Resolução do Conselho de Ministros n.º 190-A/2017

O Plano de Ação para a Economia Circular em Portugal foi apresentado em Conselho de Ministros no dia 8 de junho, tendo estado em consulta pública no portal Participa entre os dias 9 de junho e 2 de outubro de 2017.

A economia circular, preconizada no Programa do XXI Governo Constitucional, é um conceito estratégico que assenta na prevenção, redução, reutilização, recuperação e reciclagem de materiais e energia. Substituindo o conceito de «fim-de-vida» da economia linear por novos fluxos circulares de reutilização, restauração e renovação, num processo integrado, a economia circular é vista como um elemento-chave para promover a dissociação entre o crescimento económico e o aumento no consumo de recursos, relação tradicionalmente vista como inexorável.

Inspirando-se nos mecanismos dos ecossistemas naturais, a economia circular i) promove uma reorganização do modelo económico, através da coordenação dos sistemas de produção e consumo em circuitos fechados; ii) caracteriza-se como um processo dinâmico que exige compatibilidade técnica e económica (capacidades e atividades produtivas) mas que também requer enquadramento social e institucional (incentivos e valores); iii) ultrapassa o âmbito e foco estrito das ações de gestão de resíduos, como a reciclagem, visando uma ação mais ampla, desde o redesenho de processos, produtos e novos modelos de negócio até à otimização da utilização de recursos - «circulando» o mais eficientemente possível produtos, componentes e materiais nos ciclos técnicos e/ou biológicos.

Procura-se, assim, o desenvolvimento de novos produtos e serviços economicamente viáveis e ecologicamente eficientes, radicados em ciclos idealmente perpétuos de reconversão a montante e a jusante. Os resultados são a minimização da extração de recursos, maximização da reutilização, aumento da eficiência e desenvolvimento de novos modelos de negócios.

O presente plano apresenta três níveis de ações a serem introduzidas e trabalhadas durante os próximos três anos: ações de cariz transversal, nacionais, que consolidam algumas das ações de várias áreas governativas para esta transição; agendas setoriais, sobretudo para setores mais intensivos no uso de recursos e de cariz exportador; e agendas regionais, que devem ser adaptadas às especificidades socioeconómicas de cada região.

Assim:

Nos termos da alínea g) do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:

1 - Aprovar o Plano de Ação para a Economia Circular (PAEC), constante do anexo à presente resolução, da qual faz parte integrante.

2 - Determinar que a promoção e a supervisão do PAEC é assegurada pela Comissão Interministerial do Ar e das Alterações Climáticas, criada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 56/2015, de 30 de julho, ora redenominada Comissão Interministerial do Ar, das Alterações Climáticas e da Economia Circular (CA(índice 2)), à qual se aplica o regulamento de funcionamento aprovado pelo Despacho n.º 2873/2017, do Ministro do Ambiente, publicado na 2.ª série do Diário da República, a 6 de abril de 2017.

3 - Determinar que na reunião ordinária a que se refere o artigo 4.º do despacho mencionado no número anterior, que se realiza em 2020, a CA(índice 2) aprova o balanço das medidas executadas do PAEC, bem como o plano de atividades para o ano seguinte, e avalia a necessidade de reformulação do PAEC.

4 - Determinar a criação do Grupo de Coordenação do PAEC, com vista a disseminar os princípios de economia circular nas políticas governamentais, promover e facilitar a execução das orientações constantes do PAEC e garantir a articulação e contributo nacional para as medidas constantes do Plano de Ação para a Economia Circular da União Europeia.

5 - Determinar que ao Grupo de Coordenação compete:

a) Submeter à CA(índice 2), até dezembro do ano anterior a que respeita, o plano de atividades;

b) Submeter à CA(índice 2), até ao final do mês de janeiro de cada ano, o balanço das medidas executadas do PAEC;

c) Avaliar o impacto das políticas na perspetiva da transição para uma economia circular e propor à CA(índice 2) formas de melhorar a articulação entre as várias áreas governativas para a prossecução dos objetivos do PAEC;

d) Centralizar a informação sobre os mecanismos de apoios financeiros e fiscais disponíveis às empresas que queiram investir no domínio da economia circular e elaborar propostas de apoio a projetos, potenciando, designadamente, a utilização de financiamentos do Banco Europeu de Investimento, bem como dos Fundos Europeus para Investimento Estratégicos;

e) Definir os termos dos acordos circulares previstos no PAEC;

f) Promover a disseminação do conhecimento produzido, nacional e internacionalmente, nomeadamente através do portal ECO.NOMIA.

6 - Estabelecer que o Grupo de Coordenação do PAEC integra representantes designados por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas dos assuntos europeus, assuntos fiscais, autarquias locais, ciência, tecnologia e ensino superior, saúde, planeamento, economia, ambiente, agricultura, florestas e mar, e é coordenado pelos representantes designados pelos membros do Governo responsáveis pelas áreas da economia e do ambiente.

7 - Estabelecer que os membros do Grupo de Coordenação exercem funções por três anos, terminando o respetivo mandato no final de 2020 e podendo ser reconduzidos por despacho nos termos do número anterior.

8 - Determinar que compete à Agência Portuguesa do Ambiente, I. P., o apoio administrativo e logístico ao Grupo de Coordenação, e que a participação no mesmo não confere direito a remuneração ou a qualquer outra compensação.

9 - Estabelecer que a presente resolução entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.

Presidência do Conselho de Ministros, 23 de novembro de 2017. - O Primeiro-Ministro, António Luís Santos da Costa.

ANEXO

(a que se refere o n.º 1)

Plano de Ação para a Economia Circular em Portugal

1 - Introdução

1.1 - Porquê?

1.1.1 - Economia linear e escassez

Em 2030 seremos 8,5 mil milhões de pessoas no planeta. Mais de metade (56 %) serão consumidores de classe média. Mais de metade (59,5 %) estarão a viver nos grandes centros urbanos. A revolução industrial espoletou este curso: um PIB global crescente, menos pessoas em pobreza extrema (em 1981: 44 % da população mundial, em 2015: 10 %), melhores condições de vida e crescimento populacional.

O sistema operativo deste desenvolvimento é linear: extrair recursos, que processamos e transformamos em produtos, que depois vendemos e que, após a sua vida útil, descartamos. Esta é a lógica quer se trate de uma refeição, um livro, uma máquina de lavar, um carro ou um edifício.

A economia global funciona à razão de 65 mil milhões de toneladas de materiais extraídos ao ano. Em 2050, será mais do dobro: em média, cada habitante irá usar mais 70 % de materiais do que os necessários em 2005. E com mais consumo, mais emissões de gases com efeito de estufa (GEE), de poluentes para o ar, e de resíduos, desde a extração, ao longo de toda a cadeia de produção, ao consumidor e fim de vida. Metade das emissões de GEE a nível mundial devem-se à produção de materiais básicos e 70 % dos resíduos associados a um produto são gerados antes mesmo de o produto ser utilizado. Neste ritmo, em 2050 seriam precisos recursos equivalentes a três planetas para sustentar o nosso modo de vida.

Esta evolução tem efeitos: nos últimos 15 anos os preços cresceram e há maior volatilidade. E apesar do momento de queda, as tendências estruturais são suficientemente fortes para que instituições como o Banco Mundial, as Nações Unidas ou a Agência Europeia de Ambiente apontem para o aumento destes valores nas suas projeções.

Numa Europa dependente de importações de matérias-primas, com 9 % de capacidade interna para 54 dos materiais essenciais e com a procura sujeita a uma pressão cada vez maior, persistir num modelo linear é um erro estratégico, que terá como resultado a escassez e erosão do capital natural, social e financeiro.

1.1.2 - A trajetória portuguesa (1)

Atualmente, não existem indicadores designados para a medição da circularidade de uma economia. No entanto, é possível traçar um perfil do metabolismo da economia - como evolui na extração, produtividade no uso, desempenho em reciclagem e emissões/efluentes.

O metabolismo de Portugal é lento, ou seja, é uma economia tendencialmente cumulativa em materiais: extrai e importa mais matérias-primas do que exporta produto acabado, acumulando materiais em stock, sobretudo do tipo imobiliário (p. ex. edifícios, infraestruturas).

E em valor? O indicador de produtividade material demonstra que Portugal não evoluiu tão favoravelmente como, por exemplo, os seus parceiros Espanha e Irlanda - países que em 2005 estavam no mesmo patamar de produtividade que o português. Em 10 anos, melhorámos 23 %; a União Europeia (UE) 30 %; a Espanha, 134 %.

Em tempo de crise o consumo interno de materiais decresceu e o PIB estagnou. Promoveu-se a melhoria da eficiência material e energética da economia, prática positiva que continua a ser incentivada, sem que, no entanto, existisse uma disrupção relativamente à produtividade no uso desses materiais: a partir de 2014 o consumo volta a crescer em minerais não metálicos e biomassa, acompanhando a retoma no setor da construção. Em 2015, os minerais não metálicos (p. ex. areia) foram 73 % de 145 milhões de toneladas de materiais extraídos em Portugal.

Em termos de eficiência no uso da água, apenas 65 % do que é capturado é efetivamente utilizado, e a reutilização é, ainda, residual quando comparada com outros Estados-Membros.

Na energia, e apesar de uma aposta em fontes renováveis, com alívio da dependência energética do exterior, o país ainda produz e move-se essencialmente com base em combustíveis fósseis importados.

Nas emissões de GEE, desde 2005 que as mesmas têm decaído, na esteira de melhores tecnologias de prevenção e controlo, de combustíveis e produção de energia menos poluente, e de melhorias na eficiência energética dos processos - a tendência de 2015, no entanto, é para nova subida, fruto do crescimento económico e do uso de carvão para produção de energia elétrica.

Também a produção de resíduos setoriais decresceu nos últimos 5 anos (35 %), em alinhamento com o decréscimo na produção e consumo. Mas o setor da construção predomina: detém a maior fatia de produção no conjunto dos setores (40 %), e registou, inclusivamente, um aumento da produção de resíduos por unidade de PIB gerado. Não é por isso estranho que, numa análise preliminar feita pelo grupo de trabalho utilizando a metodologia da Fundação Ellen MacArthur, a construção esteja entre as prioridades, tal como o transporte (p. ex. logística) e a agricultura, floresta e indústria alimentar.

Há espaço para progredirmos. Por exemplo, a indústria transformadora gasta 53 % do seu volume de negócios na aquisição de matérias-primas, pelo que reduzir estes gastos, mesmo que numa pequena percentagem, tem um impacto significativo.

Mudar levanta barreiras à ação, pois haverá setores que se sentirão «perdedores». Nesses casos, é preciso incentivar as empresas a adotarem atitudes preventivas, planeando a sua estratégia face a um contexto de mudança, e reinventando, se necessário, o seu produto, processo ou modelo de negócio de modo a garantir a sustentabilidade perante estas mudanças estruturais.

(1) Para informação adicional, consultar o documento «Liderar a Transição: Anexo - Diagnóstico», disponível no portal ECO.NOMIA (eco.nomia.pt).

1.2 - O quê?

Uma economia circular é entendida como uma economia que promove ativamente o uso eficiente e a produtividade dos recursos por ela dinamizados, através de produtos, processos e modelos de negócio assentes na desmaterialização, reutilização, reciclagem e recuperação dos materiais. Desta forma, procura-se extrair valor económico e utilidade dos materiais, equipamentos e bens pelo maior tempo possível, em ciclos energizados por fontes renováveis. Os materiais são preservados, restaurados ou reintroduzidos no sistema de modo cíclico, com vantagens económicas para fornecedores e utilizadores, e vantagens ambientais decorrentes de menor extração e importação de matérias-primas, redução na produção de resíduos e redução de emissões associadas.

Esta abordagem vai além da procura de eficiência, cujo objetivo é reduzir a intensidade material e energética do processo produtivo. É um passo fundamental, mas o crescimento advém de cortes incrementais associados aos ganhos de eficiência - continua-se a consumir matérias-primas. Já numa abordagem circular, é extraído mais valor a partir de materiais já mobilizados na economia. Claro que, eventualmente, os materiais se degradam; mas ao prolongar o seu uso pelo maior tempo possível ganhamos mais em valor extraindo muito menos.

Tomemos por exemplo um pneu de automóvel. O seu valor e utilidade reside no número de quilómetros que pode fazer sem ser trocado. O produtor pode vender quilómetros de utilização ou fazer um leasing. Em caso de dano, o pneu é devolvido ao produtor que entrega outro em troca. O pneu é avaliado e assim reparado e entra em nova circulação, ou recauchutado e vendido. Se não for possível, pode ser reciclado, e podem os materiais separados (têxtil, metais, borracha) ser valorizados.

Esta é a abordagem que a empresa Michelin está a trabalhar e que é válida para outros equipamentos - p. ex. automóveis, bicicletas, eletrodomésticos, telemóveis ou roupas - e há cada vez mais empresas a trabalhar modelos de negócio desta tipologia. Desta forma, há um interesse explícito para que o produto seja concebido para durar e facilmente reparável, porque o retorno financeiro e a redução de custos para o produtor será maior quanto mais durável, utilizável e em circulação o produto conseguir estar.

Os princípios de economia circular são definidos como:

Conceber produtos, serviços e modelos de negócio que previnam a produção de resíduos e poluição do sistema natural;

Manter produtos e materiais em utilização, no seu valor económico e utilidade mais elevados, pelo máximo tempo possível;

Fomentar a regeneração dos recursos materiais utilizados e dos sistemas naturais subjacentes.

Os instrumentos de uma economia circular são:

Design: conceber produtos e serviços para a circularidade exige uma visão sistémica, conhecimento, informação e métodos - de designers, a engenheiros, a arquitetos. Mas exige também a experiência de quem instala, repara, transporta - de mecânicos, a eletricistas, a transportadores. É esta combinação que tem maior potencial na abordagem ao desenho de materiais, componentes reutilizáveis, produtos duráveis e reparáveis, separáveis, a produção com mínimo desperdício ou impacto ambiental, a utilização de subprodutos ou resíduos para novos produtos, e a remoção de materiais que suscitem preocupação procurando substâncias alternativas não impactantes.

Tecnologias e novos modelos de negócio: a inovação tecnológica é de relevância transversal, mas o foco tem estado nas estratégias de baixa circularidade. É preciso que este tema esteja (mais) presente nas inovações espoletadas pela indústria 4.0 e ferramentas como o blockchain, que são centrais na aceleração da desmaterialização de processos, sistemas produto-serviço e plataformas colaborativas/de partilha.

Ciclos reversos (p. ex. logística inversa): uma logística inversa robusta, próxima do cliente, flexível e eficaz é garante do retorno de produtos, componentes e materiais ao fabricante para novos ciclos de utilização. Existe a experiência acumulada (p. ex. sistemas de gestão de fluxos específicos) mas a diversidade de produtos e materiais irá exigir inovação na logística de entrega, triagem, armazenagem, gestão de risco, energia e até mesmo na biologia e química (p. ex. simbioses industriais, uso de materiais em cascata). Com sistemas de recolha, tratamento custo-eficiente e de melhor qualidade e uma segmentação eficaz de produtos em fim de vida, a perda de materiais tenderá a diminuir e a circularidade é reforçada.

Promotores/contexto favorável: para uma produção ativa na redução de impactos, a multiplicação de ciclos de utilização, a procura de maior produtividade dos recursos ou a valorização de desempenho (versus a valorização de propriedade) se tornem comuns, o mercado terá de ter um contexto favorável. Logo, é necessário trabalhar os instrumentos e mecanismos para esse contexto, com o apoio de decisores políticos, abertura para o financiamento, instituições educativas, líderes e exemplos práticos mobilizadores.

As estratégias de economia circular são exemplificadas na seguinte tabela.

Tabela 1 - Estratégias de economia circular