0945/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I- As estatuições contidas no Anexo I do art. 4º da Lei nº 11-A/2003, de 28 de Janeiro, que concretizam a agregação de freguesias, no cumprimento das determinações paramétricas da Lei nº 22/2012, de 30 de Maio, não são actos administrativos contenciosamente impugnáveis, nem normas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo.

II- O conhecimento da sua impugnação está excluído da competência dos tribunais administrativos [art. 4º/2/a) ETAF].

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. A freguesia de Prado, com sede no lugar de Gândaras, concelho de Melgaço, reclama para a conferência do despacho do relator, proferido a fls. 61-64 que julgou o STA incompetente, em razão da matéria, para conhecer da presente acção administrativa especial.

1.1. Apresenta alegações nas quais formula as seguintes conclusões:

1) A reclamante interpõe o presente recurso do despacho do Supremo Tribunal Administrativo que julgou incompetente a jurisdição administrativa em razão da matéria para conhecer da presente acção, absolvendo da instância a Assembleia da República, condenando a autora em custas por o presente pleito não se incluir nas hipóteses de isenção previstas no Regulamento das Custas Processuais, doravante RCP.

2) O petitório efectuado na PI radica precisamente na existência de uma lei prévia à Lei n.º 11-A/2013 à qual esta surge subordinada, desprovida de qualquer carácter inovatório, esgotando-se na prática dos actos previamente ordenados, visando a aplicação de normativos prévios ao caso concreto - vd. arts. 8º, 13º e 14º da PI.

3) A reclamante impugnou e classificou de modo explícito e claro actos identificados e constantes da Lei n.º 11-A/2013 que são verdadeiros actos administrativos, atenta a sua natureza, função e estrutura, permitindo a reclamante ora remeter para os arts. 4º a 38º, 45º a 48º e 50 a 63º todos da PI apresentadas nos presentes autos que aqui se dão por integralmente reproduzidos.

4) O respeito pela tutela jurisdicional efectiva consagrada pelo art. 268º, n. 4 CRP exige que a análise do conteúdo do acto preceda a declaração de competência ou não do Tribunal a quo, pois só após a análise concreta dos actos administrativos a serem impugnados é que poderá estar o Tribunal a quo em condições de determinar que tipo de função foi efectivamente exercida no diploma em questão - precisamente o inverso do que ocorreu nos presentes autos, o que por si só, e s.m.o., seria de molde a considerar a decisão recorrida nula por omissão de pronúncia - art. 615º, n.º 1, al. d) CPC, aplicável ex vi art. 1º CPTA.

5) Se os actos administrativos são impugnáveis independentemente da sua forma, então afirmar que a função legislativa e política está fora da jurisdição administrativa, sem curar se estaremos diante de um acto administrativo ou não através da análise crítica dos seus elementos, mais não é do que recusar a aplicação efectiva do art. 268º, n.º 4 CRP.

6) É que o uso de competências legislativas exclusivas da Assembleia da República não existe, em nenhuma das leis citadas, nomeadamente na Lei n. º 11-A/2013, publicada ao abrigo do disposto no art. 161 º da CRP.

7) E, em boa verdade, a Assembleia da República mais não foi aqui do que a legisladora formal, porquanto todo o processo material foi conduzido, apresentado e defendido pelo Governo, no que surge verdadeiramente corrompido o princípio da separação de poderes constitucionalmente consagrado.

8) Partir da apreciação da função legislativa para negar a sindicância de um acto administrativo, com fundamento na ocorrência da situação prevista no art. 4º, n.º 2, al. a) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) é uma inversão de metodologia e, mais gravosa e prementemente para o que ora nos ocupa, uma interpretação contrária à CRP do mesmo, nomeadamente face ao disposto nos seus arts. 111º, n.º 1 e 268º, n.º 4.

9) Actos administrativos emanados através de lei podem ser sindicados, o que a doutrina e a jurisprudência pacificamente reconhecem. A sindicância desses actos é indissociável de uma apreciação do conteúdo da lei que os contenha, a fim de aferir se estaremos efectivamente diante de exercícios de poderes de administração ou legislativos.

10) Ao afirmar a incompetência material do Tribunal a quo e, portanto, ao recusar-se a apreciação do conteúdo da lei na qual figuram os actos administrativos sindicados, está-se ab initio a negar a impugnação dos actos administrativos lesivos porquanto os mesmos nem chegam a ser analisados.

11) A análise da expressão do tipo de poder que é exercido é indissociável e inseparável da apreciação sobre a função em causa: só depois de aferir se os comandos são gerais e abstractos ou individuais e concretos é que poderemos aferir se aquela expressão de vontade que formalmente reveste a veste de lei é, na realidade, um acto administrativo a ser impugnado independentemente da sua forma.

12) Dispõe o art. 111º, n.º 1 CRP que os órgãos de soberania devem observar a separação e a interdependência estabelecidas na Constituição. Ou seja, a separação de poderes propalada surge devidamente regulada na CRP.

13) O art. 268º, n.º 4 CRP é um dos princípios norteantes da separação e independência "estabelecidas na Constituição", lógica de interdependência de poderes que afirma que os actos administrativos poderão ser impugnados desde que lesivos para os impugnantes, independentemente da sua forma.

14) Portanto, também a apreciação da função que está a ser exercida por determinado órgão de soberania não pode abstrair-se da injunção constitucional e demitir-se da apreciação do conteúdo dos actos impugnados, pois só essa apreciação permitirá concluir se estaremos diante de actos administrativos ou não e, consequentemente, diante do exercício da função legislativa, ou não, e, consequentemente, no âmbito do alto 4º, n.º 2, al. a) do ETAF.

15) É esta a única interpretação constitucionalmente defensável e enquadrável atento o exposto do art. 4º, n.º 2, al. a) do ETAF: estará excluída a sindicância da função legislativa, apreciada em função do conteúdo material das suas pronúncias e não das regras formais que presidem à sua manifestação sob forma de lei, que aqui não pode, para o caso, colher qualquer influência sob pena de se subverter a garantia de tutela efectiva constitucionalmente prevista (art. 268º, n.º 4 CRP) e a distribuição da separação de poderes constitucionalmente ordenada que prevê a sindicância de actos administrativos mesmo quando estes revistam a forma de lei (conjugado com o disposto art. 111º, n.º 1 CRP). Assim melhor se cumpre o desígnio da salvaguarda do princípio da separação dos poderes e se realiza o verdadeiro Estado de Direito Democrático - art. 2º CRP.

16) Daí que a interpretação realizada pelo despacho a quo do art. 4º, n.º 2, al. a) do ETAF no sentido de afirmar a incompetência material do Supremo Tribunal Administrativo para analisar os actos administrativos impugnados é verdadeiramente inconstitucional uma vez que não cura de tratar se efectivamente há actos administrativos na lei em questão e se os mesmos são publicados no exercício da função administrativa, assim violando o imperativo constitucional da tutela jurisdicional efectiva presente no art. 268º, n. º 4 CRP e a distribuição da separação de poderes constitucionalmente ordenada que prevê a sindicância de actos administrativos mesmo quando estes revistam a forma de lei (quando conjugado com o disposto art. 111º, n.º 1 CRP).

17) Nesta medida, e assim o entendendo, mais não restará à conferência na Secção de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo do que declarar a efectiva existência de actos administrativos na Lei n.º 11-A/2013, corporizados nos arts. 1º, n.º 1, 3º, n.º 1, 4º, 6º, 8º e seu Anexo I (na determinação da extinção da freguesia de Castro Laboreiro e agregação subsequente com a freguesia de Lamas de Mouro), em conformidade com a interpretação material aduzida do art. 268º, n.º 4 CRP, assim permitindo a sua impugnabilidade e submissão à jurisdição administrativa.

18) E, uma vez que dispõe de todos os elementos necessários para a decisão final, declarar a nulidade (art. 133º, n.º 2, al. d) CPA) dos mesmos com base em verdadeiro vício de violação de lei, porquanto viola o art. 5º da Carta Europeia da Autonomia Local e 8º, n.º 2 da CRP, bem como os arts. 18º e 48º, n.º 1 da CRP.

19) ou com fundamento em vício de falta de base legal porquanto nenhuma lei autoriza ou enquadra a prática de um ato do tipo praticado após a revogação da Lei n.º 11/82, de 2 de junho (Regime de criação e extinção de autarquias locais e de designação e determinação de categoria das povoações), e da Lei n.º 8/93, de 5 de março (Regime jurídico de criação de freguesias); ou ainda com fundamento em vício de violação de lei por violação dos princípios constitucionais da igualdade, proporcionalidade, imparcialidade, justiça, unidade do Estado, e da existência da própria administração local, ínsitos nos arts. 6º, 13º, 235º e 236º da CRP, nos termos referentes à defesa da organização e participação democrática ínsita no reconhecimento da existência de freguesias de pequena dimensão (art. 236º, n.º 1 e 245º, n.º 2 CRP); em defesa da subsidiariedade, autonomia e descentralização democrática (art. 6º CRP), necessárias para a realização de uma democracia social, económica, participativa e real (art. 2º CRP); a prossecução dos interesses próprios das populações respetivas (art. 235º, n.º 2 CRP), que implica o acesso e a participação dos cidadãos na organização e processo democrático subsidiariamente próximos de si, no que vem compreendido um verdadeiro direito à autarquia local em que os cidadãos residam e sua participação na vida pública, direito fundamental ilegitimamente restringido (art. 18º e art. 48º, n.º 1 CRP); e a defesa do desenvolvimento harmonioso e coesão económica e social de todo o território, procurando a irrelevância da litoralização e centralização económica e decisória (arts. 9º, al. g) e 81º, al. d) CRP).

20) Por fim, a reclamante mais considera que litigando uma freguesia contra a sua extinção, ela mais não exerce do que a defesa da manutenção de todas as suas competências, aqui compreendidas todas aquelas elencadas no disposto no seu art. 4º, n.º 1, al. g) RCP, daí a devida isenção de custas processuais.

TERMOS EM QUE deve ser concedido provimento à presente reclamação, assim se fazendo JUSTIÇA!»

Cumpre apreciar e decidir.

2. Para boa compreensão dos problemas suscitados na presente reclamação, deixamos a transcrição do despacho reclamado, na parte que interessa:

“1.

1.1. A Freguesia de Prado, com sede no lugar de Gândaras, concelho de Melgaço, vem intentar, contra a Assembleia da República, a presente acção administrativa especial pedindo a declaração de invalidade do acto administrativo contido no Anexo I à Lei nº 11-A/2003, de 28 de Janeiro, que extingue a freguesia de Prado e procede à criação da “União das Freguesias de Prado e Remoães”.

Sem prescindir, a considerar-se que aquela prescrição não configura um acto administrativo, mas sim uma norma, pede que se declare a inconstitucionalidade da sua aplicação ao caso concreto da freguesia de Prado.

Requer, ainda, isenção de custas.

1.2. Na contestação, a Assembleia da República suscitou as questões prévias de (i) incompetência material dos tribunais administrativos para conhecer do pedido e (ii) de inimpugnabilidade do acto impugnado.

1.3. Ouvida, a Autora veio defender a natureza administrativa do acto que impugna e a competência dos tribunais da ordem administrativa para conhecer da respectiva validade.

Cumpre decidir.

2.

Com interesse para decisão a proferir considera-se provado que:

- A Assembleia da República, conforme Anexo I à Lei nº 11-A/2013, de 28 de Janeiro, determinou a agregação das freguesias de Prado e Remoães, criando a “União das Freguesias de Prado e Remoães”

3. O Pleno deste Supremo Tribunal, em acórdãos de 2013.07.04 (processos nºs 399/13 e 469/13) já se pronunciou sobre a natureza jurídica das prescrições da Lei nº 11-A/2003, de 28 de Janeiro que concretizam a reorganização administrativa do território, em cumprimento do previsto na Lei nº 22/2012, de 30 de Maio.

Disse-se no acórdão do processo 469/13, passando a transcrever:

“A um acto, para ser administrativo, não lhe basta ser individual e concreto. Para assim ser qualificado tem ainda de proceder do exercício da função administrativa.

Ora, este Supremo Tribunal tem considerado que os actos de criação e modificação de autarquias locais são de natureza político-legislativa [vide acórdãos da Secção de 1999-01.12 – rec. nº 044490 (Trofa), de 2000.05.03 – rec. nº 044661 (Odivelas) e do Pleno de 2002.10.15 – rec. nº 044314 (Vizela)].

E não se vê razão para divergir de tal entendimento.

O art. 164º/n) da CRP prescreve que é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre a matéria de “criação, extinção e modificação de autarquias locais e respectivo regime, sem prejuízo dos poderes das regiões autónomas”.

A reserva absoluta de lei do parlamento significa que nas matérias reservadas está proibida a intervenção de outra fonte de direito diferente da lei e que a Assembleia da República deve estabelecer ela mesma o respectivo regime jurídico através de lei, não podendo declinar a sua competência a favor de outras fontes. (Cfr. Gomes Canotilho, “Direito Constitucional e Teoria da Constituição”, 6ª ed., p. 723)

E sobre o alcance desta concreta reserva de lei do parlamento, disse o acórdão 134/2010 do Tribunal Constitucional, passando a citar”

“A actual redacção deste preceito resultou da Revisão Constitucional de 1997 (operada pela Lei Constitucional n.º 1/97, de 20 de Setembro). Na redacção anterior, o preceito correspondente, do artigo 167.º, n.º 1, alínea n), reservava apenas à Assembleia da República a competência para definir o “regime de criação, extinção e modificação territorial de autarquias locais” [norma idêntica já constava do artigo 167.º, alínea j) do preceito aditado pela Revisão Constitucional de 1982].

Como assinalavam Gomes Canotilho e Vital Moreira, o que [na versão anterior à Revisão de 1997] estava exclusivamente reservado à Assembleia da República, era o regime que havia de disciplinar a criação, a extinção ou a modificação territorial das autarquias locais, e não estes mesmos actos. A criação concreta, bem como a extinção ou modificação poderiam, depois, na base dessa lei, ser efectuadas por outro acto legislativo da própria Assembleia da República, do Governo ou das assembleias legislativas das regiões autónomas, conforme os casos.

Com a Revisão de 1997, o legislador constituinte estendeu a reserva de competência absoluta da Assembleia da República à criação concreta, assim como à extinção ou modificação de autarquias locais, que, desse modo, passou a ficar vedada ao Governo – salvaguardando os poderes das regiões autónomas sobre a matéria, para os efeitos do disposto no artigo 227.º, n.º 1, alínea 1), que confere a estas entidades o poder de “criar e extinguir autarquias locais, bem como modificar a respectiva área, nos termos da lei” –, continuando a Constituição, como resulta, tanto do teor da alínea n) do n.º 1 do artigo 164.º, como do inciso final da alínea l) do n.º 1 do artigo 227.º, a prever a existência de uma lei geral sobre o regime de criação, extinção e modificação das autarquias locais.

O artigo 164.º, n.º 1, alínea n), da Constituição atribui, pois, dois tipos distintos de competência à Assembleia da República: (i) por um lado, a competência para criar, extinguir e modificar autarquias locais, sem prejuízo dos poderes das regiões autónomas; (ii) por outro lado, e tal como já sucedia antes da Revisão de 1997, a competência para definir “o respectivo regime”, isto é, para definir o regime de criação, extinção e modificação de autarquias locais, mediante lei, que já era entendida na doutrina como, “um caso típico de lei-quadro ou lei de enquadramento, que vincula as leis que lhe dão execução” (Cfr., Gomes Canotilho e Vital Moreira Constituição da República Portuguesa, Anotada, 3ª ed. revista, Coimbra, 1993, p. 667), tidas como leis com valor reforçado. Há aqui uma dupla reserva: uma para a fixação do regime geral; outra para a lei-medida que, embora correspondendo também a uma volição política primária, institua (modifique ou extinga) cada autarquia.”

Temos assim, na linha da jurisprudência deste Supremo Tribunal e do Tribunal Constitucional, que a prescrição contida no diploma legislativo (Lei nº 11-A/2013 de 28 de Janeiro) que “dá cumprimento à obrigação de reorganização administrativa do território das freguesias constante da Lei nº 22/2012 de 30 de Maio” – lei - quadro - e concretiza a agregação da Requerente com a freguesia de São Lourenço, não decorre do exercício de poderes jurídico - administrativos, mas da competência legislativa da Assembleia da República.”.

A doutrina citada é de transpor para a presente acção sem necessidade de outro desenvolvimento.

Por isso, não existindo acto administrativo e decorrendo a prescrição em causa do exercício da função legislativa, o efectivo conhecimento da respectiva impugnação, como solicitado na petição, está excluído da competência dos tribunais administrativos [art. 4º/2/a) ETAF].

4. Quanto ao pedido de isenção de custas, segue-se a jurisprudência do acórdão deste Supremo Tribunal de 2013.01.09 – processo nº 1341/12, passando a citar:

“no caso concreto a reclamante não actua em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, nem de qualquer interesse difuso que lhe cumpra especialmente defender (vide arts. 34º da Lei nº 169/99 de 18/9, 2º/2 da Lei nº 83/95 e 9º /2 do CPTA). Tão-pouco actua em defesa dos bens da autarquia. Age em defesa da vigente divisão administrativa do território (vide art. 236º/4 da CRP), valor que não está incluído no elenco dos que lhe conferem isenção de custas”

Veja-se, neste sentido, o acórdão de uniformização de jurisprudência de 2013.10.17 - rec. nº 407/13.

5. Pelo exposto, julga-se a jurisdição administrativa incompetente em razão da matéria para conhecer da presente acção e absolve-se a Ré da instância – art. 288º/1/a) do CPC.

3. Olhando o despacho reclamado, vê-se que o mesmo encerra, em si mesmo, a refutação da tese da reclamante, deixando claro que as prescrições impugnadas têm natureza político - legislativa, não procedendo do exercício da função administrativa.

O mesmo é dizer que, segundo o relator, não está em causa a possibilidade de apreciação de uma qualquer actuação materialmente administrativa - acto ou norma - sob a forma de lei da Assembleia da República.

E esse entendimento deve manter-se, sendo, aliás, o que tem vindo a ser reiterado, não só ainda em sede de providências cautelares, mas também em sede de acções principais, como foi o caso, entre outros, nos acórdãos de 27.11.2013, nos processos 584/13, 586/13, 657/13, 780/13 e 798/13.

4. Quanto a custas também não há razão para, pelos motivos que dele constam, modificar o entendimento do despacho reclamado, posição igualmente reiterada nos acórdãos acabados de mencionar.

Veja-se, no mesmo sentido, o acórdão de uniformização de jurisprudência tirado no processo nº 407/2013 de 2013.10.17.

5. Pelo exposto, indefere-se a reclamação.

Custas pela reclamante.

Lisboa, 29 de Janeiro de 2014. – António Políbio Ferreira Henriques (relator) – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – António Bento São Pedro.