b)Valor do solo urbano totalmente infraestruturado (localizado na faixa de 30 m contígua a via dotada de todas as infraestruturas): Si/m2 = [(cL/ cLmáx x 0,15) + 0,1] x I x C
Para cabal compreensão do alcance destas fórmulas, há que referir os valores atualmente em vigor nos correspondentes diplomas legais:
C = 710 (euro); cL varia, conforme os locais, entre 1,1 e 3,0; cLmáx = 3,5
Afigura-se útil, para eventuais pagamentos em espécie, calcular também o valor de lote urbano.
Para tal, segue-se o modelo de cálculo presente no "Texto base, de fundamentação geral", considerando valores específicos para o Porto, presentes no PDM e em cálculos apresentados no ponto III.
Reproduzindo o cálculo - assinalando (Porto) quando perante valores específicos:
Valor de lote = L = (S + U) x 1,3
sendo S o valor do solo não infraestruturado e U o custo/valorização das obras de urbanização.
S = (cL/ cLmáx x 0,15) x C/m2ac
U = OIL (custo das infraestruturas locais) + OIG (50 % do custo das infraestruturas gerais) + CIG (valor da cedência média devida para infraestrutura geral)
sendo que:
OIL = 10 %. C
OIG = 13 %. C (Porto, excluindo 50 % por se terem considerados afetos à área envolvente)
CIG = 0,4m2/m2ac (Porto) x (cL/ cLmáx x 0,15) x I x C = 0,06 x (cL/ cLmáx) x I x C
Resulta:
L = [0,299 + (0,195 + 0,078 x I) x (cL/ cLmáx)] x C
Dado que 0,078 x I tem impacto residual na fórmula pode considerar-se I = 0,7 (valor médio face ao artigo 136.º do PDM Porto)
Simplificando a fórmula:
L = [0,3 + 0,25 x (cL/ cLmáx)] x C
Fica então justificado o valor de lote urbano (com edificabilidade determinada e infraestruturas asseguradas, sem encargos urbanísticos adicionais).
Artigo 10.º, n.º 2, c): L/m2ae = [0,3 + 0,25 x (cL/ cLmáx)] x C
III.
Justificação da fórmula adotada para a taxa pela realização, manutenção e reforço de infraestruturas urbanísticas
Considerando a metodologia descrita no "Texto base, de fundamentação geral" integrante deste documento (pontos 3.2 e 4.2), os valores dele resultantes são aqui assumidos como mera referência, a que se voltará.
Interessa, neste caso, chegar a valores padrão que traduzam os custos reais praticados e previstos no Município do Porto relativos a infraestrutura geral e a infraestrutura local.
Para tal:
Construiu-se um cenário sobre a nova edificabilidade que, excedendo a existente, irá ocorrer no Porto nos próximos 10 anos;
Consideraram-se os valores dos investimentos previstos para infraestrutura geral pelo PDM, incluindo obras novas e reabilitações profundas. E raciocinou-se sobre a % desses investimentos que seria razoável afetar à nova edificabilidade;
Calculou-se o custo médio da infraestrutura local/m2 de área de construção com base em amostra representativa de loteamentos, ocorridos nos últimos anos, que asseguraram a realização das correspondentes obras de urbanização.
Estimativa de nova edificabilidade em 2020-2029
A estimativa da nova edificabilidade prevista para os próximos 10 anos assenta na análise da ocorrida no decénio terminado em 2019.
O quadro seguinte organiza a informação disponível sobre a nova "Área de Edificação" no período 2010-2019. As respetivas notas referem hipóteses adotadas e cálculos efetuados para a contabilizar.
QUADRO 1
Estimativa da nova edificabilidade, 2010/2019
(ver documento original)
Fonte: CMP (DMGU)
(1) Admite-se que a Área Bruta de Construção das obras de Construção nova corresponde a 80 % da Área Total de Construção.
(2) Admite-se que a Área Total de Construção licenciada é equivalente à Área Bruta de Construção, no caso das obras de ampliação e de alteração/ampliação.
(3) Admite-se que a componente de ampliação corresponde a cerca de 20 % da área licenciada em obras de ampliação/alteração.
Note-se que os dados disponíveis relativos ao licenciamento de nova área edificada nem sempre são passíveis de serem obtidos de forma direta. Por um lado, encontram-se frequentemente agregados em operações que combinam alteração e ampliação, pelo que apenas parte da edificação contabilizada é nova. Por outro lado, referem-se à Área Total de Construção (ATC), quando o conceito utilizado no regulamento em vigor corresponde à Área Bruta de Construção (ABC), prevista na legislação em vigor e designada "Área de Edificação" no novo regulamento do PDM. A diferença entre os dois conceitos relaciona-se com o facto de a ATC incluir as caves dos edifícios (geralmente utilizadas para estacionamento), quando a ABC inclui apenas os pisos acima do solo.
Assim sendo, a informação disponível teve de ser ajustada, de modo a incorporar os conceitos utilizados no novo regulamento.
Em relação à Área Bruta de Construção, estima-se que esta será de cerca de 80 % da Área Total de Construção. Esta proporção é extrapolada a partir da dimensão média de um fogo (130 m2) e do espaço que lhe é reservado para o estacionamento e restante área em cave (cerca de 30 m2). Estima-se, deste modo, que no período 2010-2019 terão sido licenciados cerca de 980.000 m2 de Área Bruta de Construção, no que respeita à Construção Nova.
No caso das obras de ampliação, que envolvem pisos em cave, assumiu-se que a ATC coincide com a ABC.
No que respeita às obras que agregam alteração e ampliação, a informação proveniente dos serviços de Gestão Urbanística do Município permitem concluir que a parcela correspondente à ampliação equivale a cerca de 20 % da área total. Considerando que no período 2010-2019 foram licenciados 1.916.120 m2 de Área Total/Bruta de Construção, a estimativa para a componente de ampliação seria pouco superior a 380.000 m2.
Somando as várias parcelas, verifica-se que a estimativa da nova edificação construída no período 2010-2019 terá sido de cerca de 1,4 milhões de m2 de Área Bruta de Construção (ABC), 140.000 m2 por ano.
Sabe-se - e a informação presente no quadro demonstra-o bem - que a evolução do mercado imobiliário no decénio 2010-2019 foi marcada pelo contraste entre uma fase fortemente depressiva (sobretudo em 2013-2014, motivada pela crise financeira) e um momento de alta acentuada (valores particularmente elevados alcançados em 2018-2019, associáveis ao boom do turismo).
Em média ocorreu então uma nova "Área de Edificação" de 140.000m2 /ano. Vale a pena notar que, não considerando os 4 anos correspondentes às situações mais estremas, a média dos outros 6 anos (que poderemos considerar "normais") é da mesma ordem de grandeza.
O boom do turismo foi interrompido com a pandemia e não é expectável que regresse ao que era. Mas perspetiva-se uma próxima recuperação e não se aguarda nova crise financeira. Afigura-se razoável esperar, neste quadro, que o valor global de nova edificação no próximo decénio seja similar ao ocorrido no anterior.
Adota-se então, como estimativa da nova edificabilidade para 2020-2019, o valor de 1,4 milhões de m2 de área bruta de construção.
Custo de infraestrutura geral imputável à nova edificabilidade.
O cálculo do custo de Infraestrutura Geral a cargo da Câmara Municipal do Porto, a executar no período 2020-2029, tem por base as estimativas de investimento neste tipo de infraestruturas previstas no PDM.
A lista de tais investimentos consta no quadro seguinte.
Estimativa Investimento CMP para infraestrutura geral
(ver documento original)
Foram consideradas as despesas em novos arruamentos (excluindo o Programa de Arruamentos Locais) e a generalidade dos investimentos da Câmara em mobilidade, incluindo interfaces multimodais, redes cicláveis, pedonais e de transporte público, para além de metade da verba afeta a estacionamento dissuasor, que está parcialmente a cargo de privados.
Foi ainda contabilizada a construção e requalificação de espaços verdes e de equipamentos coletivos, a expansão e requalificação de ecocentros, o programa de tratamento de águas residuais e ainda a construção de um novo reservatório, de um exutor e de um intercetor na frente marítima. Com exceção de parte da rede fina de espaços públicos, de utilização mais localizada, os investimentos na requalificação do espaço público foram igualmente contemplados. Não foram incluídos os investimentos em habitação (incluindo a renovação da envolvente ao parque Público de Habitação Municipal), assim como as infraestruturas de caráter mais localizado, como a instalação de painéis solares em edifícios municipais ou a expansão da rede de fibra ótica e de telecomunicações sem fios.
O volume de investimento previsto no PDM para estas infraestruturas gerais, desejavelmente a concretizar pela Câmara Municipal do Porto no próximo decénio, ascende a cerca de 516 milhões de euros.
Contudo, não será razoável afetar à nova edificação que irá ocorrer no próximo decénio a responsabilidade pela totalidade deste investimento.
Tal opinião assenta, desde logo, no facto do Porto desempenhar uma função peculiar, posicionando-se no centro de uma Área Metropolitana com cerca de 1,7 milhões de habitantes, de que constitui o principal polo de emprego e estudo, para além de albergar um grande número de equipamentos e serviços públicos e privados de escala metropolitana e mesmo regional. Segundo o Inquérito à Mobilidade realizado em 2017, 61,4 % das deslocações por motivo de trabalho que têm o Porto como destino são intermunicipais, o mesmo acontecendo com 55,8 % das deslocações por motivo de estudo e 32,7 % das deslocações por motivo de compras e lazer. Assim, afigura-se razoável que ao imobiliário da Cidade seja afeto apenas 50 % do investimento com infraestrutura geral.
De considerar, ainda, que os investimentos elencados irão servir a nova edificação, mas também a existente. É verdade que a nova edificação irá também ela utilizar a infraestrutura existente, mas não haverá total proporcionalidade entre nova infraestrutura geral e nova edificação, já que o programa para a primeira é ambicioso e que a segunda, em cidade muito consolidada, representa apenas um incremento de 4 %. Assim, afigurou-se razoável afetar à nova edificação o financiamento de 50 % do afeto ao imobiliário da Cidade, ou seja, 25 % do total.
Chega-se, assim, a um valor de 25 % de um investimento de 516 milhões de euros em infraestrutura geral, o qual deverá ser afeto aos 1,4 milhões de m2 de nova área bruta de construção, expectável para o próximo decénio. Resulta 92 (euro)/ m2abc.
Vale a pena comparar este valor, a que os critérios expostos nos conduziram, com o "custo de referência para as infraestruturas gerais" identificado no "Texto base de fundamentação geral", este calculado para várias cidades médias e utilizando métodos diversos: 12 %.C, o que a valores atuais se traduz em 85 (euro)/ m2abc.
A proximidade entre os dois valores valida-nos, de alguma forma, os critérios adotados.
Ser um pouco superior, no Porto, relativamente a cidades médias portuguesas, é totalmente justificável.
Como valor de referência para o custo padrão da infraestrutura geral/ m2ae adota-se então o valor de 13 % C.
Custo de infraestrutura local imputável à nova edificabilidade
Para conhecer o custo padrão da infraestrutura local selecionou-se uma amostra de loteamentos representativos das dinâmicas e soluções urbanísticas ocorridas no Porto ao longo das duas últimas décadas. Tal amostra é apresentada no quadro seguinte.
Custos das infraestruturas urbanísticas numa amostra representativa de loteamentos
(ver documento original)
O cálculo /m2abc traduz o quociente entre a estimativa orçamental dos custos com infraestruturas locais e a área bruta de construção previstas em cada loteamento. Sendo a amostra constituída por loteamentos aprovados em diferentes momentos, as estimativas orçamentais foram atualizadas para preços de 2020, tendo sido aplicado um deflator calculado com base na inflação acumulada entre o momento da aprovação e este último ano.
Os resultados apresentados no quadro permitem constatar que, em média, o custo das infraestruturas urbanísticas ascendeu, a preços de 2020, a 68 (euro)/m2 de área bruta de construção.
Note-se que este valor é praticamente igual ao "custo de referência para as infraestruturas locais" identificado no "Texto base de fundamentação geral", o qual foi calculado para várias cidades e utilizando métodos diversos.
Note-se ainda, conforme é sublinhado no citado texto, o que estabelece o Código de Expropriações: um solo totalmente infraestruturado (ou seja, servido de infraestruturas locais) goza de uma sobreavaliação de 10 % C (71(euro)/m2ac, a valores atuais).
Como valor de referência para o custo padrão da infraestrutura local/ m2ae pode então adotar-se com segurança os 10 % C.
Fórmula adotada para a TMI
A fixação de encargos urbanísticos assenta, como estipula o PDM, em cálculos rigoroso, atrás apresentados.
Deles se conclui que o custo de construção inicial das infraestruturas, distinguindo locais (IL) e gerais (IG), se traduz em:
IL/ m2ae = 10 % C; IG/ m2ae = 13 % C
A valores atuais, somando as duas, tal corresponde a 163(euro)/ m2ae.
Este valor constitui um teto, o do valor máximo que o Município poderia legitimamente imputar às operações urbanísticas. É assumido, assim, como um valor de referência, a partir do qual se organiza a decisão municipal sobre o que deverá ser o valor da taxa.
Sublinhe-se antes de mais que, para assegurar o imperativo perequativo, a decisão sobre o valor a fixar deve considerar todo o tipo de operações, devendo incidir sobre todas elas, na proporção da respetiva edificabilidade.
Sublinhe-se, ainda, que os encargos urbanísticos podem ser assumidos através de prestação pecuniária, mas também através da realização de obras de urbanização. Para uma distribuição perequativa de encargos é o somatório que interessa considerar. Daí que ao valor estabelecido como referência para a TMI se deverá descontar o custo das obras de infraestrutura que a operação urbanística irá realizar. Em operações que assumam a totalidade do custo de infraestruturas que lhe é imputável o valor da taxa TMI deverá ser nulo.
Confrontando os custos reais (calculados) com os encargos urbanísticos que as operações urbanísticas têm vindo a suportar, conclui-se que estas apenas assumem uma parte do custo total, parte pequena em muitos casos.
Uma TMI que imputasse às operações urbanísticas a totalidade do correspondente custo de infraestruturas traduzir-se-ia em aumentos muito expressivos, havendo a distinguir:
Operações que asseguram obras de urbanização e cedências de terreno, relativamente às quais o aumento de encargos urbanísticos seria da ordem dos 50 % (o que se explica porque, mesmo estas, poucas vezes suportarem custos de infraestrutura geral);
Operações que não integram nenhuma obra de urbanização e que atualmente apenas pagam uma taxa de valor insignificante (face ao custo real), nas quais o aumento poderia atingir os 500 %.
Recusando aumentos desta ordem, mas sem abandonar o referencial de racionalidade e o imperativo perequativo, a TMI fixada adota um conjunto de reduções referenciadas aos custos reais.
Em concreto, e sem prejuízo de serem asseguradas as obras de urbanização de que cada operação necessite, reduz para 2/3 o valor calculado como referência para infraestrutura local e reduz para 1/3 o valor calculado como referência para infraestrutura geral.
IL/ m2ae = 2/3 x 10 % C; IG/ m2ae = 1/3 x 13 % C
O somatório reduz-se então para 11 % C, 78(euro)/ m2ae a valores atuais.
Balanço global
Partiu-se, então, de um cálculo rigoroso de custos e valores.
Utilizando-os como valores de referência adotaram-se reduções e isenções que evitam o aumento brusco de encargos e favorecem operações que se pretendem especialmente incentivar, sem abandonar o objetivo de caminhar para uma distribuição perequativa de custos e de mais-valias.
A redução de maior impacto foi a relativa aos valores de referência estabelecidos para a TMI. Dela resulta, desde logo, que a generalidade das operações que assegurem obras de urbanização terão encargos urbanísticos de valor similar aos que atualmente suportam.
Uma segunda medida visa o favorecimento e incentivo de obras de reabilitação e de pequenas intervenções de qualificação e/ou de colmatação do existente. Para tal:
Os encargos urbanísticos são reportados ao aumento da área de edificação; dito de outra forma, ficam isentas as obras de reabilitação ou renovação sem aumento da área de construção.
E, ainda, "para fomento de pequenas intervenções de qualificação do existente, todas as operações urbanísticas gozam de redução na generalidade dos encargos urbanísticos, através da dedução de 150m2 na edificabilidade constante nas respetivas fórmulas".
Um terceiro grupo de reduções procura incentivar operações que por motivos diversos se pretendem fomentar. Em concreto:
Operações oneradas por condicionantes patrimoniais;
Operações a que seja reconhecida uma significativa qualidade ambiental e energética;
Edificabilidade afeta a habitação acessível, habitação a custos controlados e/ou a habitação social;
Operações que integrem espaços verdes privados de dimensão e características adequadas ao lazer, afetos a uma garantida utilização pública;
E, genericamente, outras às quais a Assembleia Municipal reconheça especial interesse ambiental, económico, cultural e/ou social.
Uma última medida, de carater transitório, evita aumento brusco de encargos nos casos em que, não obstante as várias reduções, ainda iriam acontecer. A aplicar de forma decrescente até final de 2024, traduz-se, em 2021, na redução em 40 % do somatório dos valores fixados
Do conjunto de todas estas reduções e isenções resulta então, genericamente, para 2025, quando comparado com o que está em vigor:
Para as operações que assegurem obras de urbanização, encargos de valor similar aos que atualmente suportam;
Para operações urbanísticas de pequena dimensão, anulação ou forte diminuição dos encargos atuais;
Para as operações com acréscimo significativo de edificabilidade e que não suportem obras de urbanização, aumentos significativos que, cumprindo o imperativo da perequação de encargos, as aproximem das primeiras.
Neste período, entre 2021 e 2025, um processo de transição, com crescente nivelamento entre os vários tipos de operações urbanísticas, de que resultarão, logo em 2021, valores um pouco acima ou abaixo dos atualmente praticados.
(1) Não considerando os números 8, 9 e 10 do artigo 26.º, respetivamente as "especiais condições do local", as "despesas a considerar no reforço das infraestruturas existentes" e o "fator corretivo pela inexistência do risco e do esforço inerente à atividade construtiva".
(2) Carvalho, J. (coord.) (2013) Ocupação Dispersa: Custos e benefícios à escala local. ISBN 978-989-98156-0-5. Direção-Geral do Território.
(3) Ver Jorge Carvalho, 2003, "Ordenar a Cidade", pg 428 a 432
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