judiciais.
Depois, a necessária adaptação ao âmbito regional exige que implicitamente se considerem os poderes compatíveis com a natureza jurídica e funções da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira.
Isto mesmo é confirmado pelo enunciado do n.º 2, ao interpretar autenticamente a disposição proclamatória do número anterior e reduzi-la teleologicamente.
Se dispusessem de todos os poderes das autoridades judiciais, seria pleonástico assegurar-lhes a coadjuvação das mesmas autoridades judiciais e das autoridades administrativas, em termos dos tribunais.
Não obstante as limitações decorrentes do substrato territorial da Região Autónoma, admite-se que as comissões de inquérito possam